行政赔偿调解范围不限于行政赔偿请求项目
——李玉琦诉安宁市人民政府太平新城街道办事处行政赔偿案[1]
赵柏林
【裁判要旨】
行政赔偿诉讼中，赔偿申请人的申请事项主要涉及赔偿的范围、方式、数额，因而，调解协议一般主要涉及以上内容。但是，调解的价值核心在于当事人合意解决纠纷，法院应当充分尊重当事人对其权利的自由处分，允许其在赔偿申请事项的基础上扩大调解范围，对于超出申请事项达成的调解协议内容，法院仅做合法性审查，只要不违反合法性原则，法院应当对超出申请事项范围达成的调解协议予以确认。
【索引词】
行政赔偿诉讼 调解范围 行政赔偿请求项目
【案情】
原告：李玉琦（曾用名李玉琪）。
被告：安宁市人民政府太平新城街道办事处。
李玉琦分别于1997年2月24日、1997年12月16日与原安宁市太平白族乡始甸办事处妥乐村村民委员会签订荒山使用权出让合同取得的娃气丛两块集体荒山（协议及有偿出让集体荒山使用权证记载面积分别为40亩、15亩），使用年限均至2067年12月16日止。2011年6月21日安宁市人民政府太平新城街道办事处作出太新办行罚字［2011］第2号行政处罚决定书，认定：当事人李玉琪未经规划行政主管部门审批，擅自于2007年4月在始甸村委会妥乐村小组建设砖瓦结构房屋，层数1层至2层，建筑面积为857.83平方米，违反了《城乡规划法》第四十条之规定，属违法建筑。根据《城乡规划法》第六十六条之规定，决定给予当事人李玉琪以下行政处罚：责令当事人李玉琪于2011年6月24日前自行拆除位于始甸村委会妥乐村小组的全部违法建筑。2011年7月14日，安宁市人民政府太平新城街道办事处组织人员对原告李玉琦位于始甸村委会妥乐村小组娃气丛集体荒山上的房屋进行了强制拆除。经原告申请复议，安宁市人民政府于2011年11月28日作出云安政行复决字［2011］第1号行政复议决定书，决定：撤销安宁市人民政府太平新城街道办事处作出的太新办行罚字［2011］第2号行政处罚决定书。原告李玉琦于2012年1月19日向赔偿义务机关安宁市人民政府太平新城街道办事处提出行政赔偿申请书后，于2012年6月18日向本院提起行政赔偿诉讼，请求人民法院依法判令：一、被告即赔偿义务人依法赔偿因其错误行政处罚（强拆）行为导致原告财产损失及其他损失人民币3670120元。二、本案诉讼费用由被告承担。
审理中，双方当事人一致要求安宁市人民法院对行政赔偿及终止与原安宁市太平白族乡始甸办事处妥乐村村民委员会签订的两份《荒山使用权出让合同》有关补偿事宜，组织双方进行调解。
【审判】
云南省安宁市人民法院经一审审理认为：本案被告于2011年6月21日所作太新办行罚字［2011］第2号行政处罚决定书已被复议机关依法定程序撤销，被告依据违法的行政处罚决定书所实施的行政强制拆除行为必然违法，依法应承担行政赔偿责任。由于行政机关的侵权行为，行政赔偿程序启动前，人民群众与行政机关之间正常的社会关系已经处于不和谐状态，而诉讼程序中的激烈对抗必然会进一步破坏本已不和谐的“官民”关系。调解机制的介入，符合“以和为贵”的中国传统文化价值取向，使当事人能够在平等、协商的过程中消减“对抗”的意识和强度，在平和的氛围中双方当事人通过协商解决赔偿纠纷，避免了审判程序中双方当事人剑拔弩张的激烈对抗，通过互谅互让达成解决纠纷的合意，使双方当事人能够和谐解决行政赔偿纠纷，有利于调和人民群众与行政机关、人民群众与司法机关的社会关系。云南省安宁市人民法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条之规定，组织双方当事人于2012年12月6日进行了调解，双方当事人自愿协商就行政赔偿及终止与原告安宁市太平白族乡始甸办事处妥乐村村民委员会签订的两份《荒山使用权出让合同》有关补偿事宜，达成如下协议：
一、由安宁市人民政府太平新城街道办事处于2012年12月12日一次性支付因行政处罚及强制拆除行为给李玉琦造成的房屋损失、林木损失、生活及办公用品家具损失、其他附属设施损失及终止与原安宁市太平白族乡始甸办事处妥乐村村民委员会签订的两份《荒山使用权出让合同》，对李玉琦享有荒山使用权的娃气丛两块集体荒山（四至按李玉琦于1997年12月16日、1997年2月24日与原安宁市太平白族乡始甸办事处妥乐村村民委员会签订的《荒山使用权出让合同》载明为准）收回荒山使用权补偿款、房屋、地上构筑物、其他设施、林木等所有各项补偿费用合计人民币324万元。
二、李玉琦于2013年2月1日前将其与原安宁市太平白族乡始甸办事处妥乐村村民委员会签订《荒山使用权出让合同》取得承包经营权的娃气丛两宗集体荒山（四至按李玉琦于1997年12月16日、1997年2月24日与原安宁市太平白族乡始甸办事处妥乐村村民委员会签订的《荒山使用权出让合同》载明为准）地上附属物、林木清理后，将该两宗荒山及该两宗荒山上所有权证原件交安宁市人民政府太平新城街道办事处，该两份《荒山使用权出让合同》终止履行，其对该两块集体荒山不再享有任何权利。逾期不交给安宁市人民政府太平新城街道办事处的，安宁市人民政府太平新城街道办事处有权对该地块上的所有物件进行处理。
三、李玉琦在本案中不再主张其他赔偿请求。
【评析】
一、背景情况介绍
本案中原告对被诉行政机关行政处罚及强制拆除其房屋提出了总计367万余元的赔偿请求，该案的特殊性在于不仅赔偿标的数额巨大，而且案外尚有符合起诉条件的居民数十户，都在等待观望判决结果。该案处理稍有不慎，都可能引发更大规模的集团诉讼，影响社会稳定和城市规划建设进程，而在案件审理中，被诉行政机关提出了赔偿请求与征收补偿被拆除房屋所在的两宗集体荒山一并调解的要求，经征求该两宗集体荒山承包权利人也就是原告李玉琦意见，其表示同意一并在本案中进行调解。由于当事人请求调解的范围除了赔偿请求还包括了被强制拆除房屋所坐落的集体荒山征收补偿问题，人民法院在审理行政赔偿案件中能否对赔偿请求范围之外的行政争议一并调解处理，现行《行政诉讼法》及相关司法解释都没有明确规定，仅在《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条中规定：“人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。”由于对该条规定中“赔偿范围”的内涵和外延理解并不统一，导致实践中对当事人要求在赔偿请求范围外的事项一并进行调解，经法院主持后又达成了调解协议的情况。如何把握、处理，是否能将超出赔偿请求项目的协议明确在行政赔偿调解书中，存在较大争议。
二、确立裁判要旨的理由
本案争议的焦点是行政赔偿案件中，能否应当事人请求对赔偿请求范围之外的内容进行调解，经调解达成协议的，赔偿请求范围之外的内容能否在调解书主文中载明、确认。
笔者认为行政赔偿诉讼中，赔偿申请人的申请事项主要涉及赔偿的范围、方式、数额，因而，调解协议一般主要涉及以上内容。但是，调解的价值核心在于当事人合意解决纠纷，我们应当充分尊重当事人对其权利的自由处分，允许其在赔偿申请事项的基础上扩大调解范围，对于超出申请事项达成的调解协议内容，法院仅做合法性审查，只要不违反合法性原则，法院应当对超出申请事项范围达成的调解协议予以确认。基于本案当事人一致要求对赔偿请求之外的集体荒山征收补偿问题一并调解处理，并且原告李玉琦是法律规定的集体荒山承包经营权利人，被告亦是适格的集体土地征收主体，因此，我们对《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条中的“赔偿范围”作出了扩张性理解，创设性地对行政赔偿调解内容进行了突破，积极引导双方当事人对上述两部分内容进行协商，经过曲折、艰辛的协调、谈判，双方最终达成了324万元的行政赔偿和荒山征收补偿打包调解协议，形成的行政赔偿调解书中不仅有行政赔偿内容，还包括了赔偿请求之外的集体荒山征收补偿协议。该案促成了双方在理性客观的基础上达成赔偿调解协议，没有一个案外人跟风起诉，不仅消除了当地一大不稳定因素，而且为弱者撑起了一片蓝色的天空，促进了行政目标实现的效率，也使行政审判的权威得到了很好地树立，更为积极的实践指导意义在于为行政协调和赔偿调解拓宽了视野、开辟了思路。
（作者单位：云南省昆明市安宁市人民法院）
[1] 一审：云南省安宁市人民法院（2012）安行初字第4号行政赔偿调解书。