两国间的问题及发展走向
自1988年以来，在美国与缅甸两国间存在两个突出的相互联系的问题，即缅甸的民主政治与美国（和其他西方国家）对缅甸制裁和压力。这两个问题、一组矛盾在2011年以来有了很大的缓解，但仍然没有得到解决，双方之间的分歧依然是这一组矛盾。只要这一组矛盾一日未能得到解决，美国与缅甸关系一日难以消除其隐患。围绕2015年大选，这一组矛盾的走势会影响美国和缅甸关系的整体走势。
在这两个问题、一组矛盾关系中，美国处于主动地位。虽然自2010年以来缅甸的政治转型中包含了更多的西方长期提倡的民主和自由的因素，缅甸政治转型也在预期中朝着民主和自由的方向前进，但是由于美国过多地强调民主和政治改革对于美国取消对缅甸制裁的作用，美国在发展对缅甸新政府的关系上显得缺乏诚意。
（一）缅甸的“民主化”问题
缅甸“民主化”问题始于1988年缅甸“8888”运动、9月的军人政变和1990年缅甸大选后。1988年缅甸政局震荡后，美国及其他西方国家批评缅甸军政府的镇压行为；在1990年缅甸军政府取消大选结果后，美国为首的西方国家进一步向军政府施加压力，要求缅甸军政府承认大选结果、移交政权。
美国始终秉持的意图是缅甸用“民主”和“人权”的改善换取“解除制裁”和“经济援助”。因此缅甸国内的人权状况与民主进程成为影响美国与缅甸之间关系的重要因素之一。[81]美国对缅甸的政策中，对缅甸预设了一个“民主和自由”的政治民主化标杆，以这个标杆来衡量缅甸的政策，以这个标杆来决定美国对缅甸的政策。美国高层在多种场合反复强调对缅甸民主化的关注，美国国务卿在2011年访问缅甸时依然以民主化向缅甸施压，强调美国与缅甸恢复大使级关系的前提是缅甸进行更多实质性改革。
2011年缅甸大选后，美国和其他西方国家认为缅甸的民主化有了重大的进展，但认为缅甸做的还不够。由于美国“民主标杆”的条件设置，缅甸在民主进程的道路上还有很长道路要走。
1.当前缅甸“民主化”问题的焦点
2010年11月缅甸大选后，缅甸的民主化进程取得了重大的进展，在这一进展的基础上美国等西方国家与缅甸的关系，印度和东盟国家与缅甸的关系，都有了重大的改善和推进。但该问题在美国与缅甸关系中依然是一个焦点问题，其焦点在于美国与缅甸对缅甸现在的民主化成就的认识差距：缅甸认为自身已经完成了民主化，美国应该完全解除制裁、解除对发展两国关系的所有障碍；而美国则认为缅甸现政府的民主化只是开端，还有很长的路要走；对于缅甸来说，民主化就是大选的成功实现和国内的民主氛围；对美国为首的西方国家来说，缅甸“民主化”就是昂山素季等民主派掌控缅甸政权，缅甸成为亲美的国家。
因此，缅甸的民主化有了两层含义：一是缅甸国内政治发展问题，这一问题的实质是缅甸国内的政治问题；二是美国对缅甸民主进程的认可，这一问题的实质是美国对缅甸的“民主改造”问题。
现在，影响美国与缅甸关系的“民主化”问题转化为如何消弭双方认知（对2010年大选及大选以来缅甸的民主化进程的认识、判断）差距的问题。这一差距能否消弭，如何消弭，根本性地影响着美国与缅甸关系的走向。2015年大选，是考验双方消弭认知差距最紧迫的一件大事。
2.缅甸对2015年大选的态度
对于2015年大选，缅甸一直都很重视。为了2015年大选，缅甸现政权在2012年的议会补选后专门制定了“巩发党”的竞选策略。对于美国等国家与缅甸民主派关注的修改宪法，允许昂山素季获得总统提名的资格问题，现政权有时还表现得较为积极，有时又比较消极，其态度变化一直模棱两可，从2013年底以来有这样几个主要的表态：2013年12月31日，缅甸执政当局公布了对2008年宪法提出的51条修正建议，包括修改阻挡昂山素季参选总统的宪法第59条；2014年6月6日，缅甸宪法修改执行委员会的31名成员进行投票表决时，只有5人同意修改宪法中关于参选总统条件的条款；2014年11月后，缅甸议会宣布“来不及”修宪，虽然可能在2015年5月就是否修宪举行公投，但在选出新一届议会前不会修宪；2015年2月10日，缅甸总统签署颁布了《为了通过2008年宪法修正案举行全民公投的法案》，在2015年内通过全民公投来决定是否修改2008年宪法中的一些重要条款，包括总统参选者的条件等。预计公投在2015年5月举行。
缅甸政府经过1988年以来的国际压力后，对国内政治进行了重大转型并实现了政治的稳健发展。显然，现政权在国内的第一目标是维持政权的稳定，在维持现政权所代表的政治力量的政治权力稳定的基础上进行政治改革；在维护现政权稳定的基础上拓展国际空间。考验现政权维护政权能力的，有三个方面的压力，一是民众对政权的认可度；二是缅甸民主派的政治号召力；三是美国等国际社会的压力。现政权将综合这三方面的压力来判断自己需要向美国做多大的让步。
3.美国对2015年大选的态度
美国对当前缅甸民主化进程，有很大的期待，在近期的期待是希望昂山素季为首的民主派在2015年大选中获胜，甚至能够完全控制国家政权。正是基于这种期待，美国等国家在与缅甸接触中一直向缅甸施压，要求缅甸进一步民主化特别是修宪。在缅甸议会明确拒绝了在2015年大选前进行修宪之后，美国通过各种渠道做出反应。
如果美国基本接受缅甸议会拒绝修宪的做法，那么美国对缅甸的民主化进程可能会保持更多的耐心，会推进与缅甸的关系发展，通过“接触”来“改造”缅甸现政权（及其力量），通过与现政权的力量（这一政策的基础可能是美国认识难以在短时期撼动现政权力量在国内的政治地位，同时认为缅甸现政权能够基本满足美国在该地区的利益）发展关系来实现美国在该地区的目标，不再仅仅将缅甸的民主派作为美国的合作伙伴。
如果美国激烈地反对缅甸议会的决定，激烈地反对2015年大选及其结果，那么美国与缅甸关系可能会出现停滞甚至倒退。美国采取这一政策的基础可能是美国认为难以“改造”缅甸现政权及其力量，缅甸现政权难以满足美国在该地区的根本利益，美国同时感觉到缅甸民主派力量具有强大的政治动员能力，依靠缅甸民主派力量在政治上取代现政权。
如果美国采取灰色政策，对缅甸保持压力和批评的同时对缅甸2015年大选持观察的态度，与缅甸现政权进行接触并保持正常的国家间关系，继续以“接触”劝诱和施压要求缅甸现政权进行符合美国的民主化变革。这一政策的基础，是美国希望保持对缅甸外交的现有成果，避免与缅甸关系僵化而难以对缅甸施加影响，也是美国认识到缅甸国内政治结果难以有迅疾的重大改变。
在对缅甸政策上，美国国内也有不同的声音。美国在野党和一些政治力量批评美国奥巴马政府在解除对缅甸政策问题上走得太快，缅甸民主派也希望美国对缅甸新政府进行更大的制裁压力。美国国内政治斗争，也会在一定程度上影响与缅甸的关系。
4.缅甸民主派的政治动员能力
缅甸民主派得到美国的支持，会在2015年大选上与美国保持一致的政策。但缅甸民主派自身的政治影响力特别是在缅甸国内的政治动员能力，会间接影响美国对缅甸的政策。
如果缅甸民主派在国内有很强的政治动员能力，能够确保2015年大选中获得压倒性的胜利，美国可能会对缅甸现政权更加强硬，全力扶植缅甸民主派获得国家权力；如果缅甸民主派在国内的政治动员能力不足，即使是在大选中也无法确保胜利，则美国对缅甸的政策可能会更为务实、灵活。
5.缅甸民众的政治态度与缅甸民主化的核心
缅甸民主化参与选择或认可的国家发展道路，是缅甸最佳的发展道路；实现民众认可的发展道路，是缅甸民主化的核心。民众的感受与认知，是缅甸民主化的核心部分。缅甸现政权和美国，都完全无法背离民众的民主化诉求；美国和缅甸现政权的政策选择，都必须考虑民众的政治态度。
从缅甸现政权来看，如果缅甸民众基本认可、支持缅甸现政权，则现政权应对美国的压力就较为有底气，也敢于推进政治民主化，有助于缅甸拓展国际活动空间；如果缅甸民众从根本上否定现政权制定的国家发展规划，在2015年大选中放弃对现政权的支持，则缅甸国内民主化的任务会更重更迫切，而现政权推进民主化的举措反而会有更多的顾虑特别是担心失去政权，在国际社会的回旋余地也会大大受限。
如果缅甸民众基本支持缅甸现政权，美国对缅甸的“民主化”可能会保持耐心，可能会对“改造”缅甸持稳健的政策；如果民众从根本上对现政权、对国家的治理状态、能力持否定态度，在2015年大选中让现政权的力量失败，或出现大规模的民众反对、反抗的运动，则美国会看到“改造”缅甸的机会，对缅甸采取重大的外交行动。
因此，美国在“接触”，既接触缅甸政府，也接触昂山素季和其他缅甸政治反对派，还接触缅甸少数族群政治武装力量和普通民众。(https://www.daowen.com)
（二）美国的制裁等压力
2014年5月，美国总统奥巴马宣布恢复对缅甸的制裁，其理由是缅甸依然对美国构成了威胁，其表现是缅甸国内的政治并不十分开放，如少数民族地区经常发生冲突，相应的人权问题等，军队势力对国家政治经济活动进行干涉。[82]2014年10月，美国增加了对缅甸政治人物制裁的名单。制裁等压力依然是美国对缅甸政策中的重要手段。
1.美国对缅甸制裁的逻辑
从2014年5月美国宣布的制裁理由来看，“不民主”就是对美国的威胁，制裁是消除这类威胁的重要方法。这样，“不民主”——威胁——制裁——迫使缅甸民主化——消除了威胁，就是美国对缅甸制裁的逻辑。
这一逻辑的几个问题是：缅甸在什么样的状态下是美国的“威胁”？在什么样的状态下缅甸不再是美国的“威胁”？制裁等举措在缅甸从“威胁”向“非威胁”甚至是美国的“朋友”转化的过程中有什么作用？
从美国在中东、中亚等地的“民主化改造”的事实来看，美国认为“不民主”的威胁表现主要有：一是，国内存在动荡和民众强烈的不满，国家发展中出现了重大问题；二是，国内政治进程中没有西方模式的大选形式；三是，政府的治理能力不足，无法有效控制国家局势、促进国家发展；四是，不亲美，国家外交和大政中不与美国保持一致。如果满足了这些条件，自然就不再是美国的“威胁”了，也就是美国的“朋友”了。
这里，确实存在一国内部的发展问题和政治民主化问题；但对于美国来说，促使这些他国内部问题得到解决的方法是制裁和压力；解决他国内部问题的方向是将满足美国的外交寻求作为第一目标，往往难以顾及他国的稳定、安全与发展，如伊拉克和乌克兰。美国的制裁与压力往往在他国内部制造国家紧张的政治、社会关系，而非能够有效促进国家团结与民主。
这样，美国对缅甸的制裁和压力，其实质就是美国借助了缅甸国家发展出现的问题与困境，试图依靠制裁等强力迫使缅甸实现政治变革、政权更迭，将缅甸纳入美国的势力范围。
2.美国对缅甸制裁的有效性
美国之所以选择制裁等强力举措，一是源于美国长期积累的霸权意识，二是美国具有的综合实力。
美国是西方世界的领袖，是世界唯一的超级大国，与美国的关系可能会给缅甸外交带来一连串的反应——改善同其他西方大国的关系；而美国对缅甸的制裁，也会带来一连串的反应——遭到其他西方国家的制裁。2014年5月，美国恢复了对缅甸的制裁，其内容主要是禁止美国人（公司、个人）到缅甸进行投资活动；禁止美国人与一些缅甸领导人（美国认为是压制国内民主的）进行经贸往来。美国经济和技术占领先地位，缅甸政府在面临美国制裁和与美国改善关系时都很清楚这一点。[83]因此，美国的制裁给缅甸国内经济、社会发展造成巨大障碍，在国际社会上挤压了缅甸的活动空间。[84]
美国还鼓动、裹挟其他西方国家、东盟、印度一同向缅甸施压制裁，动用在联合国等国际机构向缅甸施压；美国还向缅甸周边国家施压，要求与美国一致制裁缅甸，给缅甸周边国家如东盟国家带来巨大的负面影响，[85]进一步限制了缅甸的国际合作。
3.制裁成效的有限性和持续性
美国对缅甸的制裁自1988年以来持续存在，但至今美国没有达到其目的。这显然说明美国的制裁施压政策收效不够。这项外交政策，在20多年的时间里还难以收效，对于美国这样唯一的超级大国来说，其对一个地区中等国家、一个世界最不发达国家之一的国家的政策，是难言成功的。
这一制裁施压政策收效甚微的原因在于：一是，美国制裁伤害了缅甸的民众，而未能起到动员缅甸民众促进国家的发展和民主，是将民众与民众对之有所不满的政权一并作为打击、制裁的目标，制造贫困、发展灾难的外交政策难言是适宜的政策，更难言是得到缅甸民众认可的政策。在美国的制裁下，受害的实际上主要是缅甸民众，在缅甸政府的舆论引导下，国内的民族主义情绪和反美情绪日渐高涨，美国不但失去了缅甸的资源和市场，还失去了缅甸的民心[86]。二是，美国支持缅甸民主派打压缅甸军人政治力量集团，在缅甸国内制造了分裂而非政治进步。三是，制裁等高压措施，让美国与缅甸政府相互隔绝，相互充满敌意，难以有效沟通。四是，美国的“民主”外交事实上是咄咄逼人的，其更迭缅甸现政权的做法难以让现政权力量接受。经过政治转型后的缅甸政府，虽然抛弃了军人执政的传统外壳，但是军队仍然在缅甸国内政治中占据着十分重要的作用，在政府的人员组成结构、议会所占席位以及重大事务的最终决策上，根深蒂固的军方势力并未像外界期许的那样全盘退出缅甸政坛。在这种情况下，经过民选的缅甸新政府不能完全忽视军方的利益，做出完全独立的外交决策。五是，缅甸经济以自给自足的自然经济为主，缅甸经济的国际化程度很低，这就使缅甸经济具有了很强的抗制裁能力。缅甸自然资源丰富，地理位置重要，在经济全球化和区域经济一体化的大形势下，很容易找到其他合作伙伴，缅甸与邻国的经贸合作不断发展，在很大程度上抵消了美国的制裁。[87]
但是，在缅甸没有达到美国的目标前，美国会持续保持对缅甸一定的制裁举措。一是，只要缅甸的政治转型还没有达到美国的目标，美国就不会甘心。在缅甸政治发生转型后，美国政府寄予了一定程度的希望，缅甸现政府并不是立即实现美国的“民主”标准，美国仍然把“民主”作为发展对缅关系的先决条件。二是，对于美国一贯的“民主”外交手法来说，美国在缅甸也没有更好的选择：在缅甸实行与中亚的颜色革命或中东“阿拉伯之春”类似的行动，美国国内的民主力量还不具备那样的实力，昂山素季一直采取的是非暴力对抗；实施类似在阿富汗与伊拉克的武力颠覆式的“民主改造”，美国还力不从心。三是，缅甸的政治转型让美国感觉到了制裁施压的成效，美国认为缅甸的政治转型是其政权无法承受制裁的一种表现，缅甸的政治转型在一定程度上让美国对制裁施压产生了新的信心和期待。
（三）围绕“民主”与制裁的失落感
通过对美缅关系的改善实践和同以往美缅关系的比较上来看，美缅关系的改变并未达到双方最核心和实质的内容，双方并未达到“价值观”的互相认同。双方都有失落感，这种失落感，可能会让双方关系的改善放缓，相互观望的成分增加，甚至会出现一些波折。
1.缅甸现政府的失落感
美国对缅甸的政策未达到缅甸军方和新政府的预期，有这样几层表现：一是，缅甸长期遭受美国的制裁，虽然美国采取了对缅甸的“接触”政策，一定程度上缓解了缅甸所面临的外交压力，但是美国在“接触”的同时，并未完全取消“制裁”政策。对于美国的“接触加制裁”政策，缅甸军队及主导政治势力并不完全赞同信任，缅甸军队会防止以后缅甸政府失去控制。二是，新政府对美的外交政策、新的各项民主制度，尚未得到完善和巩固，民众对缅甸新政府的国内政策和外交活动仍然持观望和怀疑态度；美国并没有能够帮助缅甸很快改善民生、获得民众的支持。三是，双方由于长期的对立使得双方对对方都是疑心重重，信任感很低，经过20多年的制裁，凝结在双方心头上的冰块并不是仅靠双方几次高调的声明和喊话就能融化掉的。双方关系的缓和将是一个漫长的过程，并且随时可能会出现某些逆转。[88]在缅甸方面，缅甸进行民主选举之时，美国就试图在释放昂山素季、允许反对派参加大选等方面让缅甸军政府做出实质上的让步，但是对此心知肚明的军政府并未理睬美国的建议。本来，缅甸军政府同意并公布新选举法就是军队的一个妥协，但遭到美国和反对派的嘲讽。四是，对缅甸来说，缅甸新政府虽然在政治方面坚持民主化的方向，在经济方面坚持经济自由化的方向，但是，缅甸国内长期存在的诸多问题使得“民主和自由”不会在短时间内实现，况且美国也尚未完全解除对缅甸的制裁，缅甸新政府全面推行“民主化和自由化”，也减少了自己同美国进行“讨价还价”的砝码。
2.美国的失落感
美国对缅甸关系实现了正常化，但美国认为对缅甸的外交没有达到既定的目标和愿望，特别是在政治转型的重大问题上存在不小的“距离”。美国的失落感有这样几层表现：一是，美国认为缅甸政府采取的一系列措施尚处于“观察”阶段，在民主化的进程中还要继续努力，现在的民主成果还不能让美国满意。美国对缅甸的政治民主化依然不满意，特别是在缅甸的民族整合中少数民族武装实现政治参与、与民族武装达成和解、民族发展等状况，美国对缅甸颇有微词，对缅甸保持持续的压力，而缅甸中央政府对此十分敏感。二是，美国“实用主义”至上的外交理念也不会促使美国很快全面改善同缅甸的关系，美国要以制裁保持对缅甸的压力，美国高级官员多次表示，美国还不能完全解除对缅甸的制裁，一些交往是处于试探性接触，是对缅甸改革“予以回应”，是对缅甸已经进行的改革予以肯定并激励缅甸政府推行更多改革。三是，价值观在美缅关系中的敏感度并未降低，人权与民主等价值观依然是美国灵活应对缅政策的根据与理由。[89]四是，美国的政策希望到2015年在缅甸出现新一代“有社会责任感的”政治、军事、经济和社会等方面领袖。[90]但目前，美国的这一期望似乎要落空了。
3.失落感源自战略错位
美国长期要求缅甸进行西方式的政治改革，在缅甸政府进行了一系列的政治改革后，美国表示肯定。但缅甸改革的既定方针在内政改革，对外关系调整方面都与美国的战略存在战略错位。
缅甸外交政策转型，本质上是从“独立自主”到“大国平衡”，其目标是争取国家利益的最大化而非一味的“西化”。虽然美国是唯一的超级大国，但缅甸政府不愿意采取站队的外交策略，以免影响到缅甸同周边国家如中国的传统关系，打破缅甸的外交平衡。缅甸担心美国对缅甸的政策会导致缅甸内政外交的重大失衡，对美国的关系中也多有试探，不能到达倾心交流的实质层面上。
“美国对缅战略具有很强的针对性、目的性”，[91]其目标不仅仅是促进缅甸的民主改革，还要将缅甸改造为美国的盟友、全面伙伴，进而可以利用缅甸在南亚、东南亚的地缘强化美国在该地区的影响力，包括通过缅甸来遏制中国的国际合作。美国与缅甸关系，是互利共赢？地区多方共赢？一个重要的因素就是美国对缅甸的转型也没有必然的可控性与把握，其“一手拿橄榄、一手举鞭子”的策略还会持续。