落实预算监督权，增强人大的监督能力
立法机关对政府预算的监督是建立“约束有力的预算制度”的关键所在。我国各级人民代表大会及其常委会拥有宪法和预算法、监督法等法律赋予的预算监督权。然而，就总体而言，我国各级人大尤其是地方人大在审查监督政府预算中还存在诸多问题，政府花钱要受人大制约和监督的理念尚未全面落实，地方人大缺乏监督政府预算的能力。
为提高人大预算审查监督的针对性和有效性，推进依法理财，2017年，全国人大出台了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》等推进预算监督的指导意见。地方人大也相继出台相应的意见或办法。
表4 2017年地方人大出台的涉及地方政府预算监督的办法或意见
续表
1.发挥人大代表在预算审查监督中的作用，扩大参与度
完善人大代表的意见表达机制，给更多的人大代表在预算过程的多个环节上提供意见表达的机会，不断扩大参与主体，增加参与环节，健全参与途径。第一，大会前的初步审查环节，财经委或者有关专门委员会动员人大代表可积极参与；第二，加强人大代表培训。预算报告专业性强，人大代表能看懂报告是履行职责的前提和基础。2017年，各地纷纷为人大代表安排专门的预算知识讲座和学习。
2.人大提前介入预算编制
预算编制是整个预算过程的开端。人大要发挥好预算审查监督作用，减少预算修正成本，就需要提前介入预算过程，从预算编制环节便开始入手，这是人大做好预算监督的开端。近几年，地方人大提前介入预算编制已经发展成为人大预算监督一个基本导向。第一，两委要参加政府财政工作会议和部门预算编制工作会议等专题会议，听取财政部门的汇报，了解预算编制的原则、总体安排等信息；第二，财经委或者预算工委组织有财经专业知识或者法律方面知识的人大代表成立初审小组，加强与财政部门的沟通；第三，组织人大代表和专家到政府部门调研，将人大代表和政府部门的意见转交财政部门。
3.以预算草案初步审查为主要抓手的预算审查批准 (https://www.daowen.com)
预算草案初步审查实质有效、能提出建设性的审查意见，是人大有效审查预算方案的前提，也是各地人大抓好预算审查批准监督的主要抓手。为做好初审工作，各地进行了诸多努力。如2017年云南省通过专家座谈会吸纳18名预算审查专家参与预初审。2017年11月10日，北京市人大教科文卫体委员会依法对政府相关部门2018年预算编制草案进行初步审查。市人大教育、科技、文化、卫生、体育代表小组代表，常委会预算监督顾问、常委会预工委和市财政局等相关代表和人员参加初审会议。[1]
4.探索使用刚性监督方式
询问、质询、特定问题调查是监督法赋予各级人大及其常委会的权力。在实际运行中，地方人大在审查监督政府预算时很少使用上述刚性的监督方式。在中央的部署下，一些省市把法律赋予的监督权用起来，把听取和审议审计查出突出问题整改情况报告，同开展专题询问等监督形式结合起来监督财政预算。
2017年11月27日至29日，湖北省十二届人大常委会通过审议报告、满意度测评等方式，对省人民政府关于2016年度省级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况，及《湖北省农村五保供养条例》《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》等实施情况进行监督。[2]
2017年11月30日，湖南省十二届人大常委会第三十三次会议对省民政厅等21个省直部门关于2016年度审计查出问题的整改情况进行满意度测评。测评分满意、基本满意、不满意3个等级，48名常委会组成人员现场投票，测评结果即时显示在大屏幕上。最终测评结果显示，21个省直部门中，审计问题整改情况满意度最高的单位是省档案局，为97.92%，最低的则为64.58%。省高院、省检察院、省残联等6个部门的满意度也达到90%以上。对此次满意度测评结果较差、问题整改不到位的单位，将由省政府督促继续整改，并将整改情况再次向省人大常委会报告。[3]
江苏省淮安市盱眙县人大常委会先后制定了《盱眙县人大常委会县级预算审查监督办法》《关于开展满意度测评工作实施办法》及《盱眙县人大常委会专题询问办法》等相关制度规定，使财政预算审查监督工作有章可循。在盱眙县十七届人大第一次会议上，首次专门对2017年度县本级预算草案进行了审查。其间，12个代表团分别审查了12家单位的部门预算，被审单位相关负责人员参加审查并解答了代表们提出的问题。对各代表团提出的问题和建议，县人大财经委随即进行筛选和汇总，交由财政局相关预算单位办理。[4]
5.积极探索审计监督与人大监督有机融合的方式
为使人大预算监督和审计监督更好地结合起来，提升监督质量，经过多年努力，对年度预算决算工作进行审计，成为配合预算监督的一个关键环节。2017年，青海省审计厅在《关于2016年度省本级预算执行和其他财政收支审计工作的报告》中，首次以问题清单形式反映被审计单位、问题定性、问题摘要、涉及金额等内容。审计发现问题清单主要包括了省本级预算执行、部门预算执行、重大政策措施落实跟踪、生态环境保护建设项目及专项资金管理使用、政府投资项目、民生等专项资金管理、领导干部经济责任等7个方面的37类具体问题。[5]
浙江省人大财经委与省审计厅组成联合督查组，对2016年审计工作报告反映问题整改情况进行实地督查。这是浙江省首次组织开展针对审计工作报告反映问题的联合督查。2016年浙江省政府首次向省人大常委会作了有关审计工作报告反映问题整改情况的报告。省人大常委会对部分省直单位负责人就本部门审计整改方面的问题进行了专题质询，要求省政府督促相关单位严格落实审计发现问题的整改。截至2017年3月底，共有7家单位13个问题尚在整改中，为督促这些“进度慢、难度大”问题的整改落实，省人大财经委与省审计厅选取部分应整改未整改事项进行了联合督查。[6]
2017年7月28日，全国首部规范省、市、县三级人大常委会监督审计查出问题整改工作的地方性法规——《甘肃省各级人民代表大会常务委员会监督审计查出问题整改工作办法》获甘肃省十二届人大常委会第三十四次会议表决通过，并于2017年9月1日起正式实施。[7]