【受委托组织的条件】
受委托组织必须符合以下条件：
（一）依法成立并具有管理公共事务职能；
（二）有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；
（三）需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
法条沿革
本条是关于受委托组织条件的规定，为此次修订中被修改的条文。
在1996年《行政处罚法》制定之前，行政机关委托实施行政处罚的现象已经在相当大的程度上存在，其委托的对象包括下级机关、所属机构同级其他机关、非行政机关、个人等。[19]以上行为也暴露出许多问题，例如行政机关委托其他行政机关实施行政处罚，是否属于委托，法律后果应由谁承担，行政机关能否委托个人实施行政处罚等，均存在不明确之处。1996年颁布的《行政处罚法》第19条将受委托对象确定为依法成立的管理公共事务的事业组织，这类事业组织实践中主要是行政机关下属的事业单位。但实践中，委托下级或其他行政机关、企业、社会团体等实施处罚的情形仍较为普遍存在，其合法性问题并没有解决，各地各部门的规定亦存在不一致之处。对此新法将原第19条第1项“依法成立的管理公共事务的事业组织”改为“依法成立并具有管理公共事务职能”，从而使受委托组织的范围能够更具涵盖性。同时，第2项“具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”改为“有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员”，强调了受委托主体的工作人员须取得相关执法资格。第3项“对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”改为“需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”，删去了“对违法行为”字样，原因在于需要进行技术检查或技术鉴定的并不仅仅是违法行为本身，还包括违法行为所涉及的各类事实，这样修改后，立法条文的表述更为准确。
规范目的或功能
关于行政机关委托其他组织实施行政处罚，本法第20条（原第18条）已经就委托的法律依据、权限、程序、后果等基本问题进行了规定，同时，该条还强调，受委托的组织必须是“符合本法第二十一条（原第十九条）规定条件”的组织，而不能是其他组织或个人。将受委托组织的条件单独作为一条加以规定，这体现了受委托组织条件的重要性。本次修法尤其强调了受委托组织执法人员的行政执法资格问题，契合了党中央和国务院关于加强行政执法人员资格管理的要求，对于加强行政执法规范化建设，提高执法能力和水平具有重要意义。
规范内容
本条规定了受委托实施行政处罚的组织的条件，具体包括以下三个方面。
一、受委托组织应依法成立并具有管理公共事务职能
受委托组织应依法成立并具有管理公共事务职能，这在过去“依法成立的管理公共事务的事业组织”的表述下，主要体现为行政机关自行设立下属事业单位，并将一部分行政处罚权委托给该事业单位实施。例如，原国家技术监督局于1996年颁布的《技术监督行政处罚委托实施办法》（已失效）第4条第1项规定，受委托组织应直属于委托的技术监督部门管理。2011年，中共中央国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，提出按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。之后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。根据这一指导意见，事业单位中可以被委托的应指“从事公益服务的事业单位”，“承担行政职能的事业单位”和“从事生产经营活动的事业单位”未来将逐步转型为“行政机构”或“企业”。[20]
在事业单位之外，实践中还存在行政机关将行政处罚的实施委托给其他行政机关或机构、企业乃至个人的情况。在能否委托其他行政机关或机构实施行政处罚的问题上，目前学界和实务界争议不大，如《国家工商行政管理总局关于公司登记机关是否有权对非本机关登记注册的公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚问题的答复》第2条规定：“上级公司登记机关可以委托其下级机关直至工商行政管理所对公司违反登记管理规定的行为实施行政处罚。”在委托企业实施行政处罚的问题上，目前受委托的企业一方面包括过去的行政机关或事业单位改制成的企业，另一方面包括原本就具有一定行政管理职能的国有企业。《北京市民用运输机场管理办法》第22条规定：“对在机场公共区发生的扰乱公共秩序、破坏机场环境的违法行为，有关行政部门可以委托机场管理机构实施行政处罚。”这里的机场管理机构其实是“北京首都国际机场股份有限公司”。《支付结算办法》第239条规定：“对单位和个人承担行政责任的处罚，由中国人民银行委托商业银行执行。”由于过去立法将受委托组织限于事业组织，使企业作为受委托组织的合法性受到较大质疑。而在新法实施后，受委托企业性质本身已经不再受到限制，其能否受委托实施行政处罚应视其是否具有管理公共事务职能而定。关于个人能否作为受委托主体，本法第20条已经明确做出了否定回答，实践中协警、辅警等执法人员应属于行政辅助人员，不具有执法主体资格。
二、受委托组织应有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员
1996年《行政处罚法》要求受委托组织“具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”，但具体何为熟悉有关法律、法规、规章和业务，内涵较为模糊。本次修法中新增了受委托组织应由取得行政执法资格的工作人员的规定，从而对工作人员的资质提出了更为明确的要求。在行政执法资格方面，一些部门已经出台了相关规定。例如，中国人民银行办公厅出台了《中国人民银行分支机构工作人员取得行政执法资格法律培训及考核办法》，国家统计局出台了《统计执法证管理办法》，国家广播电视总局出台了《国家广播电视总局行政执法证管理办法》，等等。这些规定对执法人员培训和考核的具体方法进行了规定，一些省份还组织了统一的行政执法人员执法资格考试。2018年的《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》指出，高素质的执法人员是全面推行“三项制度”取得实效的关键。并提出加强行政执法人员资格管理，统一行政执法证件样式，建立全国行政执法人员和法制审核人员数据库。健全行政执法人员和法制审核人员岗前培训和岗位培训制度。鼓励和支持行政执法人员参加国家统一法律职业资格考试，对取得法律职业资格的人员可以简化或免于执法资格考试。未来各部门应根据该指导意见，进一步完善行政执法人员资格方面的管理，受委托组织中工作人员的执法资格亦应满足上述要求。具体到一个受委托组织应有多少取得行政执法资格的工作人员，《行政处罚法》第42条第1款规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。之前一些规定，例如《技术监督行政处罚委托实施办法》（已失效）、《吉林省食品药品监督行政处罚委托办法》（已失效）中将受委托组织应具有的取得相关执法资格人员的人数规定为三人以上，从而保证执法人员的数量符合法定人数要求。
三、需要进行技术检查或者技术鉴定的，受委托组织应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定
行政机关之所以委托其他组织实施行政处罚，一个很重要的原因是，在一些专业性、技术性问题上，自身由于人员、机构设置等因素的限制，不具有相关技术条件。因此，对于需要进行技术检查或者技术鉴定的问题，往往会委托给其他具备相应的技术检查或者技术鉴定能力的组织进行。2017年修正的《行政处罚法》采取了“对违法行为”需要进行技术检查或者技术鉴定，但准确地讲，技术检查或鉴定的对象并不是违法行为本身，而是通过对相对人行为所涉及的相关事实，诸如损害程度、产品成分等进行检查或鉴定，从而确定其行为是否构成违法。这里涉及的不仅是技术问题上的检查或鉴定，其事实上是将对违法行为进行认定的权力委托给受委托组织。实践中，一些行政机关是将执法过程的一部分，例如特定的检测和鉴定问题委托给专业机构进行，之后再根据检测和鉴定结果自行作出认定，这种行为固然从表述上可以称为一种“委托”，但其与《行政处罚法》中所说的委托其他组织实施行政处罚并非同一概念，实际上是行政辅助的一种。
实务应用
松滋市饲料工作办公室与严某某处罚案[21](https://www.daowen.com)
2013年2月21日，松滋市老城镇村民陈某等养殖户向松滋市饲料工作办公室投诉，认为湖南华港饲料科技有限公司（严某某系该公司在当地的经销商）生产的某鸭饲料存在质量问题。
松滋市动物卫生监督所执法人员当日对养殖户进行了入户调查，取得蛋鸭饲料116包并开具《证据登记保存清单》。2月28日，松滋市动物卫生监督所执法人员在两名见证人的见证下对饲料进行抽样，翌日由该所工作人员赵某一人在封样上签名，加盖松滋饲料办公章后，通过快递方式，邮寄给国家饲料质量监督检验中心（武汉）。抽样、封样前，松滋饲料办曾电话通知生产企业及严某某，但二者均未到场。国家饲料质量监督检验中心（武汉）于3月12日向松滋饲料办出具《检验报告》，其中显示样品饲料黄曲霉毒素B1含量超标。两日后，松滋饲料办作出《饲料检验结果判定》，判定该批次饲料质量不符合标准。4月11日，松滋饲料办向严某某送达《责令召回通知书》，由严某某将松滋饲料办登记保存的116包饲料予以召回。6月24日，松滋饲料办向严某某送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，后经听证等程序，8月20日，松滋饲料办以严某某经营不符合产品质量标准的饲料为由，向严某某送达行政处罚决定书，决定：1.责令停止经营饲料；2.没收违法所得46530.00元；处货值金额46530.00元3倍罚款，即139590.00元。严某某不服，向松滋市人民政府申请行政复议，该政府予以维持。严某某仍不服，向法院提起诉讼，请求撤销行政处罚决定。诉讼过程中，松滋饲料办提供的《行政执法授权委托书》载明：委托机关为松滋市畜牧兽医局与松滋饲料办，受委托单位为松滋市动物卫生监督所。委托事项为畜牧兽医行政处罚及监督事项。执法人员孙某某、赵某某的执法类型为畜牧兽医，李某、郑某的执法类型为畜牧执法。松滋饲料办对于受委托单位松滋市动物卫生监督所的法人身份及执法权限，未提供证明依据。
一审法院认为，本案具体涉及行政强制与行政处罚，行政强制权与行政处罚权的委托，法律规定必须依法明确授权。上述《行政执法授权委托书》，并未明确授权松滋市动物卫生监督所可以行使饲料管理行政执法权。松滋饲料办内部认可，对外不具有法律约束力。松滋饲料办对涉案饲料实施证据登记保存和抽样取证，属于行政强制措施。本案中，松滋市动物卫生监督所无权替代松滋饲料办行使行政强制措施权。该所行政执法主体要件不合法。同时，一审法院认为本案中还存在登记保存期超过法定期限、主要证据不足、事实认定不清、适用法律错误等诸多问题，最终判决撤销该行政处罚决定。松滋饲料办提起上诉。二审法院认为，松滋饲料办是依法由举办单位松滋市畜牧兽医局设立的事业单位法人，具有对饲料产品质量监督的法定职权。其作出行政处罚决定符合法律规定，为执法适格主体。但在具体执法过程中，存在工作人员执法资格不全，有些环节执法主体不一致等问题，应当在以后工作中予以改正。也正由于具体执法人员资质不全，执法主体混乱的问题，导致其调查取证、抽样等行为丧失合法性。由此而得到的国家饲料质量监督检验中心（武汉）两份《检验报告》也不能予以采信。因此，松滋饲料办作出行政处罚决定程序不合法，认定严某某经营不符合产品质量标准饲料的事实证据不足，应予撤销。最终法院判决，驳回上诉，维持原判。
本案反映了委托不当，诸如受委托组织工作人员不具有完备的行政执法资格、不具备相关技术条件等可能带来的不利影响。从行政处罚委托制度设置的目的来看，是由于行政机关因人员、设备、地域等问题，不宜直接实施行政处罚，而受委托组织在人员技术上更有优势，因此由其实施行政处罚一方面更为便利，另一方面也有助于确保处罚结果合理正确。但如果受委托组织本身不符合法定要求，不具备履行实施行政处罚所需的相关职能，必然无法保障处罚行为的合法性。本案中，松滋饲料办将行政处罚委托给松滋市动物卫生监督所实施，但实际上后者并不具备相关检测和鉴定的条件，导致委托实施行政处罚不但没有为执法带来便利，反而平白增加了机构运转的成本；在执法过程中，委托者与受委托者之间权责划分不明，部分行为由后者实施，部分行为又回到前者处实施，导致程序出现延误。这些情形需要在未来的委托工作中予以避免。
[1] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第3期。
[2] 杨解君、程雁雷：《行政处罚权及规则》，载《南京大学法律评论》1995年春季号，第135页。
[3] 该案为《最高人民法院公报》2003年第6期公报案例。
[4] 江凌、张水海：《相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验》，载《行政法学研究》2008年第4期，第14页。
[5] 应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第14—15页。
[6] 李国旗：《综合行政执法的理论界定》，载《天津行政学院学报》2008年第2期。
[7] 王毅：《相对集中行政处罚权制度发展研究——以城市管理领域为例》，载《法学》2004年第9期。
[8] “全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会”上指出，按照行政处罚法的要求，“相对集中行政处罚权”是更准确的提法。参见曹寒松：《国务院法制办“全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会”综述》，载《城市管理》2000年第8期。
[9] 马太建：《论相对集中行政处罚权与综合执法的关系》，载《法治现代化研究》2018年第6期。
[10] 王敬波：《相对集中行政处罚权改革研究》，载《中国法学》2015年第4期，第149—150页。
[11] 该案为《人民司法·案例》2019年第29期所载案例，参见济南市历下区人民法院〔2018〕鲁0102行初79号行政判决书、济南市中级人民法院〔2018〕鲁01行终790号行政判决书。
[12] 蔡小雪：《试论实施行政处罚的主体》，载《法律适用》1996年第5期，第7页。
[13] 沈福俊、周春莉：《企业作为被授权组织的有关问题探讨》，载《华东政法学院学报》2003年第3期，第19页。
[14] 该案为最高人民法院行政审判庭《中国行政审判指导案例》第4卷收录案例，参见新疆维吾尔自治区哈密地区中级人民法院〔2009〕哈中行终字第5号行政判决书。
[15] 全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法制工作委员会：《行政处罚法问答》，中国民主法制出版社2001年版，第32页。
[16] 薛驹：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉和〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）〉审议结果的报告——1996年3月16日第八届全国人民代表大会第四次会议主席团第三次会议通过》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第3期，第20页。
[17] 参见“泰州市海陵区人民政府城中街道办事处与温州市骊鑫隆进出口有限公司行政强制纠纷上诉案”，〔2017〕苏12行终63号行政判决书。
[18] 参见北京市海淀区人民法院〔2018〕京0108行初498号行政判决书、北京市第一中级人民法院〔2018〕京01行终934号行政判决书。
[19] 马怀德：《行政处罚现状与立法建议》，载《中国法学》1992年第5期，第48页。
[20] 孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期。
[21] 该案为晏山嵘著《行政处罚实务与判例释解（第二版）》收录案例，参见松滋市人民法院〔2013〕鄂松滋行初字第00019号行政判决书、湖北省荆州市中级人民法院〔2014〕鄂荆州中行终字第00020号行政判决书。