【受委托组织实施行政处罚】
行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。
委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。
法条沿革
本条是关于受委托组织实施行政处罚的规定，为此次修订中被修改的条文。
与前一条的授权相比，本条允许规章作为行政机关进行委托的依据，这是考虑到，虽然处罚权委托在形式上也是处罚权的转移，但与授权处罚本质上有区别。而且，委托的都是一些影响较小、程度较轻的处罚。因此，委托处罚的依据可以放宽一些。[15]1996年《行政处罚法》起草时，草案中曾规定“经县级以上人民政府决定，行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚”。有些代表提出，对决定委托的权限应当从严掌握，同时为进一步防止乱委托的现象，应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或者个人实施行政处罚。[16]因此，《行政处罚法》在颁布时最终将委托的依据确定为法律、法规和规章，并明确了不得委托的规定。在本次修法中，本条规定一个最重要的修改，是增加了第2款，明确了委托书的内容要求，以及委托书应向社会公布的规定。近年来，党中央、国务院不断强调推进政务阳光透明、提升政务公开能力等方面的工作，并实施了包括权责清单在内等一系列制度。行政处罚作为可能对公民、法人或其他组织的权利造成重大影响的一项行政行为，相关主体的权力来源、权力范围等更应得到全面的公开。本次修法增加了委托书应向社会公布的规定，更加有助于保障行政处罚权的实施接受社会监督，保障行政处罚行为的合法性。
规范目的或功能
本条的目的在于明确受委托组织的条件，具体包括以下几个方面：第一，明确受委托组织的范围，受委托实施行政处罚的只能是符合法定条件的组织，而不能是个人；第二，明确委托的程序要求，委托书必须载明委托的具体事项、权限、期限等，并向社会公布；第三，明确委托的法律后果，受委托组织不具有行政主体资格，应以委托者名义行为，接收委托机关的监督，其行为的法律后果由委托机关承担。其中，委托书应向社会公布是本次修法的一个新增规定。实践中，受委托组织类型较为繁杂，很多时候，该组织是否受到委托、受到怎样的委托、具体权限如何等问题并不清晰。本次修法增加公开方面的规定，契合了近年来党和政府关于依法公开权力运行流程的要求，有助于形成更为公开透明、权责清晰的行政处罚委托制度。
规范内容
本条是关于受委托组织行使行政处罚权的规定，规定了委托的条件、程序、法律后果等。
一、委托的含义
本法所称的委托，是指具有行政处罚权的行政机关将其行政处罚权的一部分委托给某个组织行使。这里的被委托者只能是组织，不能是个人，这是由于行政处罚直接涉及被处罚人的财产或自由，基于限制行政权滥用的需要，对于受委托者必须有严格的资格限制。与前一条所规定的授权相比，二者之间存在以下区别：第一，二者在法定方式上不同，在行政处罚方面，授权必须有法律、法规的明文授权规定为依据，规章不能作为授权的依据；而委托虽然同样要依法进行，但没有授权那样严格的要求，规章亦可作为行政机关进行委托的依据，同时，对于符合条件的组织，有行政处罚权的机关可以相对自由地选择委托方式，只要以书面形式载明委托的具体事项、权限、期限等内容，并向社会公布即可。第二，二者在法律后果上不同，对于原本并无行政主体资格的组织，授权会使其取得行政主体资格；而委托并不会导致职权以及职责的转移，被委托组织也不能因此取得行使被委托职权的行政主体资格，委托人既是行政职权的享有者，又是行使行政职权的名义人，进而也是行使行政职权所引发的一切法律后果的承担者，受委托者必须在委托的范围内以委托者的名义行使相应的职权，并接受委托者的监督。目前，我国立法中关于行政委托的主要规定有：《行政诉讼法》第26条第5款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；《国家赔偿法》第7条第4款规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关；等等。
二、委托的具体要求
根据本条的规定，委托应满足以下具体要求：
首先，委托须依照法律、法规或者规章的规定进行。与一般的行政委托相比，行政处罚的委托有更加严格的条件限制，因为行政处罚的委托不只是委托一般的公共事务管理职能，它直接涉及被处罚人的权利义务，如果被委托的行政处罚权行使不当，很容易对被处罚人造成严重的侵害后果。因此，行政处罚的委托必须要有明确的依据，只有在法律、法规或规章规定行政机关可以将行政处罚权委托给其他组织时，行政机关方可进行委托。全国人大常委会法制工作委员会《关于行政机关是否可以自行决定委托问题的答复》（1996年）指出：“必须是法律、法规或者规章明确规定了行政机关可以委托的，该行政机关才能依法进行委托处罚。”这也意味着行政机关不能擅自自行将自己的处罚权委托给其他组织，否则该委托应归于无效。在法律、法规或规章规定的基础上，行政机关在委托时还要考虑以下几个因素：一是委托是否确有必要，一般来讲，只有在行政机关因人员不足、水平限制、装备不够，或者地理等因素，导致其直接行使行政处罚权确有困难时，方应进行委托；二是由受托组织实施该处罚是否更加便利，处罚效果更好；三是被委托的行政处罚应限于程度较轻、形式较简单的处罚，这样，将行政处罚委托出去并不影响行政机关行政职责的履行，对被处罚人权益影响也相对较小；四是被委托的行政处罚权必须属于委托者的职权范围，且不属于其专属处罚权，否则该委托应属无效。
其次，在委托的形式方面，本条规定，委托须以书面形式，载明委托的具体事项、权限、期限。从实践情况来看，行政机关向其他组织委托实施行政处罚，一般以行政处罚委托书的形式进行。行政处罚委托书是证明受委托行政机关或组织实施委托的行政处罚职权的唯一凭据，其通常应载明下列事项：委托行政机关和受委托行政机关或组织的名称、地址，委托的具体事项、范围，以及法律依据，双方的权利义务，违反委托的处罚事项的法律责任，等等。签订后报有关主管部门，如同级或上级人民政府法制部门备案。关于委托是否必须以书面形式进行，一般认为，在紧急情况下，行政机关必须委托，但又不能即时办理委托手续签订行政处罚委托书的，允许采取口头形式委托。但在前述无法办理委托手续的情形消除后，行政机关应及时补签行政处罚委托书，并于委托书中载明未能及时出具的具体事实与理由。实践中，一些行政机关无特殊理由，行政处罚事前不出具委托书，事后方才补办，这种“事后委托”不具有法律效力。[17]
再次，委托须向社会公布。这里的向社会公布包含两个方面的含义：一是受委托组织在实施行政处罚时，应主动将委托书向相对人出示。行政行为之所以对于相对人具有拘束力，是因为行政主体行使的是国家权力，而受委托组织本身不是行政机关，如果不能出示其合法的权力来源，相对人没有服从的义务。国务院办公厅于2017年印发的《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》要求，行政执法人员在执法过程中要主动表明身份，委托书是受委托组织实施行政处罚的职权依据，主动出示委托书等文件，亦是执法人员主动表明身份的内在要求。二是委托行政机关应将委托书向社会公开。根据党的十八届三中全会和四中全会精神，以及中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，地方各级政府工作部门应当将其行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》要求，执法机关在行政处罚等行为中推行行政执法公示制度，依法及时主动向社会公开有关行政执法信息。行政机关委托其他机关或组织实施行政处罚的，亦应遵循前述公开的要求，通过政府门户网站等渠道，将委托的依据和具体内容向社会公开。
最后，受委托组织不得再委托。这一方面是因为委托行政机关进行委托的权力来自法律、法规和规章的规定，其根据上述规定，将自身的一部分法定职权委托给受委托组织，使后者能行使一定的权力。而受委托组织本身不具有相关法定职权，其权力来自有权行政机关的委托，其只能在委托权限范围内行事，而不能将权力再行委托出去，否则这种权力就没有合法的来源。另一方面，委托行政机关对受委托组织有监督的义务，如果任由受委托组织继续向下委托，层层委托，势必会使委托行政机关难以对行政处罚的实际实施进行有效的监督，从而减损监督的效果，不利于防止违法处罚的发生。
三、委托的法律后果
在委托的法律后果方面，受委托组织不是行政主体，其应当在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。这种监督和法律责任的承担体现为以下几个方面：一是纠正违法行为的权力。委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的全过程进行监督，发现受委托组织存在违法情形时，应及时要求其予以纠正，对于其所作出的行政处罚决定认为存在错误的，有权要求其改正，或直接予以变更或撤销，对于直接责任人员可依法给予行政处分。二是解除委托的权力。委托行政机关发现受委托行政机关或组织不符合受委托条件或者违法实施行政处罚的，有权暂停或解除委托。三是复议与诉讼主体地位的承担。受委托组织实施行政处罚，相对人不服提起行政复议或行政诉讼的，应以委托行政机关作为被申请人或被告，相对人申请行政赔偿的，委托行政机关是赔偿义务机关。四是行政责任的承担。由于委托不当或受委托组织违法行为，造成重大损失或恶劣影响，符合中央或地方党政机关及其工作人员问责相关规定的，委托行政机关相关负责人须承担相应责任。
实务应用
北京市水务局等与北京青石岭旅游开发有限公司行政处罚案[18]
2017年9月1日，怀柔区水务局在执法时发现青石岭公司利用白河水域组织开展漂流活动，且无法提供水行政主管部门的审批手续。经调查、听证，以及经怀柔区水务局水政监察大队集体讨论后，怀柔区水务局向青石岭公司作出行政处罚决定书，对青石岭公司处以5万元的罚款。青石岭公司不服，向北京市水务局申请行政复议，北京市水务局决定予以维持。青石岭公司遂以怀柔区水务局、北京市水务局为被告，向法院提起诉讼，认为该行政处罚决定作出未经怀柔区水务局集体讨论决定，请求法院予以撤销，并要求对北京市水务局制定的规范性文件《北京市水行政处罚程序若干规定（试行）》第6条第2款、第20条第1款第2项一并进行审查。该规定第6条第2款规定：“水行政处罚机关负责人包括水行政处罚机关法定代表人或者主管负责人；市、区水行政主管部门委托的水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内也可视为水行政处罚机关负责人。”第20条第1款第2项规定：“……对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的，经水政监察机构内设法制工作机构法制审查后，由水政监察机构负责人进行集体讨论……”
一审法院认为，《行政处罚法》和《水行政处罚实施办法》均规定，由行政机关负责人集体讨论决定是否给予较重行政处罚。水行政监察机构隶属于水行政处罚机关的下级内设机构，其负责人不能视为水行政处罚机关的负责人，因此认定《北京市水行政处罚程序若干规定（试行）》前述两条规定不能作为认定行政行为合法的依据。怀柔区水务局未由水行政机关负责人集体讨论即作出了行政处罚决定，违反法定程序，判决予以撤销。怀柔区水务局、北京市水务局不服，提起上诉，认为区水政监察大队不是区水行政主管部门的下级内设机构，其具有独立法人资格，属于独立的事业单位，区水行政主管部门与水政监察机构是委托与被委托的关系；行政机关可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织施行行政处罚，也可以委托水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内行使相关职责。二审法院经审理后认为，根据《行政处罚法》和《水行政处罚实施办法》的有关规定，县级以上人民政府水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的水政监察专职执法队伍实施水行政处罚，故怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系，怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织，即使是在此种委托与被委托的关系之下，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。最终，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
本案最终以违反法定程序为由撤销行政处罚，其中涉及的一个重要问题是，如何认定怀柔区水务局的法律地位，其负责人能否视为水行政处罚机关的负责人。《北京市水行政处罚程序若干规定（试行）》认为，受委托组织主要负责人或者主管负责人在委托处罚权限内也可视为水行政处罚机关负责人。但根据《行政处罚法》规定，受委托组织不具有独立的行政处罚实施主体地位，其必须在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚，法律后果亦由委托机关承担。这意味着，作出行政处罚的主体仍是委托行政机关，《水行政处罚实施办法》所规定的水行政处罚机关的负责人亦应指委托行政机关的负责人。这里实际上还涉及委托实施行政处罚的限度，被委托的行政处罚一般应限于程度较轻、形式较简单的行政处罚，对相对人权利义务影响较重的处罚应由行政机关自身进行，不能随意委托。从立法目的角度来看，《行政处罚法》及《水行政处罚实施办法》均规定了行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，亦是与作出一般行政处罚相区隔的特殊程序，旨在更好地保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利义务产生影响。因此，《北京市水行政处罚程序若干规定（试行）》将“水行政处罚机关负责人”的范围扩张至包含被委托组织的负责人，会对相对人的权利义务产生实质性影响，同时亦违背了委托实施行政处罚的基本要求。