附录2 《阿富汗展望》
说明：该文件是艾森豪威尔政府（情报咨询委员会）于1954年10月19日出台的国家情报评估报告。
1.问题
为评估阿富汗内部事务和对外关系的发展要基于以下两点，一是苏联关于阿富汗的政策，二是西方为巩固这个被包围着的国家而做出的努力会产生怎样的影响。
2.结论
（1）阿富汗是一个原始的部落王国，人口混杂，经济资源落后。虽然它有一个能完全控制政府的王室，但这个王室并不受阿富汗人欢迎。在可预见的未来，它的权威可能会面临国内的挑战。总的来看，阿富汗军事力量薄弱，只要不同时出现普遍的部落反叛，它都能确保国内安全。但在面对外来入侵时，它作为一支有组织的力量很快就会土崩瓦解。
（2）在为经济发展和重要的进口产品所必需的外汇上，阿富汗面临着短缺和不足。在未来的三年，这种短缺将是决定性的。然而，阿富汗经济大体上能实现粮食的自给自足。如果它能克服外汇的困难，阿富汗长期的经济前景包括适度规模的经济发展，会相当不错。
（3）阿富汗的战略重要性在于，作为一个缓冲国，它将北边的苏联和南边的非共产主义的巴基斯坦以及印度分隔开来，但它本身不被共产主义或非共产主义阵营所主导。阿富汗和苏联接壤，距离西方权力中心遥远，军事衰弱，对苏联在贸易和技术援助贷款上的依赖不断增长，这些都使得阿富汗面对苏联的施压会非常的脆弱。
（4）苏联对阿富汗的关注尤其是在技术和经济方面的援助，在去年显著增强。我们相信，这种关注是苏联整体努力的一部分，旨在抵抗西方在中东和南亚地区任何地方的努力。如果未来阿富汗参加西方支持的防卫协定或接受西方大量的军事援助，苏联将会做出强烈的反应。
（5）苏联的经济渗透可能会导致阿富汗逐渐走上苏联的轨道。而且，与苏联经济和技术援助相关的大量苏联人员的涌入会大大提高苏联的颠覆能力。然而，我们认为至少在未来数年内，苏联还不会事实上控制阿富汗。目前阿富汗国内微不足道的亲共产主义因素可以获得足够的力量推翻这个政权——在可预见的未来，这还是不可能的。如果苏联选择这样做，它能轻易地接管阿富汗。但是公开的入侵会招致普遍性的抵制，特别是在阿拉伯—亚洲国家里，这恰恰是苏联希望避免出现的。
（6）阿富汗可能会继续发挥自己的优势，推行在大国间搞平衡的基本政策，同时会在联合国内继续保持同阿拉伯—亚洲国家的联盟。
（7）阿富汗领导人将试图获得额外的西方援助以平衡来自苏联的援助，并且他们会对参与西方支持的军事援助计划表现出持续的兴趣。然而，让阿富汗人接受作为西方支持的区域防御协定中的一员是不可能的，因为他们几乎肯定意识到没有可预见的安排以提供足够的现实保护去反对苏联的进攻。反过来，这样还会刺激苏联的敌意接踵而至。
（8）与此同时，阿富汗将可能继续接受苏联提供的援助。在这样做的时候，阿富汗领导人可能会对自己在遏制与经济发展相关的苏联政治颠覆活动的能力方面产生误判。他们可能无法意识到一旦发生军事或外交危机时，西方在援助他们的能力和意愿上都具有有限性。
（9）受制于由阿富汗挑唆的普什图尼斯坦争端，巴基斯坦与阿富汗关系改善的机会变得渺茫了。实际上，在巴基斯坦和阿富汗官方圈子里已经有一些关于组建两国联盟或邦联的讨论。然而，由于基本的内部并发症和总是面临苏联和印度的反对，这样的合并是绝对不可能发生的。
3.讨论
Ⅰ 背景和现状
3.1 阿富汗的战略重要性和国际地位
（10）在东西方的权力斗争中，阿富汗的原始经济、未开发的资源、微不足道的军事能力、缺乏有用的战略设施——都会严重限制它对东西任何一方所具有的积极价值。然而，美国的利益会受到这些发展的极大影响，因为：美国正在寻求阿富汗两侧的国家以加强对苏联威胁的反击；阿富汗的弱点和它远离西方力量的中心使得它面对苏联的行动会不堪一击，因此它很可能成为苏联在整个地区向西方利益施压的支点；阿富汗位于苏联和南亚次大陆（的印度和巴基斯坦）之间。
（11）在19世纪，阿富汗成为沙俄和英帝国冲突的焦点，因为它位于沙俄南下向印度扩张的必经之路上。英国因此支持阿富汗作为一个缓冲国寻求发展，阿富汗强大的政府基于自身利益也反对沙俄的扩张。在19世纪末，阿富汗出现了一位强大的统治者，英国已经控制了阿富汗的对外政策。1885年之后，阿富汗以前不清楚的边界被联合委员会划定，它的缓冲国角色得到加强。1907年，英俄确认了阿富汗的缓冲国地位，沙俄同意将阿富汗排除在其势力范围之外。作为回报，英国承诺不干涉阿富汗领土和内部事务。
（12）因此近一个世纪以来，阿富汗的安全和内部独立依赖于这样一种情形，即沙俄和英国都不能接受彼此对阿富汗的占领。结果，在1919年阿富汗获得了其对外关系的控制权后，它的对外政策就是要平衡英国和俄国的影响。然而，第二次世界大战和1947年英国撤出印度从根本上改变了过去曾支持阿富汗独立地位的力量平衡态势。南亚次大陆的英国权力被两国相对较弱的国家巴基斯坦和印度取代，这就剥夺了来自于南方的对阿富汗的传统支持。缺乏权力制衡，阿富汗极易受到苏联的压力。
（13）部分是由于这一地位，阿富汗在目前的东西方冲突中采取了中立主义立场。它是联合国中阿拉伯—亚洲集团的一员，经常弃权以避免卷入苏联阵营和西方之间的争论。它欢迎苏联、美国以及联合国援助它的发展计划。虽然阿富汗领导人通常被认为倾向西方和不信任苏联，但他们意识到身处这样的位置，他们不能无视一个强大邻国的态度。一般而言，他们会继续平衡两个大国集团的利益，为阿富汗谋取最大化的优势。
3.2 与巴基斯坦的普什图尼斯坦争端
（14）在阿富汗的东南侧翼，英国权力被一个缺乏稳定的弱小国家取代，这刺激了阿富汗在它以前输给英国的领土和民族问题上的兴趣的复苏。尽管阿富汗没有对位于巴基斯坦境内的这片领土提出正式声索，但阿富汗并没有完全接受巴关于将旧的杜兰线作为与阿富汗边界的主张。自从巴基斯坦立国后，阿富汗就要求巴境内大约五百万人的普什图部落民众（普什图族也是阿富汗境内占主导地位的民族集团）应该被赋予建立普什图尼斯坦这样一个自主国家的权利。阿富汗赞助普什图尼斯坦的原始动机还不完全清楚，它试图唤起部落民众支持的努力也只取得有限的成功。然而在某种程度上，阿富汗一直坚持这一运动。到现在，普什图尼斯坦争端已经成为事关阿富汗国家威望的问题。
（15）尽管阿富汗的普什图尼斯坦主张是它外交政策的重要主题，但这一主张从未被精确界定。在对待这个拟议中的国家的领土范围和它与巴基斯坦和阿富汗的关系应该怎样的问题上，阿富汗的宣传多有不同。巴基斯坦拒绝讨论任何涉及其领土完整的问题。主要由于现有证据的支持，巴基斯坦坚持这样的立场：巴继承了杜兰线以东的所有英国权利；正如过去与英属印度的关系那样，普什图部落满足于与巴基斯坦保持相同的关系。普什图部落从阿富汗和巴基斯坦任何一方都能获得补助和利诱，因此，虽然部落本身并不特别赞成普什图尼斯坦国家，但他们有兴趣看到争议持续下去。第三方包括美国在1950年的各种努力，并没有推动问题的解决，双方都不愿在其基本立场上后退。
（16）如果普什图尼斯坦问题不被列入议程，阿富汗拒绝与巴基斯坦就一般问题进行正式谈判。尽管有一些阿富汗领导人声称希望结束争端，但在阿富汗王室内部，首相达乌德是普什图尼斯坦问题最狂热的倡导者。最近几个月，喀布尔又加强了宣传攻势。在支尔格会议上，部落领袖已经得到承诺：政府将继续寻求独立的普什图国家，政府控制的阿富汗媒体会继续宣传普什图尼斯坦。
3.3 内部状况(https://www.daowen.com)
（17）至（26）的内容已省略。
Ⅱ 可能的国内事态发展
（27）至（33）的内容已省略。
Ⅲ 苏联与阿富汗关系可能的发展状态
（34）大约自从1953年中期以来，特别是1954年初土耳其与巴基斯坦签署协定后，苏联对阿富汗的关注显著加强。如上所述，苏联已经为阿富汗提供了大量的经济和技术援助，并大大提高了它在阿富汗对外贸易中的地位。
（35）我们相信，苏联对阿富汗的关注是它对抗西方尤其是美国在中东和南亚地区势力的整体努力的一部分。关于阿富汗本身，苏联的目标可能在于：限制西方的影响力，尤其是阻止西方在阿富汗建设军事设施；确保阿富汗政府对苏联压力和影响力的回应能力；建立苏联在阿富汗的颠覆能力；建设有助于入侵印度次大陆的设施。
（36）不过，苏联几乎肯定会将这些累积效应视作是苏联在西南亚地区利益的受挫，这些累积效应来自于：去年的土耳其—巴基斯坦协定、开始为巴基斯坦和伊拉克提供军事援助、强化西方在伊朗的存在和解决苏伊士运河争端。在这种情况下，阿富汗在军事上极端虚弱，经济上严重依赖苏联，其战略位置横空美国正试图打造的“北层防御线”上——由此阿富汗为苏联提供了一个便利的舞台，苏联可以采取反制措施阻止附近的国家在西方防御计划中进一步合作，以抵消西方在该地区的收获。
（37）苏联利用阿富汗处境的努力几乎肯定会继续下去。至少在最初，苏联可能会继续强调经济和其他利诱的软政策，这服务于双重目的，其一是向阿富汗邻国展示与苏联合作的价值，其二是在阿富汗建立苏联的力量和影响。然而，如果该地区对苏联利益的威胁增长了，那么苏联可能会逐步转向施压策略。如果伊朗显示出加入亲西方的防御体系的信号，苏联可能会考虑不仅对伊朗而且对阿富汗展示力量。这种展示可能会是外交和经济压力，并且得到沿着边境线上的军事行动的支持。同时，苏联将在任何情况下继续阻止阿富汗接受西方在该国影响和活动的加强，并且施加强大压力防止阿富汗参加西方支持的防御协定或接受大量西方军事援助。1931年的苏联—阿富汗条约为苏联的施压提供了强有力的法律支持，该条约规定任何一方不予承担或协助会危害另一方利益的任何行为。
（38）因此，双方关系的未来前景是苏联会继续渗透阿富汗的经济和其他内部事务。阿富汗领导人几乎肯定会寻求限制苏联在其国内力量和影响的增强，努力获得具有制衡作用的西方的经济或其他援助。然而，他们将会发现很难抵抗苏联经济援助的优势。他们可能会高估自己在遏制与经济发展相关的苏联政治颠覆活动的能力。他们可能无法意识到一旦发生军事或外交危机时，西方在援助他们的能力和意愿上都具有有限性。苏联的经济渗透很可能导致阿富汗循序渐进地步上苏联的轨道。
（39）然而，至少在未来几年内，我们不认为苏联会实际上控制阿富汗。由于苏联在阿富汗经济生活中的持续渗透以及随之而来的苏联人员的涌入，共产主义的颠覆能力会有所提高。然而，我们认为至少在未来数年内，苏联还不会事实上控制阿富汗。目前阿富汗国内微不足道的亲共产主义因素可以获得足够的力量推翻这个政权——在可预见的未来，这还是不可能的。苏联能够轻易地通过或多或少的公开手段降低阿富汗的卫星国地位，这些手段包括：利用跨境游击队或心存不满和唯利是图的部落民众，推翻目前的王朝或在阿富汗北部建立傀儡政权；要求在阿富汗建立军事基地；进行公开的军事侵略。然而，在目前情况下，莫斯科可能会不愿意采取这样的公开激进的战术，以免引起中东和南亚的中立主义国家的警觉，从而推动它们向西方靠拢。除了为苏联提供战略优势，占领阿富汗并不能提供太多东西。即使发生大规模战争，阿富汗也可能只会被接管作为共产主义入侵印度次大陆的一部分。我们目前的估计是，至少在大规模战争的早期阶段，这样的入侵可能不会进行。
Ⅳ 阿富汗与巴基斯坦关系可能的发展状态
（40）至（44）的内容已省略。
Ⅴ 展望阿富汗与美国的关系
（45）尽管阿富汗奉行中立政策，但大多数阿富汗领导人都认识到要与西方保持良好的关系以平衡苏联的影响，他们对苏联充满恐惧和不信任。阿富汗可能会继续希望获得最大化的西方援助，但是鉴于邻近苏联以及游走于俄国和西方之间的传统政策，它可能会对西方对其政策的影响设定谨慎的限制措施。尽管最近苏联于阿富汗的贸易在增长，但阿富汗对外贸易的很大一部分和其目前发展计划所需的大部分外部援助，仍将继续依赖非共产主义国家尤其是美国。阿富汗将继续寻求美国的经济援助，主要是因为其自身的经济需求，但也可能增加美国在阿富汗的利益存在。
（46）虽然阿富汗一直批评美国对巴基斯坦的武器援助，但它总体上并不反对我们加强在该地区力量存在的努力，甚至它还对接受美国的武器援助表现出一定的兴趣。毫无疑问，如果该地区的防御协定能得到美国的支持并且获得美国的武器援助，那么许多阿富汗领导人是愿意让阿富汗加入这样的协定的。然而，让阿富汗人接受作为西方支持的区域防御协定中的一员是不可能的，因为他们几乎肯定意识到没有可预见的安排——即使是在最坚定的支持下，我们几乎无法提供足够的现实保护去反对苏联的进攻。此外，如果没有涉及与巴基斯坦直接关系的任何安排，普什图尼斯坦争端会变得更加困难难解。
（47）美国通过巩固巴基斯坦和增加苏联对阿富汗南部侧翼的敏感度以加强在该地区的力量存在，虽然此举可能会违反阿富汗的利益，但阿富汗可能会继续希望美国对地区防御保持兴趣。喀布尔政府仍然倾向于按照阿富汗传统缓冲国的角色去思考，它可能会将进入该地区的美国力量作为是对阿富汗南部侧翼的英国权力的替代，这是一个理想的手段。出于这个原因，阿富汗可能会寻求最大化地利用美国对阿富汗和整个该地区的兴趣，它可能会继续不时地提出获得美国军火和加入地区防御协定的可能性——虽然它也意识到这样的计划是不切实际的。
Ⅵ 展望与其他国家的关系
（48）印度。
（49）伊朗。
（50）土耳其。
（51）西欧国家。
（52）阿拉伯国家。
（48）至（52）的具体内容已省略。
（资料来源：FRUS，1952-1954.Africa and South Asia：Vol.Ⅺ）