北京市人大讨论、决定重大事项制度研究

徐永利^[1]

重大事项的决定，关系到国家制度，关系到社会进步和人民福祉，关系到政治清明、经济发展、文化繁荣、社会和谐、生态良好的取向和保障。从性质上讲，人大及其常委会讨论决定重大事项，体现的是人民当家作主的社会主义国家性质。从地位上看，人大及其常委会讨论决定重大事项是人民主体地位的重要标志。从作用上说，人大及其常委会讨论决定重大事项，在保障国计民生重大决策的科学化、民主化方面，在我国的政治生活和社会生活中有着无可替代的重要作用。特别是在首都全面深化改革、全面推进依法治国进程中，健全和完善人大讨论、决定重大事项制度，是全面深化改革的应有之义，推进首都民主法治建设的内在要求；是提高首都治理体系现代化的内涵之一，是提升首都决策民主化、科学化、规范化必然要求；是落实十八届三中、四中全会精神，将人民代表大会制度本质特征融入首都治理新常态的时代要求。

为落实宪法和地方组织法确立的重大事项决定制度，北京市在20世纪末就开展了相关地方立法，对行使重大事项决定权进行积极探索。北京市人大常委会作出的决议决定主要围绕经济社会发展全局性中长期规划计划、改革发展稳定、公正司法以及普法问题作出决议。经过多年的实践，形成了三点经验，即：把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一在重大事项决定行使的程序当中；广泛汇集民意，加强与“一府两院”的沟通协调，增强决议的民主性和科学性；聚焦某一问题重点发力，推动体制机制完善。尽管北京市人大及其常委会对讨论决定重大事项的重视程度在不断加强，重大事项决定权的行使也取得了一定的成效，但重大事项决定权的行使在人大依法履职中仍然是一个薄弱环节。一是听取报告多，作出决定少；二是程序性的多，实质性的少；三是理论探讨多，机制建设少；四是畏难情绪多，积极推进少。(https://www.daowen.com)

健全和完善人大讨论决定重大事项制度，既需要考虑实践问题，也需要深究理论焦点。深层次的理论焦点在于准确把握坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的科学内涵，处理好执政权、人民主权和法权的矛盾。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，必须理解三者在本质上的一致性，坚持党的领导核心地位不动摇；必须理解党的执政基础，这就是支持和保证人民实现当家作主，真正站在党、国家和人民的立场上，按照人民代表大会制度的本义来认识这个问题，就没有“谁说了算”之争。如果对党的领导、人民当家作主、依法治国三者的一致性和差异性认识不清，在决定重大事项的具体决策中和实践行动上，往往会出现举棋不定、左右摇摆、偏重于某一方面。

分析人大及其常委会行使重大事项决定权的历史和现实，当前最主要的问题是“三缺”。第一，立法缺腿。相对于立法权、监督权、人事任免权而言，缺乏具体的法律规范，是重大事项决定权彰显不力的首要原因。第二，认识缺陷。对重大事项决定权的功能、范围和运行机制认识都存差异。第三，机制缺失。由于缺乏统一的细化的法律规范，各地对重大事项决定权实施存在较大差异。

针对健全和完善人大及其常委会讨论决定重大事项制度建设中所面临的种种问题，我们提出“提高思想认识、正确处理关系、科学界定范围、依法规范程序、保障监督实施”五个方面的建议。