【规则理解】
经过多年的实践，我国农村土地实行所有权与使用权分离的制度。对此相关法律已经做出了明确的规定，如我国《民法通则》第80条第1款、第2款规定：“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”；《物权法》第124条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”以上述规定确定了农村土地的双层经营体制，肯定了农村土地承包经营权的法律地位。
一、土地承包经营权的内涵
根据上述法律规定，可知土地承包经营权是指公民和集体经济组织依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。土地承包经营权具有如下特征：
（一）土地承包经营权以土地归国家所有或集体所有为前提
我国《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可见，我国土地归国家或者农民集体所有，任何个人对土地均无所有权。因此，土地承包经营权人对土地不享有所有权，无权对其承包经营的土地所有权进行处分。
（二）土地承包经营权的主体包括公民个人或者农村集体经济组织
一般而言，土地承包经营权的主体为本集体经济组织的成员。我国《土地管理法》第14条第1款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产……”但是，根据《土地管理法》第15条的规定，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，农民集体所有的土地，也可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。
（三）农村土地承包采取家庭承包方式或者采取招标、拍卖、公开协商等方式
我国《农村土地承包法》第3条第2款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”
（四）土地承包经营权的内容根据法律或者土地承包合同的约定产生
土地承包经营权是由我国物权法明确规定的权利，物权法对土地承包经营权的基本内容做出了规定，如《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”同时，根据《民法通则》第80条关于“承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”和《土地管理法》第14条关于“发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务”的规定，我国法律也不排除由发包方与承包方就土地承包经营权的内容进行约定，但该约定不得违反法律法规的强制性规定。
（五）土地承包经营权是农村集体组织成员权的体现
根据《农村土地承包法》第5条的规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。可见，土地承包经营权是农村集体经济组织成员享有的权利，即土地承包经营权是农村集体组织成员权的体现，但两者并不等同。成员权还应当包括享有农村集体组织的集体福利，集体收益分配等权利，且成员权只能是农村集体组织成员所享有，而如前所述，土地承包经营权也可以在一定条件下由本集体经济组织以外的单位或者个人享有。
二、土地承包经营权的流转方式
《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”土地承包经营权的流转，是土地承包经营权人对土地承包经营权行使方式之一。
（一）转包(https://www.daowen.com)
土地承包经营权的转包，是指在承包期内，土地承包经营权人将承包的土地转包给他人，由受让人代为承担原承包合同的权利义务。在转包中，原土地承包经营权人并不退出土地承包合同，承包人与发包人的承包关系不变，受让人不与发包人直接发生土地承包合同关系，至于受让人所享有的权利义务一般由转包合同予以规定。
（二）互换
互换是指土地承包经营权人将其承包的土地相互交换，在交换后的土地上经营，并进行收益。关于互换的具体条件，《农村土地承包法》第40条有明确规定，该条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”可见，互换主要限于同一集体经济组织内的土地承包经营权的互换，且一般出于方便耕种的需要。
（三）出租
出租是指土地承包经营权人将其承包的土地出租给他人耕种、收益，并收取租金的行为。根据《农村土地承包法》的相关规定，土地承包经营权出租的，应当签订书面合同，双方当事人可以约定出租的年限，但不得超过承包期限的剩余年限，同时，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。
（四）转让
转让是指土地承包经营权人将其享有的土地承包经营权让与他人，自己退出承包关系，不再享有土地承包合同的权利义务。转让与转包不同，转让时，原土地承包经营权人退出承包关系，与发包人的权利义务关系终止，而受让人成为承包合同的当事人，取代原承包人的地位，直接与发包人形成承包关系；转包时，原土地承包经营权人并不退出承包关系，其与发包人之间的承包关系不变，受让人只与转包人发生权利义务关系，并不直接加入原承包合同，与发包人形成承包关系。由于土地承包经营权涉及农民的生存保障，因此，《农村土地承包法》对转让规定了较为严格的条件，第37条第1款规定，采取转让方式流转的，应当经发包方同意；第41条规定，承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。
（五）其他方式
《物权法》第133条还规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”
三、土地征收、征用时对土地承包经营权的补偿
如前所述，我国《物权法》已经明确规定土地承包经营权是一种用益物权。作为用益物权，土地承包经营权应当具备物权的对世性，但是，土地承包经营权的行使也应当受到公共利益的制约。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”在集体土地被征收或征用的情形下，设立于集体土地的土地承包经营权也将失去存在的基础，在此情况下，土地承包经营权的行使或将灭失，或将受到影响。
（一）土地征收的条件
1.国家是土地征收的唯一主体。《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第2条第4款均明确规定，国家为了公共利益的需要，可以对土地进行征收、征用。因此，国家是土地征收的唯一主体，其他人均无权对土地实行征收、征用。
2.公共利益的需要是土地征收的唯一目的。《宪法》《土地管理法》《物权法》关于土地征收、征用的相关条款，均规定是为了“公共利益的需要”可以征收、征用土地。对集体土地的征收、征用必然影响原土地所有权人和使用权人的利益，而对他人权利的限制必然有正当的理由，征收、征用集体土地的正当理由则是“公共利益”。司法实践中的难题在于“公共利益”的认定。相关法律并未明确何为公共利益，现实生活中，经常出现将建商品房认定为公共利益的情形，笔者对此并不赞同。
3.必须给予合理补偿。《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第2条第4款均明确规定对土地进行征收、征用的，必须给予补偿。《物权法》第42条第2款还规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”因此，给予合理补偿是征收、征用的必要条件。
（二）土地承包经营权的独立补偿地位
《物权法》将土地承包经营权规定于用益物权一编中，可见我国《物权法》认可土地承包经营权作为一种独立的用益物权，在土地被征收、征用时，土地承包经营权人有权获得独立的补偿。对此，《物权法》第121条也有明确规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿”；第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”
尽管《物权法》明确规定了对土地承包经营权人的补偿，但由于法律对于土地承包经营权的补偿程序、补偿标准并不完善，导致实际操作中未能补偿到位，损害土地承包经营权人利益的情况时有发生，由此引发的纠纷也十分常见。具体而言，存在的问题如下：1.《土地管理法》第46条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”；第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”可见，在土地征收之前，土地承包经营权人对于是否符合征收条件，征收标准是否合理等关键问题并没有与征收方平等协商的机会，“听取意见”也经常流于形式。2.征收补偿标准过低。根据《土地管理法》第47条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。其中征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由省、自治区、直辖市规定。土地承包经营权是以农业生产为生活来源的农户家庭的生存保障，我国对承包经营权的补偿标准并不完善与合理，如按“原用途”进行补偿，而不是按市场价值进行补偿有失公平，“前三年平均产值”难以量化，安置补助标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，标准过低。3.是否直接发放到承包经营户手中并未明确。《土地管理法》并没有明确规定征收补偿应发放给承包经营权人。《土地管理法实施条例》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，土地承包经营权人只有在直接使用土地的情形下，可以获得地上附着物及青苗补偿费，以及在不要求统一安置的前提下可以获得安置补助费。对于土地补偿费，在统一安置情形下，承包经营权人无权直接获得土地补偿费和安置补助费，而在农村集体组织未合理分配土地补偿费或安置单位未妥善安置时，原土地承包经营权人亦没有明确的法律依据或者法律途径寻求救济。