对盲人进行处罚时正当法律程序原则的适用
——李某某诉北京市公安局朝阳分局治安行政处罚案[1]
哈胜男 卞京英
【裁判要旨】
公安机关对盲人进行行政处罚时，应按照正当法律程序原则，充分考虑盲人没有阅读能力的特殊情况，确保其正常有效地行使权利、履行义务，保证程序的公开和参与，必要时应参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》进行录音、录像或者请相关人员陪同在场。
【索引词】
行政处罚 盲人 正当法律程序
【案情】
原告（被上诉人）：李某某（盲人）。
被告（上诉人）：北京市公安局朝阳分局。
北京市朝阳区人民法院经审理查明：2010年3月2日，盲人李某某因分房问题与单位发生争执，后独自一人离开单位。当日17时许，因涉嫌扬言放火，李某某被传唤至北京市公安局朝阳分局建国门外派出所（以下简称建外派出所）。被告所制作的《传唤证》中无李某某的签名或指纹，仅由民警记载“以上记录已向李某某宣读，该人表示无异议”。当日18时10分，建外派出所民警对李某某进行询问并制作《询问笔录》，笔录中也无李某某的签名或指纹，由民警注明“以上笔录已向该人宣读，该人表示无异议”。同日，建外派出所民警对将李某某带至派出所的值勤民警吴冰柏、陈光分别进行询问并制作了《询问笔录》。建外派出所民警还于当日23时许对原告李某某单位的党委副书记张文亚进行询问并制作《询问笔录》。
2010年3月3日，北京市公安局朝阳分局（以下简称朝阳公安分局）对李某某作出《公安行政处罚告知笔录》，该笔录无李某某的签名或指纹，由民警记载“以上内容已向该人宣读，该人无异议”。2010年3月3日，朝阳公安分局作出京公（朝）决字［2010］第1002608号《公安行政处罚决定书》，查明2010年3月2日17时许，李某某在本市朝阳区建外大街北侧建国饭店门前扬言要到天安门放火自焚，被民警当场抓获。依据《治安管理处罚法》第二十五条第（三）项之规定，决定给予李某某行政拘留五日的处罚。处罚决定书上记载“以上记录已向该人宣读，该人表示服从不申诉。此决定书该人表示无实际意义，拒绝接收”。该处罚决定尚未执行。
原告李某某诉称，2010年3月2日，原告因与工作单位发生争执，一个人从位于十里堡的公司往磨房南里的家走，途中有两人主动劝原告休息一下。停下来后李某某问自己所处位置，那两人告知所处位置是国贸桥，右手是天安门方向。聊天过程中，原告讲述自己当天的经历，由于感到委屈，随口说自己不想活了，想自焚，后被民警带到建外派出所。第二天早晨被磨房南里社区书记接回潘家园派出所，后由家属接回家。事后一直到2011年4月22日，原告和家属到建外派出所查询才知道原告受过拘留的行政处罚。原告表示怀疑，从来没有任何人员告知原告被拘留过。直至2011年5月11日原告才从建外派出所拿到被诉行政处罚决定书的复印件。原告认为该处罚决定未依法定程序作出，履行程序错误，并且该处罚缺乏事实依据，处罚过重。因此请求法院判决撤销朝阳公安分局作出的京公（朝）决字［2010]第1002608号《公安行政处罚决定书》。
被告朝阳公安分局辩称，2010年3月2日17时许，李某某在本市某区某大街北侧建国饭店门前扬言要到天安门自焚，被民警抓获。我分局于2010年3月3日依据《治安管理处罚法》第二十五条第（三）项之规定，决定给予李某某行政拘留五日的处罚。被告作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、处罚幅度适当，请求法院予以维持。
【审判】
一审法院经审理认为：为规范公安机关办理行政案件程序，保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，公安部制定并施行《公安机关办理行政案件程序规定》。该规定是公安机关办理行政案件的程序依据。该规定对询问程序作出了一般性规定，即询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。询问时，在文字记录的同时，可以根据需要录音、录像。针对聋哑人和未成年人，上述规章还作了特殊规定，即询问聋哑人应当有通晓手语的人参加；询问未成年人时应当通知父母或者其他监护人到场。从上述规定可以看出，不论是一般性规定还是特殊性规定，均是为了保障当事人能够正常地、有效地行使权利和履行义务，这也是正当程序原则的体现。过程公开和保证参与是正当程序的基本要素。本案中，无论是对李某某的询问还是对其作出的《传唤证》、工作记录、处罚告知均无李某某的签名或指纹，只由民警记载“以上笔录（内容）已向该人宣读，该人表示无异议”。在送达《公安行政处罚决定书》时，处罚决定上记载“以上记录已向该人宣读，该人表示服从不申诉。此决定书该人表示无实际意义，拒绝接收”。原告作为盲人，本人无法阅读被告对其所制作的任何材料，即使被告的执法人员向其进行宣读，其也无法确认所签名或加盖指纹的材料是否即为宣读的材料。因此，为了保证盲人在行政程序中正常、有效地行使权利、履行义务，有必要依据前述程序性规定进行录音、录像或者请相关人员陪同在场。本案中被告对原告李某某履行程序的各环节均仅是李某某一人在场且在无录音、录像的情形下进行的，不符合正当程序的基本原则。
同时，正是由于被告履行程序不当，李某某未对其《询问笔录》的内容予以确认，李某某当庭又否认了笔录中记载的内容，仅凭民警的证言不足以证明案件的事实。因此，被告认定李某某扬言到天安门放火自焚的证据不足，本院无法支持。综上，被告作出的涉案行政处罚决定的证据不足、程序违法，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一日、第三目之规定，判决撤销被告朝阳公安分局于2010年3月3日作出的京公（朝）决字［2010]第1002608号《公安行政处罚决定书》。
被告朝阳公安分局不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判维持该局所作京公（朝）决字［2010]第1002608号《公安行政处罚决定书》。朝阳公安分局的上诉理由如下：该局对李某某制作的《询问笔录》符合《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定；法律并无规定对盲人制作笔录应通知相关人员到场，此种情况下，行政机关没有权力通知其家属到场参与询问查证；该局对李某某的询问过程均在“三室”中进行，均有录像，只是由于李某某起诉时间已经超过1年，超过了保存时间而未保存；综合全案情况，李某某的供述是其当时真实意思表示；李某某起诉时已超过起诉期限。
李某某同意一审判决，请求予以维持。
北京市第二中级人民法院认为：公安机关在办理行政案件过程中应严格遵守《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。在对盲人等没有阅读能力的特殊当事人进行行政处罚时，为使当事人能够正常地、有效地行使权利和履行义务，公安机关在遵守《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》，严格履行法定程序的同时，还应充分考虑到盲人等没有阅读能力的当事人的特殊情况，按照正当程序原则，在处罚程序中体现过程公开和保证参与。本案中，朝阳公安分局在一审诉讼期间提交的对李某某的《传唤证》《询问笔录》《公安行政处罚告知笔录》和京公（朝）决字［2010]第1002608号《公安行政处罚决定书》等证据，因没有李某某本人签字或捺指印，且没有相关人员在场见证或有相关录像资料予以佐证，故不能证明朝阳公安分局已向李某某告知了相关内容，进而不能证明该局的处罚程序足以保证作为没有阅读能力的盲人李某某正常、有效地行使了被处罚人应享有的权利。据此，一审判决撤销朝阳公安分局所作京公（朝）决字［2010]第1002608号《公安行政处罚决定书》是正确的，应予维持。据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
【评析】
本案是一起普通的治安行政处罚案件，其特殊性在于原告李某某是一名双目失明的盲人。对盲人进行处罚应遵循何种处罚程序，《行政处罚法》《治安管理处罚法》以及公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》等均无明确规定，直接适用一般程序是否侵犯这一特殊群体的合法权益，法官在审理时如何运用正当程序原则进行判断是本案值得探讨的问题。
（一）正当程序原则的含义及在处罚类法律规定中的体现
正当程序原则又称正当法律程序原则，是行政法的重要基本原则，其起源于英国古老的“自然正义”法则[2]。正当程序原则主要是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的行为时，必须遵循正当的法律程序，结合中外有关学者的不同学说，笔者认为其有三方面的基本要求：第一，行政公开，即除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，行政机关做出任何行政行为特别是对行政相对人不利的行政行为必须说明理由，以实现公民的知情权；第二，听取陈述和申辩，即行政机关在作出不利行政决定时，必须听取行政相对人的陈述和申辩，必要时要主动或依申请举行听证，以保证相对人的参与权；第三，保持中立，即任何人不应成为自己案件的法官，行政机关及其工作人员对与自己有利害关系的事务或争议应主动回避或应当事人申请回避。
行政处罚作为典型的行政机关作出的不利行政决定，其处罚程序是否符合正当程序原则显得尤为重要。从有关法律规定来看，对行政机关实施行政处罚具有总则和全局指导意义的《行政处罚法》明确贯彻了这一基本原则，该法第六条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权，对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。该法第五章第三节专门就听证程序进行了规定，体现了无论何种职权的行政机关在实施行政处罚时均应遵循正当程序原则的立法精神。从部门法的角度来说，《治安管理处罚法》总则中，第五条明确规定实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权。《治安管理处罚法》在处罚程序一章中，就行政相对人所享有的陈述、申辩权、听证权及送达程序均进行了详细的规定，上述内容无一不体现正当程序原则在处罚程序中的重要作用。
此外，公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》，更是细化了公安机关执法的相应程序，对于询问程序，其既有一般规定也有特殊规定，一般规定为询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读，允许被询问人更正或者补充，被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印；同时，针对聋哑人和未成年人作了特别规定，规定询问聋哑人应当有通晓手语的人参加；询问未成年人时应当通知父母或者其他监护人到场。上述规定均体现了行政相对人对行政程序的参与权与知情权，是正当程序原则的体现。
（二）本案被告的行为是否符合正当程序原则的要求
本案中，被告在履行处罚程序的过程中，对原告李某某进行询问制作了《询问笔录》，在处罚前对其进行告知制作了《行政处罚告知笔录》，此外，被告还制作了相应的《传唤证》及工作记录等材料。上述所有材料均无李某某本人的签名或指纹，只是由民警单方记载“以上笔录（内容）已向该人宣读，该人表示无异议”。而在送达《公安行政处罚决定书》时，也只是在处罚决定上记载“以上记录已向该人宣读，该人表示服从不申诉。此决定书该人表示无实际意义，拒绝接收”。原告李某某当庭否认实施了被告认定的扬言到天安门放火自焚的违法行为，其主张对被告制作的上述证据材料的内容毫不知情，对被告的执法程序提出异议。对此，被告的解释是，原告李某某是盲人，让其签字没有意义。结合被告提交证据的情况及原告的当庭陈述，笔者认为，被告的行为不符合正当程序原则的要求，无法保证原告在行政程序中的参与权，理由如下：
首先，被告的做法无法保证原告在行政程序中的知情权与参与权。《公安机关办理行政案件程序规定》没有对盲人进行询问作出特殊规定，但结合前述询问程序的一般性规定和特别规定来看，都是为了保障行政相对人能够正常地、有效地行使权利和履行义务，参与到行政程序中来，维护自己的合法权益。本案中，原告李某某系双目失明的盲人，无法阅读普通书面材料，即使如被告所称其向李某某进行了宣读，李某某也无法确认宣读的内容与需要确认签字的笔录材料是否一致，因此被告的做法不能保证李某某对行政处罚的知情权和参与权。并且，本案原告未在相关笔录上签字或捺指印，被告单方记载其对笔录内容无异议的做法也是违反法律规定的。
其次，对盲人进行处罚，不应简单套用一般性程序规定。过程公开和保证参与是正当程序原则的两个基本要素。盲人作为特殊弱势群体，不同于前述规定中所列的没有阅读能力的行政相对人，基于其本身所具有的视力残疾缺陷，公安机关对其询问时应参照特殊规定，采取提供盲文服务、通知其家属在场或进行录音录像等手段，来确保盲人参与行政程序的有效性，这也是符合正当程序要求的。本案中，被告对原告李某某履行程序的各环节均仅是李某某一人在场且在无录音、录像的情形下进行的，因此不符合正当程序的基本原则。
最后，被告所作处罚违背了《治安管理处罚法》的立法精神。《治安管理处罚法》第十四条规定，盲人或者又聋又哑的人违反治安管理规定的，可以从轻、减轻或者不予处罚。本案被告并未将原告作为特殊的被处罚对象加以审慎考量，履行正当有效的程序。原告作为一名双目失明、有一定肢体残疾的盲人，且已年过五十，其是否具备到天安门自焚的能力尚是一个未知数，社会危害性并不必然，被告直接对其处以拘留五日的处罚显然是不适当的，违背了《治安管理处罚法》的立法精神。
（三）被告程序违法对本案被诉行政处罚决定合法性的影响
在司法实践中，被告履行程序违法并不必然导致被诉具体行政行为合法性的全盘否定，要视违法的情形而定。结合本案的证据情况来看，被告提交的能够反映案件关键事实的证据除对李某某的询问笔录外，只有当日值班民警的询问笔录，正是由于被告违反了正当程序原则，李某某没有对《询问笔录》的内容进行确认，当庭亦否认了笔录中记载的内容，而两位民警系与本案有利害关系的办案人员，其证言证明力低，因此，本案被告提交的证据无法形成完整的证据链证明原告实施了扬言要到天安门放火自焚的违法行为。因此，被告作出的处罚决定证据不足，应予撤销。
（作者单位：北京市朝阳区人民法院）
[1] 一审：北京市朝阳区人民法院（2011）朝行初字第285号；二审：北京市第二中级人民法院（2012）二中行终字第265号。
[2] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年版，第72页。