缅甸与欧盟关系
欧盟各国和欧盟对缅甸局势的反应大同小异，在欧盟各国之间虽然对缅甸局势的判断存在着一些细微的不同，但是除了各国单独对缅甸的外交政策外，欧盟整体对缅甸的外交政策也体现了西方一贯的外交作风和外交原则。
（一）1988—2010年缅甸与欧盟关系
这一时期，欧盟在对缅政策上与其他西方国家一道采取批评、制裁的立场与政策，批评缅甸拒绝接受西方国家的民主改革要求，指责缅甸的人权状况。但除了制裁外，欧盟对缅甸的立场和政策还是人道主义援助、协助缅甸发展社会经济，并在亚欧会议和欧盟—东盟会议框架下与缅甸政府保持接触等方面的内容。[111]
1.欧盟与缅甸关系的几个阶段
欧盟对缅甸的关系可以划分为以下两个阶段：
第一阶段，1988—1996年。
欧盟采取了一系列的措施开始了对缅甸的制裁，欧盟也和美国一道屡次把缅甸问题提交联合国安理会审议，并借人权和民主的国际道德“高点”力图窒息和颠覆缅甸军政府。1988年起实行武器禁运；1991年起停止防务合作；1991年起为援助缅甸设置条件。
在这个阶段，欧盟主要是终止了与缅甸在安全和防务之间的交流与合作。1988年，缅甸军政府国家法律与秩序委员会镇压缅甸的反抗群众后，欧盟搁置了对缅甸的双边援助，与美国不同的是，欧盟此刻并未对缅甸进行制裁；甚至到1990年缅甸军政府在普选中惨败，但却拒不交权时，欧盟也只是终止了1991年的禁运武器与终止防御合作协议，并撤回了在缅甸的欧盟武官。
第二阶段，1996—2010年。
欧盟对缅甸的制裁措施主要在于限制与军政府密切相关的人员和企业。即使在1996年欧盟开始对缅甸进行经济制裁后，欧盟也未禁止欧盟的企业开展和缅甸的合作。1995年之前，欧盟的企业并未被欧盟禁止到缅甸进行投资与贸易活动。1995年，缅甸军政府举办“缅甸旅游年”期间，缅甸发生了民主运动和缅甸军政府强迫劳役的事情，使得缅甸瞬时成为国际舆论的中心，借此事件，1997年欧盟取消了对缅甸产品的GSP 特别优惠。1996年，欧盟响应昂山素季有关欧盟应终止与缅甸的贸易、旅游及投资等一切联系来对缅甸现政权实施经济制裁的要求，在对缅问题上采取共同立场：冻结缅甸政府高官在欧盟国家的资产；禁止给缅甸高官及其家属发放签证；禁止欧盟的企业投资缅甸的国有企业。
从欧盟的制裁措施来看，欧盟对缅甸的制裁对象主要是缅甸军政府的高官及其亲属、缅甸军政府控制的国有企业。欧盟采取这样措施的意图在于对军政府和军政府的高官施压，同时又能避免对缅甸的全面制裁而导致缅甸国内的人道主义危机更加恶化。
随之，欧盟取消双方的高层互访，对缅甸人员进行签证限制。欧盟驱逐缅甸外交代表中的武官，并撤回所有欧盟成员国驻缅甸的武官。实行武器、军需品和军事设施禁运，暂停非人道主义援助和发展项目。
2.欧盟对缅甸关系的总体状况
这一时期欧盟与缅甸的关系是以制裁缅甸为主，辅之以人道主义援助。但欧盟各国也不失时机地发出发展与缅甸关系的信号。1988年，缅甸新军政府上台后，欧盟只是对缅甸实行了武器禁运的措施，对缅甸的制裁尚未扩大到经济领域。后来，随着缅甸军政府否认1990年的大选结果后，欧盟才停止了和缅甸的防务合作，并为对缅甸的援助设置了条件。1996年后，欧盟加强了对缅甸的制裁，但主要是对缅甸高官的制裁。欧盟在对缅甸进行制裁的同时，也对缅甸进行了人道主义援助。
欧盟对缅甸的制裁一开始未涉及经济制裁，只是为对缅甸的援助设置一些障碍，在缅甸局势的发展和美国对缅甸严格制裁的背景下，欧盟于1996年后加强了对缅甸的制裁。[112]自从1988年缅甸军人新政权上台以来，欧盟对缅甸的立场和政策具有多元性并兼顾平衡的特点，既有制裁措施，表达对缅甸军人统治的不满和批评，亦实施人道主义援助，协助缅甸发展社会经济，同时还在亚欧会议和欧盟一东盟会议框架下与缅甸政府保持接触。
3.欧盟对缅甸政策与美国的区别
在对缅制裁问题上，欧盟紧随美国对缅甸的制裁政策。由于欧盟本身在对外关系中坚持各成员国一致的原则，故在与缅关系中，欧盟各国的对缅政策并不明显，而更多表现为欧盟整体的对缅政策。
第一，欧盟对缅制裁措施轻于美国。
虽然欧盟对缅甸的制裁措施紧随美国之后，但欧盟的制裁与美国是有差异的，其制裁程度远远低于美国。[113]欧盟对缅甸制裁开始于缅甸军政府和昂山素季的关系“破裂”后，由于长期以来，欧盟与缅甸之间的年直接贸易额只有2亿—4亿美元，一直处于低水平，故而，与美国相比，欧盟对缅甸的制裁显得十分“姗姗来迟”。
在对缅甸的制裁程度上，欧盟对缅甸的制裁措施明显轻于美国，主要包括武器禁运、停止防务合作、限制缅甸高官的签证等。“接触”和“制裁”双管齐下的政策一直是欧盟对缅甸关系的出发点，一方面制裁缅甸军政府违反人权的行为，另一方面也保持对缅甸人民提供人道主义援助。欧盟这种做法是把缅甸军政府和缅甸普通民众区别开来。
美国对缅甸的制裁不仅包括政治上的封锁（如将缅甸划为“暴政国家”，支持缅甸反对派与缅甸军政府对抗等等），还包括外交上的孤立（如2005年向东盟施加压力，迫使缅甸放弃2006年东盟轮值主席国的职位）与经济上制裁（如美国要求本国企业禁止购买缅甸的商品、不在缅甸进行投资，冻结缅甸方面在美国的全部资产等），可谓是“全方位”的制裁和封锁。
第二，欧盟对缅甸制裁具有两面性。
欧盟对缅甸军政府的政策具有两面性，即一方面对缅甸实施严厉的制裁，另一方面，也寻求各种途径与缅甸军政府保持接触，希望通过接触来促使缅甸军政府的改革。欧盟明确表示，只要缅甸民主改革有成果，就会给予“奖励”。欧盟这种做法不同于美国“完全”孤立缅甸的做法。
在与缅甸政府接触方面，欧盟没有关闭与缅甸军政府沟通的“大门”，这点与美国完全拒绝与缅甸政府对话截然不同。欧盟通过各种直接或间接的手段，与缅甸军政府和缅甸民主派进行接触。2002年，欧盟两次派出代表团访问缅甸，与丹瑞及昂山素季就加快缅甸民主进程等问题进行和谈。2007年，欧盟又派意大利人法西诺作为特使访问缅甸，要求缅甸保持政府与民主派人士对话的良好气氛，并且承诺欧盟将继续加强对缅甸的人道主义援助。
欧盟也通过东盟和亚欧会议等间接渠道与缅甸进行接触。2000年4月，欧盟委员会通过了与东盟进一步发展关系和恢复欧盟—东盟部长级会议的一揽子计划，同意缅甸代表出席欧盟—东盟代表会议。[114]
（二）2011年以来缅甸与欧盟关系
2011年以来，欧盟与缅甸关系进入新阶段。
1.2011年以来欧盟与缅甸关系的发展
在缅甸新政府组建之初，欧盟保持了对缅甸的制裁，[115]欧盟在对缅甸的政治状况进行一年多的考察后，放松了对缅甸的制裁。[116]由于欧盟原本对缅甸的制裁措施就十分有限，在缅甸政治转型后，欧盟基本上解除了除军事制裁之外的其他制裁措施，并且表现出了愿意和缅甸发展更加深层次关系的态度。
2012年4月1日，缅甸进行议会选举，欧盟认为缅甸举行的选举合法，表明这个国家正走上民主变革的道路。欧盟认为对缅政策需要发生改变，在4月23日卢森堡举行的欧盟外长会议上，欧盟各国外长同意暂时停止对缅甸的制裁措施，肯定缅甸的政治改革并鼓励缅甸开展更广泛的改革。2012年4月，欧盟外交与安全政策高级代表阿什顿访问缅甸，欧盟与缅甸关系开始出现回暖迹象，随后，欧盟对缅甸的制裁暂停一年，但是这并不包括武器禁运。
2013年3月，在缅甸总统吴登盛对欧盟进行了历史性的访问之后，欧缅关系随即开始了一个新的篇章。双方在解除经济制裁，推进政治、经济、社会领域的改革等问题上达成了许多共识。随后，欧盟宣布解除对缅甸的所有经济制裁，并给予缅甸贸易优惠待遇。
2013年11月，欧盟—缅甸商务、社会、发展、政治等多个论坛在缅甸召开，在论坛上，缅甸和欧盟签署了多项合作文件，其中包括缅甸和欧盟关于举办中小企业政策论坛协议、缅甸和欧盟关于举办原料（初级产品）政策论坛协议、缅甸和欧盟关于旅游长期合作协议、缅甸和欧盟关于欧盟向缅甸提供发展援助的声明、欧洲投资银行与缅甸的合作协议、欧盟和缅甸关于农业合作协议等。[117](https://www.daowen.com)
总结起来，欧盟与缅甸发展关系主要侧重于以下三个方面的合作：第一，推进缅甸的民主与人权进步；第二，促进缅甸经济发展与双边的贸易往来；第三，加强各领域的双边交流与合作。在此背景下，欧盟对缅甸的外交政策发生了重大的变化。
2.欧盟对缅甸的政策
欧盟在2012年中提出了对缅甸新政策的框架，[118]制定2014—2020年对缅甸的长期援助计划，[119]主要如下：
第一，欧盟希望与缅甸全面展开积极协作，将积极帮助缅甸推动政治和民主改革进程，为缅甸政治、经济和社会发展做出贡献。但是，欧盟也对缅甸政府提出了先决条件，主要有：缅甸政府要无条件释放政治犯、尽快结束与少数民族武装之间的冲突、切实提高人道主义救援准入门槛。
2013年11月15日，欧盟和缅甸在缅甸首都内比都签署了包括缅甸和欧盟联合举办中小企业政策论坛、旅游长期合作、初级产品政策论坛、欧洲投资银行与缅甸合作、农业合作以及欧盟向缅甸提供发展援助的声明等在内的多项合作文件。欧盟认为，这一方面是对发展欧盟和缅甸经济关系提供一个良好的合作平台，更为重要的是，设立这个机制的目的是通过各种形式对缅甸的转型提供综合支持。[120]
第二，在投资和贸易政策方面，欧盟欢迎欧洲的跨国企业到缅甸寻求投资、贸易的商机，以便扩展欧盟企业的利益和市场。缅甸自然资源丰富，很多欧盟企业希望进入缅甸，希望从缅甸的经济潜力中获利。欧盟与缅甸关系正常化则能确保欧洲企业在缅甸的一席之地。
第三，欧盟设立驻缅甸办事处，加强和缅甸政府的官方联系。为了加强与缅甸政府的联系，2012年4月28日，欧盟在缅甸原首都仰光正式开设驻缅甸办事处，一方面为欧盟企业在缅甸投资提供服务和支持，另一方面，推动缅甸继续进行改革。在办事处的剪彩仪式上，欧盟和缅甸双方都派出高官参加，可见双方对此的重视程度，缅甸方面派出了仰光省行政长官吴敏瑞和全国民主联盟主席昂山素季出席，而在欧盟方面则是派出了欧盟外交和安全政策高级代表阿什顿参加。欧盟开设办事处表明这是欧盟与缅甸建立全面外交关系的第一步，同时也说明欧盟支持缅甸的政治进程。阿什顿表示，欧盟支持缅甸的农业发展，为此将提供1.5亿欧元的援助。
第四，欧盟决定暂停对缅甸的经济制裁，并未解除对缅甸的武器禁运。欧盟考虑到应对缅甸军方支持的执政党保持足够压力，以便促使其加快缅甸民主改革的步伐，另外，如果过快解除对缅甸制裁措施，意味着欧盟可能失去对缅甸的“外交杠杆”，欧盟对此表示担忧。欧盟希望看到缅甸改革成果才肯给予更多“奖励”，包括给予官方发展援助。欧盟的态度十分明确，即与缅甸全面恢复正常关系的前提是缅甸稳步推进经得起检验的、不可逆转的政治和经济改革。
第五，欧盟最终取消对缅甸的经济制裁。2012年6月，一个来自国际劳工组织的考察团在考察完缅甸后，发表了一篇报告，在报告中声称缅甸的人权状况有所改善。随后，欧盟计划在一年内取消对缅甸除军事制裁的所有制裁措施。[121]2013年3月，缅甸总统吴登盛分别访问了挪威、芬兰、奥地利和澳大利亚。随后，欧盟宣布取消了对缅甸除军事制裁的所有制裁措施。2013年7月19日，虽然受到了众多人权组织的指责，欧盟委员会还是发布公报，宣布缅甸产品可以免税进入欧盟市场。
3.在人权改善方面继续向缅施压
缅甸的局势发展虽然使欧盟对缅甸逐渐开放了市场，但是并不意味欧盟就完全认可缅甸的人权状况。对于欧盟的对缅政策，欧盟内部的批评也是甚多，英国《金融时代》2013年4月刊文怀疑缅甸新政府是否充分保障了缅甸民众的人权，这篇文章也同时指出了在现在的缅甸，仍然存在着对民众进行镇压的法律和制度，从人权的角度来看，欧盟取消对缅甸制裁忽视了缅甸政府对罗兴伽人穆斯林（Rohingya Muslims）的种族清洗运动。[122]
从欧盟的对缅政策可以看出，欧盟对缅的外交政策事实上缺乏一个完整的方案，这也是由于欧盟各国距离缅甸较远，自身在缅甸又没有太多的经济和战略利益，但是欧盟作为一支活跃在当今国际政治舞台上的重要力量，其所代表的各国也反映了整个国际社会对缅甸政治转型的基本态度：缅甸要实现民主化和改善人权状况。
4.加强与缅甸政府的沟通
欧盟在缅甸新政府上台后，多次与缅甸政府进行交流，并实现了互访。2012年4月，英国首相卡梅伦和欧盟外交与安全政策高级代表阿什顿访问了缅甸，与缅甸领导人及昂山素季等进行了会谈。随后，针对缅甸的除武器禁运之外的其他经济制裁措施被欧盟暂停一年。
在对缅甸的官方机构设置上，欧盟也有所突破。由于欧盟与缅甸并无直接的外交关系，故一直以来，欧盟与缅甸主要通过双方驻泰国代表团负责处理双边的关系，另外也通过亚欧首脑会议、欧盟与东盟部长会议这两个间接的交流平台来协调双方的关系。然而，欧盟与缅甸的双边接触往往级别都很低，不利于双边关系的开展。欧洲之友智库政策部主任莎达·伊斯兰认为，欧盟对缅甸应采取“灵巧接触”政策。2012年4月28日，欧盟在缅甸设立办事处，欧盟外交和安全政策高级代表阿什顿出席仪式并为欧盟办事处剪彩。阿什顿表示，这是欧盟与缅甸建立全面外交关系的第一步，表明欧盟是支持缅甸政治进程的。
欧盟与缅甸政府和缅甸反对派代表昂山素季保持了密切的沟通。2013年3月5日，缅甸总统吴登盛对欧盟进行了历史性的访问。吴登盛这次对欧盟的访问取得的成果是十分丰硕的：欧盟不仅重启了与缅甸的贸易谈判，而且在一个多月后的4月23日，在卢森堡举行的欧盟外长会议上，对缅甸除武器禁运以外的所有制裁都被解除，包括对缅甸官员的制裁、贸易制裁、经济制裁等等。2013年7月，缅甸重新获得贸易优惠待遇。
5.经贸联系不多
欧盟与缅甸的经济与贸易联系十分有限，在贸易方面，缅甸对欧盟的主要出口产品是服装。2012年，缅甸对欧盟出口只有1.64亿欧元，占其缅甸全年出口总额的3%，只占欧盟进口总额的0.01%。在这种情况下，缅甸局势的发展对欧盟的影响十分有限。
（三）影响双边关系的主要因素
欧盟与缅甸关系的发展，还受到很多因素的干扰。
1.西方的“民主价值观”
欧盟认为，缅甸政府加快民主进程是欧盟解除对缅甸制裁的必要条件。作为西方的一员，欧盟与其他西方社会成员和国际组织一样，对缅甸军政府长期实行军人统治，拒绝进行民主改革持批评和制裁的立场和政策，但欧盟对缅甸军政府的立场和政策与美国有所区别，且能根据形势进行调整。[123]1991年以来，欧盟认为缅甸军政府的行为严重侵犯了欧盟一直宣扬的“民主价值观”，导致了缅甸民主的倒退和人民权利的丧失，并以此为由搁置了双方的合作，并对缅甸进行经济制裁和武器禁运。
2012年4月，缅甸进行了议会选举，欧盟认为缅甸此次选举“透明、合法”，正在走向民主变革的道路。缅甸在强迫劳役方面也有所改观，这被视为在人权方面的进步；缅甸新政府在成立后，为了寻求更大范围和更长久的政治稳定，努力与少数民族地区武装势力实现停火。欧盟认为缅甸政府的这些新措施都体现了缅甸正在走向“民主和自由”，故而应当对缅甸进行“奖励”。英国首相卡梅伦就此表示，“吴登盛总统已经在缅甸采取了重要的改革措施，现在是外界对其进行回应的时候。但目前这些改变还不是不可逆转的，这就是我们采取‘暂停’而不是‘解除’制裁的原因。”[124]
2.欧盟对缅甸的人权压力
与美国相比，欧盟更加注重对人权的保护。欧盟认为，单纯的对缅甸经济制裁和封锁会打击缅甸的弱势群体，不利于缅甸人权状况的改善，应该从整体上来考虑对缅甸的政策。欧盟在共同立场下，在对缅甸实行制裁的同时，一直坚持对缅甸实行人道主义援助；欧盟也十分关注缅甸公民社会的发展及其与国际社会的联系，并把它们作为欧盟对缅甸政策的新千年目标。欧盟支持联合国和各种非政府组织在缅甸开展活动，这些联合国和非政府组织的项目涉及救济、卫生和少数民族地区发展等方面，致力于促进缅甸社会发展。
欧盟对缅甸国内冲突中平民人权状况的关注比美国更加强烈，欧盟坚持对缅甸的人道主义援助也不足为奇。2014年10月20日，联合国儿童基金会（UNICEF）在缅甸南部萨尔温江的毛淡棉市（Mawlamyine），举行了旨在保护缅甸新生儿的生存、发展、保护和参与社会的权利的国家新生儿注册周（National Birth Registration Week），在这个地区，75%的新生儿受到战乱的影响而缺乏各项权利，欧盟为这次活动提供了大量的资金支持。[125]2014年11月3日，欧盟驻缅甸仰光办事处发言人称：“欧盟承诺在2014年至2020年对缅甸进行200亿欧元的人道主义援助，其中的100亿已经下发到了缅甸和平中心（Myanmar Peace Center，MPC），这项费用中的95%是用来支持少数民族地区的发展、促进缅甸国内民族的对话和帮助冲突地区民众改善生活的。”[126]
3.东盟的影响力
欧盟在对缅政策上考虑了东盟的作用。欧盟和缅甸之间在人员、物资方面的交流有限，缅甸加入东盟后，欧盟在考虑对缅问题上，实际上考虑东盟的因素。
在欧盟看来，缅甸加入东盟后是对东南亚一体化进程的一个积极因素，欧盟一直以来十分支持东盟的一体化行动，在缅甸加入东盟后，为了保持和东盟的良好合作关系，欧盟也在对缅问题上做出了一些让步，即欧盟最终允许缅甸参与东盟的一体化进程，并未像美国一样，在缅甸加入东盟问题上，向东盟施加压力。进入新世纪后，欧盟自身的整合也出现了一些问题，新老成员国之间在对美关系、对阿富汗战争等问题上出现了分歧，并出现了“新欧洲”和“老欧洲”之分，这也一定程度上促使了欧盟开始重新评估对东盟的关系，欧盟认为东盟作为一个整体在亚太地区会发挥越来越重要的作用，不能因为缅甸一个国家的关系而影响欧盟整体和东盟之间的关系。
欧盟还通过东盟来影响缅甸。2000年10月，缅甸军政府也开始有限度地与反对派进行对话，欧盟开始调整了其对缅政策。欧盟认为，缅甸在欧盟与东盟的互动关系中占据着重要的作用。
欧盟也力图积极参与东南亚经济一体化进程。在文莱举行的欧盟和东盟国家外长会议上，欧盟支持欧盟与东盟“2013—2017年行动计划”，以推动贸易和投资关系深入发展，加强双方在政治和安全领域的合作。在区域合作方面，欧盟希望尽快加入《东南亚友好合作条约》并与东盟展开自由贸易谈判。但是，在此过程中，缅甸问题始终是欧盟和东盟之间的主要问题之一，欧盟只能更加灵活、主动地调整对其政策，才能实现其参与东南亚一体化的目标。