一、问题的提出
受韩国文化产业发展路径的影响，政策被认为是后发国家实施追赶战略的关键所在。有研究者通过对亚洲国家文化产业集聚发展模式的比较，认为文化产业发展的内在增长引擎源于政府主导性的发育和成长[2]。如果以此作为考察的视角，我国动画产业的发展则最具样本意义。2004年，国家广电总局发布《关于发展我国影视动画产业的若干意见》，勾勒出振兴中国动漫产业的蓝图，成为当前国产动漫产业扶持政策的起点。在政策的推动下，截至2010年，由文化部、广电总局、新闻出版总署、科技部授权建立的国家动漫产业基地（含教学基地）共计55家。政策推动的效果如何？2000年，我国动漫产业年产量仅为4 689分钟。到了2010年已经超过22万分钟，超过日本而成为世界动画年产量第一大国，2011年甚至超过26万分钟；我国动漫核心产品直接产值也从“十五”末不足20亿元，到2009年已达64.3亿元，2010年更是突破了80亿元。预计到2015年，动漫产业核心层市场规模可达到500亿元[3]。同时，相对于我国内容产业国际贸易整体上的严重逆差，基于严苛的进口播出限制，动漫产业率先实现了进出口的顺差。2009年全国影视动画片出口额为3 056.6万美元，虽然仅占全国影视节目出口总时长的14%，却占了出口总金额的51.9%[4]。
上述我国动漫产业发展过程典型地表现为政府驱动型，政府成为区域动漫产业发展的规划者和驱动者，政策扶持被认为是动漫产业发展的主要支撑力量。因此，当前我国动漫产业的兴旺也理所当然地被认为是政策扶持的结果。但是，非常意外的是，关于扶持政策效果的产业调查却得出了相反的结论。据2010年对219家动漫企业的调查显示，相关税收、财政、土地、人才及市场准入等方面的优惠政策并没有取得预期的效果，其支持作用并不明显；资金匮乏依然是我国现阶段动漫产业发展的大障碍，虽然每年我国都有相当可观的补贴用于动漫产品的制作上，但只有少数企业才能享受到，绝大多数动漫制作企业尤其是民营和中小型企业则很难得到国家的资金支持[5]。在产业发展中，政府究竟应该扮演何种角色？我们应该从什么样的一个框架来判断当前我国动漫产业发展中政策的得失？按照迈克尔·波特著名的“钻石模型”的观点，一个产业的竞争力水平由四个因素决定——生产要素，需求条件，相关产业和支持产业，企业的战略、结构和同业竞争，政府的作用是通过优化上述四要素的关系结构而推动产业竞争力的提升[6]。那么，从我国动漫产业发展的实绩来看，扶持政策是否着力于促进上述四个要素之间的关系优化呢？这或许是我们判断政策是否合理的基本框架，也有助于理性认识政策的作用，合理设定政策预期。
基于此，我们选择杭州和长沙两个区域作为我们考察政策与动漫产业竞争力关系的样本。长沙是我国动漫产业起步较早的城市之一，中国第一家动画专业卫星频道——金鹰卡通卫视以及国产卡通品牌形象标志之一——“蓝猫”都在长沙诞生。长沙动漫产业一度被认为原创先发优势十分明显，整体优势领先全国至少5～6年[7]。据广电总局统计数据显示，2007年全国制作完成的国产动画共186部，总量10.19万分钟，其中湖南为2.8万分钟，稳居全国第一，比位居第二的广东省多出近1万分钟，而湖南的宏梦卡通和三辰卡通两家企业年生产量就达2.5万分钟，占全国总产量近三成[8]。杭州以“动漫之都”的定位作为产业发展目标，杭州高新区动画产业园是国家广电总局首批命名的国家级动画产业基地中，也是唯一一个以科技园区命名的动画基地。
为何选择这两个区域为我们研究的对象呢？从国家广电总局公布的城市原创电视动画片年产量的数据（见表1-表6）来看，2007～2008年长沙位居首位，到了2010年却已经不在前10的榜单中；而杭州的排名始终位居前列，从2009～2011年则居于首位。长沙的产量在2007年为27 993分钟，杭州只有10 114分钟；但到了2009年，杭州产量跃升至27 409分钟，长沙则降至13 036分钟；2011年，杭州产量继续攀升至34 606分钟，位居第10位的大连仅有7 872分钟，长沙已经不在前10位，应该比这一数字更低。而从2012年的数据来看，杭州排名也已经跌到了第五位，为13 371分钟，和上一年34 606分钟的年产量相比，几乎跌去了2／3。我们希望通过对两地区域政策和产业竞争力关系进行比较分析后探究这样几个问题：第一，为何杭州动画产业发展保持了持续的产量增长，而长沙却在同期迅速滑落？区域产业政策在其中起到了何种作用？第二，杭州动画发展的重要指标是产量的增长，但这一指标是否代表竞争力存在较大争议，长沙是否出台了有别于杭州政策价值取向的增长在产量增长之外实现了产业竞争力的转型，还是竞争力衰退而基本上退出了动漫产业竞争的市场？第三，上述区域动画产业增长在区域发展和全国性市场融合方面是如何处理的？是通过开放，还是通过强化区域壁垒来实现资源的配置？(https://www.daowen.com)
表1-表6 2007～2012年全国原创电视动画片生产10大城市
（数据来源：国家广电总局）