“情况判决”之于违法行政行为的适用
根据现行 《行政诉讼法》的规定，法院审理行政诉讼案件时将根据案件具体情况从法律规定的多种裁判方式中选择其中一种予以适用。通常情况下，对于满足合法性要求的行政行为，法院将驳回原告的诉讼请求；对于因主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权及滥用职权等作出的违法行政行为，法院一般会判决撤销或部分撤销并要求行政机关重新作出新的行政行为。然而，法院在处理违法行政行为时，也并非一律都判决撤销，在具体案件中基于对特定情况的考量，法院仅确认该行政行为违法或无效，即采用确认判决的方式。《行政诉讼法》第74、75条规定了判决确认行政机关的行政行为违法或无效的情形。
确认判决也包括了情况判决的情形。如果撤销违法的行政行为会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，法院将选择采用确认判决的方式，同时要求行政机关采取相应补救措施，这种判决方式在理论上被称为情况判决，如关联案例2。《行政诉讼法》第74条第1款规定，对于行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，或行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，法院应当作出确认被诉行政行为违法的判决。这是法院采用情况判决的直接法律依据。
人民法院依据前述规定作出情况判决时，可以基于对国家利益或社会公共利益的考虑而不判决撤销违法行政行为。本案原告在上诉中提出有关 “公共利益”的理解争议，这是因为对于公共利益的理解在很大程度上决定了本案的被诉行政行为是否具有可撤销性。一审法院正是考虑到市政府的被诉违法行政行为对于社会公共利益所产生了重大影响，才最终判决确认行政行为违法，但不予撤销。通过对 《行政诉讼法》第74条第1款有关规定具体分析可知，情况判决的产生的目的在于实现个案中协调个体利益与公共利益关系之间的矛盾，其作为司法审判机关在个体利益和国家、社会利益发生冲突时解决所面临的司法困境而不得不采用的权宜之计：一方面，被诉行政行为确实存在违反法律法规的情况，损害了相对人的合法利益；另一方面，被诉的行政行为如果因违法而被撤销，又会给国家及社会利益造成严重损害。因此，《行政诉讼法》规定的情况判决并非毫无争议。理论研究中认为情况判决存在以下不足：第一，忽视了对个人利益的保护；第二，对于社会公共利益的含义和范围没有予以明确；第三， “相应补救措施”的规定过于抽象。由此可见，法院作出情况判决，看似为原告赢得了诉讼，但实际上确认行政行为违法并未实现原告的诉讼目的，侵犯其合法权益的行政行为仍然存在。
情况判决的有关规定早在2000年发布的 《若干解释》第58条就已经存在，但该条款一个突出的问题是其没有对 “公共利益”的具体含义予以明确界定，使得情况判决在适用时依赖于法官的自由裁量。修订后 《行政诉讼法》及其司法解释仍然没有解决此问题。在此种情况之下，法官作为个体利益和社会利益之间利益权衡的主体，他们需要运用利益衡量方法去进行判决。虽然 “公共利益”本身是一个难以依靠成文法律进行准确界定的概念，但值得注意的是，个体利益和公共利益的关系在现代社会中表现于具有一致性和冲突性两方面，个体利益至上或公共利益至上的绝对主义都是非理性的。公共利益至上的观念在我国存在更多的社会基础和文化积淀[19]，这就要求法官在利益衡量时，应当将利益最大化作为首要目标，不能一味地判决个体利益让位于国家利益、公共利益，否则就容易导致对 《行政诉讼法》第74条第1款规定的曲解。利益衡量的最终结果应当尽可能最大限度地满足各种相关利益要求，在就冲突的利益主张给出的妥协方案中，应在确保优位利益的同时把让位利益的牺牲程度降低到最小限度[20]。
本案可谓法院依法作出情况判决的典型。两审法院在其裁判中均确认被诉三个行政行为违法，但认为作出撤销判决会给公共利益造成损害，故不宜撤销。至于具体如何对公共利益造成严重损害，河南省高级人民法院和最高人民法院也都在其判决中结合本案已认定的相关事实并从招投标、合同及城市经济发展和市民生活等多个角度进行了较为详尽的论述。此外，因为行政机关违法的行政行为在事实上已经损害了行政行为相对人的合法利益，虽然法院承认该行政行为可以继续存在，但行政机关还必须采取相应补救措施来弥补相对人因此而遭受的损害。《若干解释》第58条对于行政机关采取补救措施仅做了概括性规定，管辖法院应当在案件中根据具体情况予以裁量并明确行政机关应负的义务。
[1]撰稿人：余国鹏、蓝新宏，上海市建纬 （深圳）律师事务所。
[2]撰稿人：王敬、蓝新宏、彭丹，上海市建纬 （深圳）律师事务所。
[3]一审法院：浙江省绍兴市中级人民法院 （2011）浙绍民初字第5号；二审法院：浙江省高级人民法院 （2012）浙民终字第28号。
[4]张黎：“论建设领域虚假招投标及对策研究”，载 《科技信息》2011年第29期。
[5]张虹：“浅谈工程招投标的意义及存在的问题”，载 《中国新技术新产品》2011年第11期。
[6]如 《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第15条规定：“备案的中标合同与当事人实际履行的施工合同均因违反法律、行政法规的强制性规定被认定被无效的，可以参照当事人实际履行的合同结算工程价款。”《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的指导意见》第3条规定：“经过招投标程序订立的建设工程施工合同与当事人另行订立的 ‘实质性内容不一致’的建设工程施工合同都被认定为无效的，参照当事人实际履行的合同结算工程价款。”
[7]撰稿人：王敬、蓝新宏、彭丹，上海市建纬 （深圳）律师事务所。
[8]一审法院：广西壮族自治区桂林市灵川县人民法院 （2009）灵民初字第800号；二审法院：广西壮族自治区桂林市中级人民法院 （2010）桂市民终字第757号。
[9]撰稿人：余国鹏、章德奎、蓝新宏，上海市建纬 （深圳）律师事务所。
[10]一审法院：山东省高级人民法院 （2007）鲁民一初字第8号；二审法院：最高人民法院（2013） 民一终字第22号。
[11]撰稿人：余国鹏、章德奎、蓝新宏，上海市建纬 （深圳）律师事务所。
[12]一审法院：上海市嘉定区人民法院 （2008）嘉民三 （民）初字第1067号；二审法院：上海市第二中级人民法院 （2010）沪二中民二 （民）终字第346号。
[13]韩世远：《合同法总论》，法律出版社2008年3月第2版，第602页。
[14]撰稿人：王敬、蓝新宏、章德奎，上海市建纬 （深圳）律师事务所。
[15]一审法院：河南省高级人民法院 （2003）豫法行初字第1号；二审法院：最高人民法院（2004） 行终字第6号。《行政诉讼法》已根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议 《关于修改 〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》修正，《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已于2015年4月20日由最高人民法院审判委员会第1648次会议通过，自2015年5月1日起施行。本案所选案例适用当时生效的法律规定及上述司法解释实施前的相关规定，各方观点、法院观点中均依据 《行政诉讼法》修正。本文所称行政机关的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
[16]修正后 《中华人民共和国行政诉讼法》第74条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”第76条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”上述条款已将 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条规定的内容吸收。
[17]修正后 《中华人民共和国行政诉讼法》第2条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼的受案范围已不再局限于修订前 《中华人民共和国行政诉讼法》及 《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》所规定的 “具体行政行为”，直接采用 “行政行为”的表述。
[18]李艳：“行政行为的合法性与合理性”，载 《行政与法》2005年第5期。
[19]邓世豹，付晓君：“情况判决中个人利益的保护”，载 《法治论坛》2007年第3期。
[20]王夕瑞：“利益衡量在行政审判中的运用”，载 《山东审判》2009年第1期。