【法律、法规授权组织实施行政处罚】
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
法条沿革
本条是关于法律、法规授权组织实施行政处罚的规定，为《行政处罚法》1996年颁布时就存在的条文，原条文为第17条。在《行政处罚法》颁布以前，我国的法律、法规对授权的条件缺乏明确规定，实践中滥授权的现象时有发生，这也是造成乱处罚、滥罚款的一个原因。[12]为此，《行政处罚法》制定时有限制地对授权处罚的行为作了规定，以克服现实中存在的一些部门和地方乱授权的现象。
规范目的或功能
本条的目的在于明确被授权组织实施行政处罚的条件。其承认法律、法规授予其具有管理公共事务职能的组织可以作为行政处罚的实施主体，但并非所有这类组织都可以实施行政处罚，它还必须具有法律、法规授予的行政处罚职权。在现代社会，行政管理范围日益扩大，管理的专业性、技术性日益增强，仅仅依靠政府机关和公务员难以满足行政管理的现实需要。因此，授予一定具有管理公共事务职能的组织以职权，使其在法定授权范围内实施处罚，亦是提升执法效率和质量的客观需要。不过由于行政处罚的制裁性，这种授权必须慎重。《行政处罚法》将授权依据限定为法律、法规，排除规章及规章以下规范性文件，体现了授权的严肃性。
规范内容
本条是关于法律、法规授权组织行使行政处罚权的规定。
法律、法规授权的组织又被称为“被授权组织”，是指行政机关以外的组织经过特定国家机关按照法定形式的授权，从而获得相应行政管理权，具有行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，并独立承担由此产生的法律后果。在行政法学研究初期，人们认为国家行政职能只能由国家行政机关及其公务员行使，一定的行政事务只能由相应主管行政机关办理。但随着社会发展，政府承担的不少公共管理职能及具体内容由非政府组织来承担不仅是可能的而且是可行的，公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权。[13]最终，行政主体理论将法律、法规授权的组织纳入行政主体范畴，使其能够独立行使行政权并承担法律责任。目前，我国许多立法中已经对法律、法规授权的组织的地位进行了明确规定。例如，《行政诉讼法》第2条规定，作为行政诉讼受案范围的“行政行为”包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为；《行政复议法》第15条第1款第3项规定，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；《国家赔偿法》第7条第3款规定，法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关；等等。在行政处罚法领域，行政处罚权作为一项制裁性权力，传统看法认为必须由行政机关来行使。但是由于行政管理范围不断扩大，以及专业性、技术性的日益增强，如果一概要求由行政机关来实施行政处罚，无疑会导致机构臃肿。因此，本法规定，除了行政机关之外，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织亦可在法定授权范围内实施行政处罚。现行的一些法律法规已经对此作出了规定，例如《水法》规定，流域管理机构有对特定违法行为实施一定数额罚款的权力；《上海市民用机场地区管理条例》规定，机场管理机构有对违反条例行为进行行政处罚的权力；等等。
在授权的依据方面，本条规定，被授权组织应获得法律、法规的授权。其中，法律是指全国人民代表大会及其常委会制定的法律；法规包括国务院制定的行政法规，以及省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，以及设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。这里存在一个问题，即规章能否作为行政授权的依据。在1989年《行政诉讼法》中，被授权组织仅指法律、法规授权的组织，但2014年修订的《行政诉讼法》将规章授权的组织所作出的行政行为亦纳入受案范围，相当于认可了规章授权的组织的行政主体地位。不过本条将“法律、法规授权的组织”规定为行政处罚的实施主体，从严格的法治主义视角看，这意味着合法的授权依据仅限于法律、行政法规和地方性法规，对于实践中出现的有行政处罚权的行政机关通过规章将行政处罚权授予其他组织的行为，本文认为其本质上属于委托，这种委托是否合法应根据本法第20条、第21条的规定进行判断，受委托的组织应以委托机关的名义实施行政处罚，其法律后果由委托机关承担。
在授权的对象方面，本条规定为“具有管理公共事务职能的组织”。目前实践中此类组织包含以下几种：一是行政机关的内部机构或派出机构，其本身不具有行政主体的地位，不能以自己名义实施行政行为，但法律、法规在特定事项上对其进行专门授权，使其具有了独立实施行政处罚的职权。二是依法成立的事业组织，或者说事业单位，即国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。2011年出台的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》将事业单位分为三类：承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位和从事公益服务的事业单位，其中前两者将逐步转型为行政机构或企业，法律法规授权实施行政处罚的，应当主要为第三种，即从事公益服务的事业单位。三是承担一定公共事务管理职能的企业，如一些事业单位改制后转为的企业，或原本就具有一定相关管理职能的国有企业。诸如前述《上海市民用机场地区管理条例》授权机场管理机构对违反条例的行为进行行政处罚，这里的“机场管理机构”实际上就属于企业。另外，关于工会、妇联等社会团体，亦属于“具有管理公共事务职能的组织”，并承担诸如劳动监督管理、妇女儿童保护等领域的一定的管理职能。不过从现行法律来看，尚无有关行政处罚的法律法规授权，其实际上并不具有实施行政处罚的权力。
实务应用
彭某诉哈密市国土资源监察大队土地行政处罚案[14]
1997年12月15日，哈密市政府批复同意将995亩荒地划拨彭某所办的农场进行农业综合开发，开发期为三年。2004年12月7日，哈密市国土资源监察大队公告注销该土地开发许可证。2006年9月至10月，彭某持该过期土地开发证雇人开发荒地874.35亩。监察大队立案调查后作出《土地行政处罚决定书》，决定收回该874.35亩土地，并对彭某处以罚款。彭某向法院提起诉讼，认为其开发土地中的800亩是合法的，请求法院撤销处罚决定。监察大队辩称，彭某所开垦的土地均属非法开垦，其诉求无法律依据，请求法院驳回。
一审法院认为，彭某在土地开发证过期并被公告注销的情况下，继续开发土地，属于无证非法开发。彭某主张其合法开发土地，缺乏法律依据，法院对其主张不予采纳。监察大队的处罚决定符合法律规定，最终判决予以维持。彭某不服提起上诉。二审法院认为，行政机关应当在法律、法规赋予的职权范围内实施具体行政行为，否则其行政职权就无法律依据，构成越权。而越权无效则是行政法的基本原则。根据《土地管理法》第76条的规定，对非法占用土地等违法行为有权实施处罚的主体应当是县级以上人民政府土地行政主管部门，监察大队在没有法律、法规授权的情况下，以自己的名义对外行使行政处罚权的行为，属超越职权的具体行政行为，依法应予撤销。最终，二审法院判决，撤销监察大队的《土地行政处罚决定书》。
本案中一个重要问题是，哈密市国土资源监察大队是不是合法的行政处罚主体。从国土资源监察大队的法律地位来看，当时有效的《土地监察暂行规定》第8条中规定，土地监察机构，是土地管理部门按照内部职责划分设置的专门负责土地监察工作的职能机构；县级以上地方人民政府土地管理部门应当设置土地监察机构，建立土地监察队伍。从实践情况来看，各地国土资源监察总队或监察大队在性质上有些属于土地管理部门内部的执法机构，有些则属于土地管理部门直属的事业单位，具有独立法人地位。不过无论其地位如何，根据《土地管理法》的规定，只有县级以上人民政府土地行政主管部门才有对土地违法行为实施行政处罚的权力。关于该案中哈密市国土资源监察大队的具体职权，由于时间原因，目前已难以探知，不过从新疆国土资源执法监察总队的职权来看，其在政府门户网站上公开的职责包括：宣传和贯彻执行相关法律法规政策；组织和实施区域内法律法规执行情况的巡查，及时发现和制止违法行为；组织和实施违法案件的调查、取证、现场勘验工作，并提交调查报告和查处意见；负责区域内重大违法案件查处决定的督办；以及对下级国土资源执法监察机构进行领导和管理；等等。据此，国土资源监察队伍在违法案件监察中的职能应当主要是发现并制止违法行为，进行调查取证，提出报告和意见等，而无权直接作出行政处罚决定，否则即属于超出法律法规授权范围，其处罚决定应归于违法。