“曲奇”是饼干还是糕点：对食品属性的司法认定与市场监管
田华 周嫣
【提要】糕点和饼干根据我国法律规定实行生产许可证制度，对糕点的生产与饼干的生产许可有关部门分别规定了不同的生产许可证审查标准，未经许可禁止生产。但由于糕点与饼干在原辅料成分、工艺流程等方面有重合，而相关规定未对食品真实属性的认定标准予以明确规定。明确食品的真实属性涉及生产许可的合法性问题。
当食品外包装上标识的内容与价格牌上标识的内容发生冲突时，以何为准？消费者买了“货不对板”的食品后应当向何监管部门投诉？我国《食品安全法》确立了多部门、分环节的食品安全监管体制，但对食品真实属性的认定标准未予以明确。并且，同一生产经营者在同一场所兼有多环节的生产经营活动将会导致质量监督机关、工商行政管理机关、食品药品监督管理机关、物价管理机关等监管部门在行使职权时产生职权交叉、管辖不清，从而导致市场监管失灵，故亟须建立“综合执法”模式来有效应对“多头管理”下的“监管失灵”。下面，笔者将结合一起典型案例来探讨食品属性的认定及市场监管问题。
一、据以研究的案例
孙某在商场购买了某食品有限公司分公司（以下简称“食品公司”）生产的“曲奇派对”“曲奇有礼”两款产品，产品价格牌显示两款产品由奶油饼干、咖啡饼干、巧克力饼干组成。而“食品公司”仅具有糕点生产许可证。于是，孙某以“食品公司”涉嫌无证生产饼干为由，分别向区质量技术监督局、国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司等多部门举报，要求对“食品公司”进行行政处罚，责令其召回产品、刊登声明等。区质量技术监督局（以下简称区质监局）组织核查后答复：“食品公司”生产的“曲奇派对”（烘烤其他类糕点 热加工）、“曲奇有礼”（烘烤其他类糕点 热加工）两种产品的配方、工艺流程和生产设备符合糕点审查细则规定，属于糕点产品，且该公司持有有效的糕点食品生产许可证，产品检验结果符合要求，决定不予立案处理。孙某不服，遂提起诉讼，请求撤销区质监局作出的不予立案处理决定。一、二审法院均判决支持区质监局不予立案的处理决定。
二、相关法律问题研究
引用案例的争议焦点在于涉案产品属于糕点还是饼干，对产品属性的认定应以价格牌为准还是产品标签标识为准。一种观点认为，对食品的真实属性应以价格牌上的标注内容为准。“食品公司”生产的“曲奇派对”“曲奇有礼”两款产品，价格牌上标签显示产品包装内是由奶油饼干、咖啡饼干、巧克力饼干组成，但该两款产品却使用糕点生产许可证进行生产。根据国家实施的食品生产许可证管理制度规定，饼干生产应具备饼干生产许可证，曲奇类产品被明确划分在《饼干生产许可证审查细则》中。“食品公司”未获得饼干生产许可证，属于无证生产。另一种观点认为，对食品的真实属性应当结合产品的配方、工艺、流程、设备等因素进行认定。涉案产品符合《关于印发糕点等7类食品生产许可证审查细则的通知》中的《糕点生产许可证审查细则》，并符合《糕点通则》等方面的规定。“食品公司”具有糕点生产许可证，两款涉案产品的生产在许可范围内。笔者赞同第二种观点。
（一）涉案产品是饼干还是糕点：对食品真实属性的认定
本案中，原告孙某主张应当根据产品价格牌标注的产品名称来认定该产品的真实属性，而被告区质监局、第三人“食品公司”认为以产品的食品标识标注为准。笔者认为，根据许可法定原则，食品的真实属性应当按食品标识标注，根据相关生产许可证审查细则的规定，结合产品的配方、工艺、流程、设备等因素进行认定。
1.我国对饼干和糕点的生产许可作了区别规定
我国《食品安全法》第二十九条规定，“国家对食品生产经营实行许可制度”。根据国家质检总局颁布施行的《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》第二十二条规定：国家质检总局根据各类食品的不同特性和相关标准，制定并发布食品生产许可证审查通则和各类食品生产许可证审查细则，对食品生产许可证的具体要求作出规定。我国对饼干和糕点分别实行生产许可证制度，未经许可禁止生产。对该两种产品属性的认定应当以相关的审查细则为准。国家质检总局先后于2003年、2006年下发了《饼干生产许可证审查细则》和《糕点生产许可证审查细则》，分别对饼干和糕点产品生产许可证的取得作了不同的规定。根据审查细则，饼干的产品范围包括酥性饼干、曲奇饼干、夹心饼干、威化饼干等；糕点的产品范围包括烘烤类糕点、油炸类糕点、蒸煮类糕点、熟粉类糕点、月饼等。两者在原辅料成分、工艺流程等方面有重合，但糕点在生产流程、质检项目等方面较饼干复杂和严格（两者主要生产区别见附表）。可见，根据以上规定，饼干和糕点在我国属于两种不同种类的食品，这两类产品的生产者必须具备相应的生产许可资质。本案中，涉案产品的价格牌上标注产品为“曲奇”，由“奶油饼干、咖啡饼干、巧克力饼干组成”。而产品包装上的标签标识该产品属于烘烤类糕点。因此，判断“食品公司”是否为无证生产必须以涉案产品的真实属性是饼干还是糕点为依据。
2.对食品真实属性的认定应以食品标识标注的内容为准(https://www.daowen.com)
1995年由国家（质量）技术监督局发布的《食品标签通用标准》规定，食品标签[1]必须标注食品名称，食品名称必须采用表明食品真实属性的专用名称。2007年由国家质检总局修订发布的《食品标识管理规定》第五条、第六条亦规定：食品标识[2]的内容应当真实准确，食品标识应当标注食品名称，食品名称应当表明食品的真实属性。可见，在认定食品的真实属性时，应当以产品标签标识上标注的内容为准。本案中，对涉案产品“曲奇派对”和“曲奇有礼”真实属性的判断，应根据产品的标签标识，结合《饼干生产许可证审查细则》和《糕点生产许可证审查细则》的规定，从产品的配方、工艺、流程、设备等因素进行认定。两款涉案产品的外包装上食品标识为“烘烤其他类糕点 热加工”，明确标识产品属性为糕点。且“食品公司”生产工艺流程图及产品配方、使用的主要生产设备设施，均符合糕点的生产许可，其提供的产品检验报告等证据亦说明涉案的“曲奇派对”和“曲奇有礼”两款产品符合糕点的生产许可及检验标准。因此，两款涉案产品的真实属性应认定为糕点，孙某所举报的无证生产饼干行为不成立。
（二）执法主体是质监部门还是其他部门：价格牌与食品标识标注内容不符谁来监管
前文，我们明确了涉案产品的真实属性为糕点，这就牵涉到另一个问题，即产品价格牌上标注的内容与产品包装标识上标注的内容不一致时该如何认定和处理。
1.我国对价格牌与食品标识的监管适用的依据不同
国家发展计划委员会于2001年发布的《关于商品和服务实行明码标价的规定》第九条规定：“明码标价应当做到价签价目齐全、标价内容真实明确、字迹清晰、货签对位、标示醒目。价格变动时应当及时调整。”第二十一条规定：“经营者有下列行为之一的，由价格主管部门责令改正，没收违法所得，可以并处5000元以下的罚款；没有违法所得的，可以处以5000元以下的罚款。（一）不明码标价的；（二）不按规定的内容和方式明码标价的；……（七）其他违反明码标价规定的行为。”第二十一条规定的制定源于国家发展计划委员会1999年8月1日发布的《价格违法行为行政处罚规定》第十一条规定。[3]《食品标识管理规定》规定了食品标识的内容应当真实准确，表明食品的真实属性，并符合国家或者行业标准，没有国家或者行业标准的，应使用不会引起误解、混淆的常用名。分析以上条款可知，《价格违法行为行政处罚规定》和《关于商品和服务实行明码标价的规定》主要适用于价格牌标注不规范的情形，而《食品标识管理规定》主要适用于食品标识标注不规范的情形。本案中，涉案产品的食品标识标注内容为糕点，并不存在虚假描述或其他不规范的情形，产生该争议和分歧的一个重要原因是食品价格牌与食品标识不一致。由于我国对食品的分类没有一个统一的分类标准，缺乏统一的国家标准或行业标准，普通百姓对饼干与糕点的理解也不明晰，饼干、糕点的外延内涵缺乏一个准确的界定。食品名称虽应以食品标识来判断，但食品价格牌与食品标识不一致，易误导消费者，产生纷争。
2.建议对“多头管理”的市场监管问题采取“综合执法”模式
“食品公司”总公司在销售“曲奇派对”和“曲奇有礼”的糕点产品时，价格牌上却明码标价显示的是“由奶油饼干、咖啡饼干、巧克力饼干组成”，这种食品价格牌与食品标识不一致的标价行为，有误导消费者的嫌疑。但是，“食品公司”承担生产的分公司与负责销售的总公司之间，是不同的经济主体。在质监部门查处无证生产行为过程中，销售流通环节内的食品违法问题，不属于质监部门的监管范围。我国《食品安全法》确立了多部门、分环节的食品安全监管体制。同一生产经营者在同一场所兼有多环节的生产经营活动的情况，将会导致质量监督机关、工商行政管理机关、食品药品监督管理机关、物价管理机关等监管部门在行使职权时产生职权交叉、管辖不清，从而导致市场监管“失灵”。就本案而言，若违法行为发生在流通环节，具有监管权的主体为食品药品监督局、工商局、物价局；若违法行为发生在生产环节，则具有处罚权的主体为质量监督管理部门。若依照《价格违法行为行政处罚规定》和《关于商品和服务实行明码标价的规定》来进行处罚，被处罚行为发生在流通环节，具有处罚权的主体为工商行政管理机关；若依照《食品标识管理规定》来进行处罚，被处罚行为发生在生产环节，则具有处罚权的主体为质量监督管理部门。因此，本案的被告质量技术监督部门并不享有对流通环节价格牌不规范问题进行处罚或者处理的权利，其对孙某举报的无证生产饼干行为作出不予立案的决定合法、正确。但是，食品生产、流通、餐饮服务这三个环节联系紧密、相互牵涉，在某些特殊情况下会产生界定模糊，甚至交叉的现象。这就使得消费者在维权的时候难以准确判断寻求权利救济的部门。因此，笔者建议对食品分类作出统一的国家标准或行业标准，并科学确定相关监管环节和监管部门，避免出现执法交叉或执法推诿现象。例如，上海市部分中心城区已经率先探索整合分散在中心城区工商、质量技监、食药监、物价等部门的机构职能和人员力量，将工商分局、质监局、食药监分局由垂直管理调整为区政府分级管理，整合成立市场监督管理局，统一标准规范，整合监管资源，强化统一监管。这种综合执法、一门受理的监管模式不失为一种有益尝试。
附表：饼干和糕点的主要生产区别
续表
（作者单位：上海市第二中级人民法院）
[1] 《食品标签通用标准》3.1：食品标签，预包装食品容器上的文字、图形、符号，以及一切说明物。
[2] 《食品标识管理规定》第三条规定：食品标识是指粘贴、印刷、标记在食品或者其包装上，用以表示食品名称、质量等级、商品量、食用或者使用方法、生产者或者销售者等相关信息的文字、符号、数字、图案以及其他说明的总称。
[3] 《价格违法行为行政处罚规定》第十三条规定：经营者违反明码标价规定，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处5000元以下的罚款：（一）不标明价格的；（二）不按照规定的内容和方式明码标价的；……（四）违反明码标价规定的其他行为。