爱克福得有限公司诉广东省深圳市国土资源和房产管理局无偿收回国有土地使用权决定案
【裁判规则】
国有土地使用权出让合同是典型的行政合同。土地行政主管部门以土地使用权受让方违反合同约定，超期未动工开发为由，单方解除合同，作出无偿收回闲置土地决定时，应当考虑、认定土地使用权人是否存在法定免责事由。人民法院在审查此类纠纷时，亦应审查土地行政主管部门的决定是否对土地使用权人的法定免责事由进行了排除。
【案情】
原告：爱克福得有限公司。
被告：深圳市国土资源和房产管理局。
深圳市中级人民法院认定，1995年10月9日，原告与香港开安集团国际有限公司、深圳市建设（集团）公司一起作为受让方，与出让方被告签订深地合字（95）129号《深圳市土地使用权出让合同书》，原告与其他受让方据合同取得位于深圳市罗湖区的景阳西旧城改造土地使用权，地块编号为H213-49、土地面积8840.3平方米。此后，原告开始投入资金对该地块实施建设改造。1999年4月2日，深圳市罗湖区人民政府致函被告，认为景阳西旧城改造投资各方合作无诚意、资金投入困难，区政府协调会议精神无法得到落实，建议改造工作不再由原告等三家公司承担，对该地块公开招标拍卖。1999年5月25日，被告认为原告等与被告签订深地合字（95）129号《深圳市土地使用权出让合同书》，取得旧城改造土地使用权后，至今未投入开发，于是向原告、香港开安集团公司及深圳建设（集团）公司作出深规土罚告字〔1999〕001号《行政处罚告知书》，告知原告等拟无偿收回景阳西旧城改造土地使用权及享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告收到告知后，于同年6月5日向被告提出书面申辩。被告对原告的申辩意见未予采纳，于1999年6月10日对原告等三公司作出深规土〔1999〕289号《关于收回市建设（集团）公司旧城改造土地使用权的决定》，认定原告位于景阳西的旧城改造用地，于1995年10月与被告签订深地合字（95）129号土地使用权出让合同后，至今未投入开发建设，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条及《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条规定，决定解除与原告等三家单位签订的《土地使用权出让合同》，无偿收回该地块土地使用权。原告不服，向深圳市中级人民法院提起诉讼。另，深圳市罗湖区人民政府负责组织实施景阳西旧城改造工作。案件一审审理期间，原深圳市规划与国土资源局变更为深圳市国土资源和房产管理局。
原告诉称：涉案土地属于旧城改造项目，土地出让合同签订后，我方已经先后汇入4700万元港币到专用账户。1995年3月，市规划国土局在合同之外要求我方履行无事实依据和法律效力的深规土业纪〔1995〕25号会议纪要，1996年罗湖区旧城改造指挥部强调将25号会议纪要作为履行土地使用权出让合同的前提条件。在我方依照罗湖区政府要求汇入旧城改造资金2000万后，被告没有履行承诺，因此，原告动工开发迟延是被告超越合同之外的行为造成的，收地决定违反了房地产管理法第二十五条的规定，请求撤销深圳市规划与国土资源局的收地决定。(https://www.daowen.com)
被告辩称：涉案旧城改造项目中，受让地块的合作三方并无诚意，其中一方资金运作困难，无能力投入，造成工作无实质进展。涉案地块应于1996年10月9日前动工，1998年12月31日竣工，但迟至1999年6月受让各方仍未动工。我方依据罗湖区政府的意见，作出收回土地使用权的决定，事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告诉讼请求。
深圳市中级人民法院经审理认为，根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条（共五款）的规定：违反本条例第二十一条规定，土地使用者未按出让合同规定的用途和条件开发利用土地的，土地管理部门应予限期纠正，并可处以土地使用权出让金总额20%的罚款。拒不纠正的，土地管理部门无偿收回土地使用权，没收地上建筑物、附着物。土地使用者逾期未完成地上建筑物的，土地管理部门自出让合同规定的项目竣工提交验收之日起处以罚款。逾期六个月以内的，处以土地使用权出让金总额5%的罚款；逾期六个月以上一年以内的，处以土地使用权出让金总额10%的罚款；逾期一年以上二年以内的，处以土地使用权出让金总额15%的罚款；逾期二年仍未完成地上建筑物的，土地管理部门无偿收回土地使用权，没收地上建筑物、附着物。土地使用者自出让合同生效之日起二年内未开发利用土地的，土地管理部门无偿收回土地使用权。前款所称开发利用，是指领取《建设工程规划许可证》，并且工程量达到投资总额25%以上。属土地管理部门无偿收回土地使用权的，土地开发与市政配套设施金不予退还。而根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条的规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
从上述规定可以看出，对无偿收回土地使用权的问题，前者分别规定了三款情形，后者只规定了一种情形，前者与后者对无偿收回土地使用权的前提条件不一致，且仅就前者规定的三款情形也是不同的违法情况。尤其是，后者还规定了免责事由。综合可见前、后者不能同时适用，而且对行政机关而言也还有不同的举证责任问题。因此，本案被告在无偿收回土地决定中，同时适用《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条与《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条的规定，显属适用法律错误，其作出的深规土〔1999〕289号《关于收回市建设（集团）公司旧城改造土地使用权的决定》依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决撤销被告作出的深规土〔1999〕289号《关于收回市建设（集团）公司旧城改造土地使用权的决定》。
宣判后，深圳市国土资源和房产管理局不服，向广东省高级人民法院提起上诉。
广东省高级人民法院经审理查明，确认了一审法院认定的事实。
广东省高级人民法院经审理认为，上诉人于1999年6月10日作出深规土〔1999〕289号《关于收回市建设（集团）公司旧城改造土地使用权的决定》，只认定“于1995年10月与我局签订《土地使用权出让合同》后，至今未投入开发建设”。未对具体的资金投入及开发情况进行查清，属于认定事实不清，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，依法予以撤销。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条规定：“违反本条例第二十一条规定，土地使用者未按出让合同规定的用途和条件开发利用土地的，土地管理部门应予限期纠正，并可处以土地使用权出让金总额10%的罚款。拒不纠正的，土地管理部门无偿收回土地使用权，没收地上建筑物、附着物。土地使用者逾期未完成地上建筑物的，土地管理部门自出让合同规定的项目竣工提交验收之日起处以罚款。逾期六个月以内的，处以土地使用权出让金总额5%的罚款；逾期六个月以上一年以内的，处以土地使用权出让金总额10%的罚款；逾期一年以上二年以内的，处以土地使用权出让金总额15%的罚款；逾期二年仍未完成地上建筑物的，土地管理部门无偿收回土地使用权，没收地上建筑物、附着物。土地使用者自出让合同生效之日起二年内未开发利用土地的，土地管理部门无偿收回土地使用权。前款所称开发利用，是指领取《建设工程规划许可证》，并且工程量达到投资总额25%以上。属土地管理部门无偿收回土地使用权的，土地开发与市政配套设施金不予退还。”上述规定中的《中华人民共和国城市房地产管理法》规定了免责的情形，《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条也规定了各种情形的不同适用条件。被诉具体行政行为缺乏查清适用法律、法规规定的具体情形的事实基础，属于适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，依法应予以撤销。上诉人上诉提出作出《关于收回市建设（集团）公司旧城改造土地使用权的决定》同时适用《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条的规定是正确的，均有相应事实依据等上诉理由不能成立，依法应予以驳回。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
[1] 案例来源：最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例（第2卷）》，中国法制出版社2011年版，第173页。