参考文献
第十六章 我国卫生国情
第一节 我国的卫生工作方针
一、新中国成立初期卫生工作方针的演变及四大方针的确立
1949年9月，中央人民政府卫生部和中国人民解放军军事委员会卫生部召开全国卫生行政会议，确立了全国卫生工作要坚持“预防为主，卫生工作的重点应放在保证生产建设和国防建设方面，面向农村、工矿，依靠群众开展卫生保健工作”的方针。
1950年9月，中央人民政务院第49次政务会议批准卫生工作方针为“面向工农兵，预防为主，团结中西医”。
1952年12月，中央人民政务院第167次政务会议确立我国卫生工作的四大方针是：“面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生运动与群众运动相结合。”
二、20世纪80—90年代初期的卫生工作方针
1990年，卫生部和中医药管理局起草的《中国卫生发展与改革纲要》提出了卫生工作的基本方针是：贯彻预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医协调发展，为人民健康服务。经中央同意列入《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》之中。1991年4月，全国人大七届四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》将卫生工作基本方针修改为：贯彻预防为主，依靠科技进步，动员全社会参与，中西医并重，为人民健康服务。至此确定了我国卫生工作方针的基本框架。此后，在卫生管理学界和卫生行政主管部门，对我国卫生工作方针及与之相关的我国卫生事业的性质及卫生工作在国家社会经济发展中的地位和作用，仍在进行讨论。特别是为准备全国卫生工作会议所进行的一系列座谈会，为制定卫生工作方针起到了集思广益的作用。
三、新时期卫生工作方针
1996年12月，中共中央、国务院在北京召开了全国卫生工作会议。1997年1月，发布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，明确了新时期卫生工作的方针：以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。至此，新时期卫生工作方针正式形成。
新时期卫生工作方针的七句话，可以划分为三个部分：第一部分是卫生工作的战略重点，包括以农村为重点、预防为主、中西医并重；第二部分是卫生工作的基本策略，包括依靠科技与教育、动员全社会参与；第三部分是卫生工作的根本宗旨，包括为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务。
（一）以农村为重点
农村卫生工作历来受到党和政府的高度重视，毛泽东同志早在20世纪60年代就曾提出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。1991年，全国卫生厅局长会议确立了农村卫生是卫生工作的三大战略重点之一。在党和政府的关怀下，农村卫生工作取得了长足的发展，积累了丰富的经验，县、乡、村三级医疗预防保健网及乡村医生队伍、合作医疗制度曾是我国农村卫生工作的“三大支柱”。但是，改革开放以后，农民的生活水平不断提高，收入差距逐步扩大，健康需求呈现多样化，当时的医疗卫生服务体系和合作医疗制度在全国大部分地区解体，农民医疗保障制度的缺失使得农村卫生工作依然是个薄弱环节，面临着许多困难和问题，看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫是制约农村经济和社会发展的重要因素。因此，必须大力加强农村卫生工作。
1.做好农村卫生工作，保护和增进农民健康是各级党组织和政府义不容辞的责任 农村卫生工作关系到几亿农民的健康，振兴农村经济的大局是卫生工作的战略重点。因此，各级党组织和政府要高度重视，采取有力措施，切实予以加强。
2.积极、稳妥地发展和完善合作医疗制度 合作医疗对于保障农民获得基本医疗和预防保健及防止因病致贫具有重要意义。通过宣传教育，提高农民自我保健和互助共济意识，动员农民积极参加合作医疗。因地制宜确定合作方式、筹资标准、报销比例，逐步提高其保障水平。
3.加强农村卫生组织建设，完善县、乡、村三级卫生服务网 合理确定卫生机构的规模和布局，调整结构和功能。切实办好县医院，提高其综合服务能力，发挥龙头的作用；继续加强县级疾病预防控制中心、妇幼保健机构和乡镇卫生院的建设，基本实现“一无三配套”(无危房，房屋、人员、设备配套)的目标。乡镇卫生院要切实做好预防保健工作，努力提高常见病和多发病的治疗水平和质量，重点加强急救和产科建设。最终达到小病不出乡、大病不出县，解决农民卫生服务利用的可及性。
4.巩固与提高农村卫生队伍 合理解决农村卫生人员待遇，村集体卫生组织中乡村医生的收入不低于当地村干部的收入水平。要制定优惠政策，鼓励大专以上毕业生到县、乡卫生机构工作。禁止非卫生技术人员进入卫生机构的业务技术岗位。通过多种形式培训，使得绝大多数乡村医生达到中专水平。医药卫生院校要做好定向招生工作，为农村培养留得住、用得上的人才。
5.高度重视并做好贫困地区的卫生工作 各级政府要把卫生扶贫纳入当地扶贫计划，安排必要的扶贫资金，帮助贫困地区重点解决基础卫生设施、改善饮水条件和防治地方病、传染病。鼓励发达地区对口支援贫困地区的卫生工作。
（二）预防为主
预防保健是我国卫生工作三大战略的第二个重点。预防为主是新中国成立初期所制定的卫生工作四大方针之一，新时期的卫生工作方针继续把预防为主确定为主要内容。预防为主不仅是新中国成立以来卫生工作宝贵经验的总结，也是世界卫生工作发展的潮流。
1.预防为主是疾病控制形势的需要 20世纪50年代以来，我国以急性传染病、寄生虫病和地方病为主要防治对象的第一次卫生革命，取得了举世公认的成绩。但是，由于影响疾病流行的社会环境因素依然存在，特别是新时期人口和物资大量流动，促成部分疾病的播散，原来一些局部性的传染病，发病日趋广泛化；某些已经消灭的传染病也死灰复燃，传染病、寄生虫病和地方病的防治任务依然十分严峻，第一次卫生革命的任务尚未完成。同时，以慢性非传染性疾病和退行性疾病为主要防治对象的第二次卫生革命的任务非常艰巨。但是，目前我国的防治力量尚不能适应防治慢性非传染性疾病的需要，更缺乏群体性防治的系统经验。随着人类社会的不断进步、经济水平和生活水平的不断提高，人们的健康意识也越来越强，保健需求越来越高。1998年5月，在日内瓦召开的第51届世界卫生大会上，审议通过了世界卫生组织提出的“21世纪人人享有卫生保健”的全球卫生战略。由此，医学目标开始了从以疾病为中心向以健康为中心的转变，世界范围内掀起了从对抗疾病和死亡逐渐转变为对抗早死、维护和促进健康、提高生命质量为目标的第三次卫生革命。我国面临三次卫生革命任务并存的现象，三次卫生革命的艰巨任务要求卫生工作必须坚持预防为主的方针。
2.各级政府要对公共卫生和预防保健工作全面负责 加强疾病预防控制机构的建设，给予必要的投入，对重大疾病的预防和控制工作要保证必需的资金。疾病预防控制机构要做好社会群体的预防保健工作。医疗机构也要密切结合自身业务积极开展预防保健工作。要宣传动员群众，采取综合措施，集中力量消灭或控制一些严重危害人民健康的传染病、地方病和慢性非传染性疾病。
3.认真做好“五大卫生”工作 改善生活、生产、工作、学习、娱乐场所的卫生条件，加强环境卫生监测和治理，努力做好职业病防治工作，保护人们的健康权益。
4.依法保护妇女儿童健康 努力提高出生人口素质，降低婴儿出生缺陷率，降低婴幼儿死亡率、孕产妇死亡率，围绕妇女儿童做好各期保健工作，实现新时期《中国儿童发展规划纲要》和《中国妇女发展纲要》的目标，积极推行计划免疫保偿制和妇幼保健保偿制。同时，积极开展老年人保健和老年病防治工作。
5.各级医疗、预防、保健机构都要贯彻预防为主的方针 要切实做好三级预防工作：一级预防，是病因预防，针对病因及相关因素，采取增进健康和特殊防护措施，使健康人免受感染和发病；二级预防，是发病预防，针对发病早期，采取早发现、早诊断、早治疗措施，以控制疾病的发展和恶化，防止疾病复发或转为慢性病患；三级预防，是病残预防，针对发病后期，采取合理的康复治疗措施，做到治病防残，残而不废，废而不死，恢复劳动能力和延长寿命。
6.加强宣传，开展健康教育，不断提高居民健康素养，是贯彻预防为主方针的重要措施 为适应医学模式的转变和三次卫生革命的需要，要采取多种形式，加强全民健康教育，提高广大群众的健康意识和自我保健能力。普及医药科学知识，教育和引导人民群众养成良好的卫生习惯和健康、文明的生活方式。
（三）中西医并重
振兴中医药是我国卫生工作三大战略的第三个重点。新中国成立以来，在党和政府团结中西医方针的指导下，中医药事业的发展取得了伟大的成就。新时期提出中西并重的方针，是以往团结中西医方针的继承和发展，是振兴中医药和中医药走向世界的政策保证。
1.中医、中药是中华民族的优秀 传统中医、中药是我国卫生事业的重要组成部分和独具特色的优势，中医、中药与现代医药互相补充，共同承担守护人民健康的任务。各级党委和政府要加强对中医药工作的领导，认真贯彻中西医并重的方针，逐步增加对中医药的投入，为中医药发展创造良好的外部氛围和条件。
2.正确处理继承与创新的关系 既要认真继承，又要勇于创新。要努力发挥中医药在医疗卫生保健服务方面的特色和优势，遵循中医药理论体系，积极利用现代科学技术，发展中医理论和实践，拓宽中医药服务领域和服务功能，提高防治疾病水平。充分利用现代高科技，在中医药基础理论、传统技术挖掘、疾病防治手段开发等方面加强研究，力争有新的突破，实现中医药现代化。
3.加强中医医疗机构建设 要改善技术装备条件，拓宽服务领域，加强优势专科和特色科室建设，提高服务效率和效益，不断满足人民群众对中医药的需求。
4.多种形式培养中医药专业人才，努力造就新时代名中医要认真总结高等中医药院校的办学经验，深化中医药教育改革。继续做好名老中医药专家学术思想和经验的继承工作。加强重大疾病防治、中药生产关键技术、中医复方以及基础理论的研究，力争有新的突破。
5.改革、完善中药材生产组织管理形式 实行优惠政策，保护和开发中药资源。积极进行中药生产企业改革，推进中药生产现代化。中药和中药材经营按照少环节、多形式、渠道清晰、行为规范的原则，逐步形成统一、开放、竞争、有序的流通体制。加快制定中药和中药材的质量标准，促进中药、中药材生产和质量的科学管理。
（四）依靠科技与教育
依靠科技与教育是卫生工作的基本策略之一，是落实科学技术是第一生产力思想和科教兴国战略的具体表现，也是新中国成立以来卫生工作长足发展基本经验的总结。发展科学技术和培养医学人才是发展卫生事业必不可少的基本条件，必须提高到卫生工作方针的高度予以重视。
1.加强医学科学技术研究 针对严重危害我国人民健康的疾病，在关键性应用研究、高科技研究和医学基础性研究方面，突出重点，集中力量攻关，力求有新突破，使我国卫生领域的主要学科和关键技术的科技实力逐步接近或达到国际先进水平。
2.深化卫生科技体制改革 优化结构，分流人员，增强卫生科研机构的活力。保证重点卫生研究机构和重点学科、实验室的投入和建设，大力促进科技成果的转化和应用，推广适宜技术，促进卫生科技与防病治病的有机结合。高度重视医药科技信息的有效利用和传播。
3.办好医学教育，培养适应社会需求、结构合理、德才兼备的卫生人才队伍 深化高等医学教育改革，提高教育质量和办学水平。完善研究生培养和学位制度以及继续教育制度。加快发展全科医学，培养全科医生。高度重视卫生管理人才的培养，造就一批适应卫生事业发展的职业化管理队伍。重视学术带头人和技术带头人的培养，努力创造条件，使优秀人才尤其是中青年人才脱颖而出。各类卫生专业教育，都要突出职业道德教育，为全面提高卫生队伍素质打好基础。
（五）动员全社会参与
动员全社会参与是卫生工作的又一项基本策略，是卫生工作与群众运动相结合方针的发展和完善。动员全社会参与包括了各级党政领导重视、社会各部门协作配合和广大人民群众积极参与。
1.各级党政领导重视 发展卫生事业，做好卫生工作，保护和增进人民健康，是各级党委和政府的重要职责。保护和提高广大人民群众的健康水平，是发展经济、促进社会进步的必要条件。卫生工作做好了，人民群众健康水平提高了，就能创造较为良好的经济发展和社会进步的条件。卫生工作是一个涉及面极广的工作，与人的生老病死密切相关，关系到每个人的切身利益，也体现党和政府对人民群众的关怀。各级党政领导要深刻认识卫生工作的重要性，切实加强对卫生工作的领导。
2.社会各部门协作配合 发展卫生事业，保护和增进人民健康是一项庞大的社会系统工程，单靠卫生部门的力量是不能取得成功的。必须坚持“大卫生”观点，在各级党委和政府的统一领导下，充分发动社会各有关部门协作配合，各尽其责，共同做好卫生工作。卫计委是国务院卫生工作的行政主管部门，负责对全国卫生工作统一规划，实行全行业管理和监督。其他有关部门也要认真履行自己的职责，积极参与和支持卫生事业，努力为卫生改革和发展创造必要的条件。宣传、教育等部门，要广泛宣传卫生事业的重要性，普及医学科学和卫生保健知识，提高全社会的健康意识。
3.人民群众积极参与 广大人民群众积极参与卫生工作，是我国卫生事业发展的成功经验。只有把广大人民群众发动起来了，各项社会卫生活动才能开展起来，各项卫生工作任务才能落到实处，从大的环境卫生到小的社区和家庭卫生等，都要依靠广大人民群众的积极参与。
（六）为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务
为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务，是我国卫生工作的根本宗旨，是卫生工作方针的核心，是党和政府对卫生事业改革和发展的基本要求，是卫生工作必须坚持的正确方向。
第二节 我国的卫生组织
一、卫生组织
组织是指在一定环境中，人们为了达到某些特定目标，按一定结构形式、活动规律所结合起来，由分工和合作不同及不同层次的权力和责任制度而构成的开放性群体。
卫生组织是卫生体制的重要组成部分，是贯彻国家卫生工作方针和政策，实现卫生工作目标的组织保障，是开展疾病预防、保健、治疗和康复等卫生工作的基本载体。
我国的卫生组织体系包括直接提供卫生服务的卫生服务组织，具有直接卫生管理职能的卫生行政组织及卫生第三方组织等。
卫生组织体系的三个组成部分紧密相连，共同构成一个完整的体系。中国的卫生服务体系从新中国成立到目前为止都是按城乡划分的。在城市，卫生组织体系指的是城市两级卫生服务网络；在农村，指的是农村县、乡、村三级预防保健卫生服务网络。卫生服务网络中的组织隶属于卫生行政组织。卫生行政组织对卫生服务组织发挥计划、组织、领导、控制等管理职能。卫生第三方组织则介于卫生行政组织和卫生服务组织之间，是二者的有益补充，发挥着协调和促进作用。
二、卫生行政组织
卫生行政组织是在卫生工作方面行使国家政权的政府机构，是指那些通过制定和执行卫生政策、法规等来引导和调控卫生事业的发展，将组织和管理卫生相关事务作为主要职能的政府组织。卫生行政组织是国家公共行政组织的一种，是各级政府实现管理卫生事业、贯彻实施党和国家卫生方针、政策的部门。
按照管理层级而言，任何国家的卫生行政组织体系基本都可以分为国家卫生行政组织和地方卫生行政组织。中央政府及地方政府设立卫生行政组织，卫生行政组织服从政府的领导，接受上级卫生行政组织的业务指导。国家卫生行政组织承担对全国卫生事业发展的统筹规划，地方卫生行政组织则主要负责本区域内卫生事业发展的各项法律、法规、政策和计划的实施、协调、控制和监督工作。
我国从中央到地方按照行政区划设立的卫生行政组织为中央、省（自治区、直辖市）、市、县（含县级市、市辖区）四级，2013年国务院机构改革调整以后，依次是中华人民共和国卫生和计划生育委员会（以下简称卫计委）、省级卫计委、市级卫计委、县级卫计委。
另外，国家中医药管理局是国务院卫计委管理的部门，它是分管中医药事业的最高行政管理机构，接受国务院和卫计委的领导与管理。2013年国务院机构改革后，国家食品药品监督管理局更名为国家食品药品监督管理总局，由原卫生部代管的局变为国务院直属的国家局，整合了原国家卫生部和国家工商总局等部门关于食品安全监管的部分职能，成为食品和药品安全管理的最高行政管理机构。
（一）中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会
中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（卫计委）是主管全国卫生工作的最高卫生行政领导机关，为国务院组成部门。卫计委的机构设置在不同的发展阶段，根据国务院的要求，特别是国家机构改革的需要，都做出了适当的调整。根据2013年3月召开的第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号），对卫计委的主要职能和内设机构做出了新的调整。
1.主要职责
（1）负责起草卫生和计划生育、中医药事业发展的法律法规草案，拟订政策规划，制定部门规章、标准和技术规范。负责协调推进医药卫生体制改革和医疗保障，统筹规划卫生和计划生育服务资源配置，指导区域卫生和计划生育规划的编制和实施。
（2）负责制定疾病预防控制规划、国家免疫规划、严重危害人民健康的公共卫生问题的干预措施并组织落实，制定检疫传染病和监测传染病目录、卫生应急和紧急医学救援预案、突发公共卫生事件监测和风险评估计划，组织和指导突发公共卫生事件预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援，发布法定报告传染病疫情信息、突发公共卫生事件应急处置信息。
（3）负责制定职责范围内的职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生、公共场所卫生、饮用水卫生管理规范、标准和政策措施，组织开展相关监测、调查、评估和监督，负责传染病防治监督。组织开展食品安全风险监测、评估，依法制定并公布食品安全标准，负责食品、食品添加剂及相关产品新原料、新品种的安全性审查。
（4）负责组织拟订并实施基层卫生和计划生育服务、妇幼卫生发展规划和政策措施，指导全国基层卫生和计划生育、妇幼卫生服务体系建设，推进基本公共卫生和计划生育服务均等化，完善基层运行新机制和乡村医生管理制度。
（5）负责制定医疗机构和医疗服务全行业管理办法并监督实施。制定医疗机构及其医疗服务、医疗技术、医疗质量、医疗安全以及采供血机构管理的规范、标准并组织实施，会同有关部门制定和实施卫生专业技术人员准入、资格标准，制定和实施卫生专业技术人员执业规则和服务规范，建立医疗服务评价和监督管理体系。
（6）负责组织推进公立医院改革，建立以公益性为导向的绩效考核和评价运行机制，建设和谐医患关系，提出医疗服务和药品价格政策的建议。
（7）负责组织制定国家药物政策和国家基本药物制度，组织制定国家基本药物目录，拟定国家基本药物采购、配送、使用的管理制度，会同有关部门提出国家基本药物目录内药品生产的鼓励扶持政策建议，提出国家基本药物价格政策的建议，参与制定药品法典。
（8）负责完善生育政策，组织实施促进出生人口性别平衡的政策措施，组织监测计划生育发展动态，提出发布计划生育安全预警预报信息建议。制定计划生育技术服务管理制度并监督实施。制定优生优育和提高出生人口素质的政策措施并组织实施，推动实施计划生育生殖健康促进计划，降低出生缺陷人口数量。
（9）组织建立计划生育利益导向、计划生育特殊困难家庭扶助和促进计划生育家庭发展等机制。负责协调推进有关部门、群众团体履行计划生育工作相关职责，建立与经济社会发展政策的衔接机制，提出稳定低生育水平政策措施。
（10）制定流动人口计划生育服务管理制度并组织落实，推动建立流动人口卫生和计划生育信息共享和公共服务工作机制。
（11）组织拟订国家卫生和计划生育人才发展规划，指导卫生和计划生育人才队伍建设。加强全科医生等急需紧缺专业人才培养，建立完善住院医师和专科医师规范化培训制度并指导实施。
（12）组织拟订卫生和计划生育科技发展规划，组织实施卫生和计划生育相关科研项目。参与制定医学教育发展规划，协同指导院校医学教育和计划生育教育，组织实施毕业后医学教育和继续医学教育。
（13）指导地方卫生和计划生育工作，完善综合监督执法体系，规范执法行为，监督检查法律法规和政策措施的落实，组织查处重大违法行为。监督落实计划生育一票否决制。
（14）负责卫生和计划生育宣传、健康教育、健康促进和信息化建设等工作，依法组织实施统计调查，参与国家人口基础信息库建设。组织指导国际交流合作与援外工作，开展与港澳台的交流与合作。
（15）指导制定中医药中长期发展规划，并纳入卫生和计划生育事业发展总体规划和战略目标。
（16）负责中央保健对象的医疗保健工作，负责中央部门有关干部医疗管理工作，负责国家重要会议与重大活动的医疗卫生保障工作。
（17）承担全国爱国卫生运动委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组和国务院防治艾滋病工作委员会的日常工作。
（18）承办国务院交办的其他事项。
2.机构设置 根据上述职责，国家卫计委共设21个内设机构。
（1）办公厅：负责文电、会务、机要、档案、督查等机关日常运转工作，承担重大问题调研、重要文稿起草、政务公开、安全保密和信访等工作。
（2）人事司：拟定卫生和计划生育人才发展政策，承担机关和直属单位的人事管理、机构编制和队伍建设等工作，拟定各类卫生专业技术人员资格标准并组织实施，组织指导卫生和计划生育管理干部岗位培训工作。
（3）规划与信息司：拟订卫生和计划生育事业中长期发展规划，承担统筹规划与协调优化全国卫生和计划生育服务资源配置工作，指导区域卫生和计划生育规划的编制和实施，指导卫生和计划生育公共服务体系建设，拟定大型医用装备配置管理办法和标准并组织实施，承担卫生和计划生育的信息化建设和统计工作，参与国家人口基础信息库建设工作。
（4）财务司：承担机关和预算管理单位预决算、财务、资产管理和内部审计工作，拟定药品和医疗器械采购相关规范，提出医疗服务和药品价格政策的建议，指导和监督社会抚养费管理。
（5）法制司：拟定卫生和计划生育政策和标准，组织起草法律法规草案和规章，承担规范性文件的合法性审核工作，承担行政复议、行政应诉等工作。
（6）体制改革司（国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室）：承办国务院深化医药卫生体制改革领导小组及其办公室的具体工作，研究提出深化医药卫生体制改革重大方针、政策、措施的建议，督促落实领导小组会议议定事项。承担组织推进公立医院改革工作。
（7）卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）：拟定卫生应急和紧急医学救援政策、制度、规划、预案和规范措施，指导全国卫生应急体系和能力建设，指导、协调突发公共卫生事件的预防准备、监测预警、处置救援、总结评估等工作，协调指导突发公共卫生事件和其他突发事件预防控制和紧急医学救援工作，组织实施对突发急性传染病防控和应急措施，对重大灾害、恐怖、中毒事件及核事故、辐射事故等组织实施紧急医学救援，发布突发公共卫生事件应急处置信息。
（8）疾病预防控制局（全国爱国卫生运动委员会办公室）：拟定全国重大疾病防治规划、国家免疫规划、严重危害人民健康的公共卫生问题的干预措施并组织实施，完善疾病预防控制体系，防止和控制疾病发生和疫情蔓延，承担发布法定报告传染病疫情信息工作。承办全国爱国卫生运动委员会、国务院防治艾滋病工作委员会的具体工作。
（9）医政医管局：拟订医疗机构、医疗技术应用、医疗质量、医疗安全、医疗服务、采供血机构管理等有关政策规范、标准并组织实施，拟定医务人员执业标准和服务规范，拟定医疗机构和医疗服务全行业管理办法并监督实施，指导医院药事、临床实验室管理等工作，参与药品、医疗器械临床试验管理工作。监督指导全国医疗机构评审评价，拟订公立医院运行监管、绩效评价和考核制度。
（10）基层卫生司：拟定农村卫生和社区卫生政策、规划、规范并组织实施，指导全国基层卫生服务体系建设和乡村医生相关管理工作，监督指导基层卫生政策的落实。
（11）妇幼健康服务司：拟定妇幼卫生和计划生育技术服务政策、规划、技术标准和规范，推进妇幼卫生和计划生育技术服务体系建设，指导妇幼卫生、出生缺陷防治、人类辅助生殖技术管理和计划生育技术服务工作，依法规范计划生育药具管理工作。
（12）食品安全标准与监测评估司：组织拟定食品安全标准，组织开展食品安全风险监测、评估和交流，承担新食品原料、食品添加剂新品种、食品相关产品新品种的安全性审查，参与拟定食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范。
（13）综合监督局：承担公共卫生、医疗卫生、计划生育综合监督，按照职责分工承担职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生和计划生育的监督管理，组织开展公共场所、饮用水安全、传染病防治监督检查，整顿和规范医疗服务市场，组织查处违法行为，督办重大医疗卫生违法案件，指导规范综合监督执法行为。
（14）药物政策与基本药物制度司：组织拟定国家药物政策，完善国家基本药物制度，组织拟定国家基本药物目录及国家基本药物采购、配送、使用的管理措施，提出国家基本药物目录内药品生产的鼓励扶持政策和国家基本药物价格政策的建议，参与拟定药品法典。
（15）计划生育基层指导司：指导和督促基层加强计划生育基础管理和服务工作，完善计划生育政策并组织实施，推进基层计划生育工作网络建设，指导地方实施计划生育一票否决制。
（16）计划生育家庭发展司：研究提出促进计划生育家庭发展的政策建议，建立和完善计划生育利益导向机制及特殊困难家庭扶助制度，拟定计划生育奖励扶助政策，承担出生人口性别比综合治理工作。
（17）流动人口计划生育服务管理司：拟定流动人口计划生育服务管理工作规划、政策，指导地方建立流动人口卫生和计划生育信息共享和公共服务工作机制。
（18）宣传司：拟定卫生和计划生育宣传、公众健康教育、健康促进的目标、规划、政策和规范，承担卫生和计划生育科学普及、新闻和信息发布。
（19）科技教育司：拟定卫生和计划生育科技发展规划及相关政策，组织实施相关科研项目、新技术评估管理、科研基地建设，负责实验室生物安全监督。组织实施毕业后医学教育和继续医学教育，参与拟订医学教育发展规划，协同指导医学院校教育，建立住院医师规范化培训制度和专科医师培训制度。
（20）国际合作司（港澳台办公室）：组织指导卫生和计划生育工作领域的国际交流与合作、对外宣传、援外工作，开展与港澳台地区的交流与合作。
（21）保健局：负责中央保健对象的医疗保健工作、中央部门有关干部医疗管理工作，以及国家重要会议与重大活动的医疗卫生保障工作。
（二）省（自治区、直辖市）级卫生和计划生育委员会
省级卫计委在当地人民政府的领导下，在业务上受国家卫计委的指导，下设与国家级卫计委对应的相关处室，对辖区内的卫生事业和计划生育工作进行行政管理。民族自治地方结合当地实际情况，自主地管理当地的卫生和计划生育事务。
（三）市级卫生和计划生育委员会
市级卫计委在当地人民政府的直接领导下，在省卫计委的业务指导下，开展本辖区内的卫生事业和计划生育工作的行政管理工作。其内设科室基本与省级卫计委相对应。
（四）县（含县级市、市辖区）级卫生和计划生育委员会
县级卫计委在当地人民政府的领导下，在上级卫计委行政部门的业务指导下，根据当地的卫生状况和计划生育情况，有针对性地开展各项卫生事业和计划生育管理工作。卫计委所设科（股）室基本上与上级卫计委部门相对应，或合并有关业务科室。
从卫生行政机构内设部门情况来看，越往上，其内设机构越多，分工越细；越往下，由于受编制等因素影响，部门设置数量越少，往往下级卫生行政部门内的一个科室需要对应上级的一个或多个处室，人员越少，综合性越强，行政管理事务更具体。
三、卫生服务组织
卫生服务组织是以保障居民健康为主要目标，直接或间接向居民提供医疗、预防、保健、康复、健康教育和健康促进等服务的组织。如各级各类的医疗机构、疾病控制和妇幼保健等公共卫生机构。我国狭义的卫生服务组织包括医疗服务组织、疾病预防控制组织、妇幼保健组织、健康教育组织和卫生信息组织；广义的卫生服务组织还包括医学科研组织和医学教育组织等。
（一）医疗服务组织
医疗服务组织是指经过卫生行政部门批准，获得医疗机构执业许可证，以承担治疗疾病为主，预防、康复、健康咨询相结合，为保障居民健康进行医学服务的专业组织。我国医疗服务组织包括医院、疗养院、社区卫生服务机构、卫生院、门诊部、诊所(医务室)及村卫生室等。
（二）疾病预防控制组织
疾病预防控制组织是指运用预防医学理论、技术，进行疾病预防、疾病控制监测、科研与培训相结合的专业机构。其包括中国疾病预防控制中心、地方各级疾病预防控制中心、食品卫生检验所和专科防治机构等。疾病预防与控制中心的主要任务是：疾病预防与控制、突发公共卫生事件应急处置、疫情报告及健康教育与健康促进、技术管理与应用研究指导。不同级别的疾病预防与控制组织的职责根据其管理范围的不同而有一定的区别。
（三）妇幼保健组织
妇幼保健组织是指从事妇幼卫生业务工作的专业组织，妇幼保健组织以妇幼人群的预防保健为首任，指导基层妇幼工作为重点，保健与临床医疗相结合，负责妇幼卫生监测，实施《中华人民共和国母婴保健法》规定的任务。妇幼保健组织包括地方各级的妇幼保健院及下设的妇幼保健院所、儿童保健院所等。
四、卫生第三方组织
第三方组织也称非政府组织，是指以促进经济发展和社会进步为目的，独立于政府的社会组织。我国卫生第三方组织主要包括与卫生相关的学会、协会和基金会等。目前，国内卫生领域比较有名的学会主要有中华医学会、中华预防医学会、中华中医药学会、中华护理学会等；协会主要有中国红十字会、中国医师协会、中国医院协会等；基金会主要有中国初级卫生保健基金会、中国肝炎防治基金会、中国健康促进基金会、中国预防性病艾滋病基金会等。
改革开放以来，我国卫生服务组织和体系得到了空前发展，卫生资源总量增加、结构优化，居民就医的物理可及性、医疗卫生机构服务提供能力得到极大改善，城乡卫生机构服务数量持续增加，服务效率不断提高。然而，巨大的成就下面也潜伏着各种问题，卫生服务组织和体系的高端集中现象突出，基层卫生服务体系和服务能力相对薄弱。坚持以人为本，加强区域卫生规划，面向基层，缩小差距，改善公平，促进基层卫生改革发展，提高居民健康水平，以农村基层和城镇社区卫生服务机构为核心的我国基层医疗卫生体系建设已成为我国新时期医改工作的重要内容。《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出，我国将健全基层医疗卫生服务体系，加快农村乡镇卫生院、村卫生室和城市社区卫生服务机构建设，实现基层医疗卫生服务网络的全面覆盖，加强基层医疗卫生人才队伍建设，特别是全科医生培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量，农村居民小病不出乡，城市居民享有便捷有效的社区卫生服务。转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，完善投入机制，逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，城乡居民基本医疗卫生服务费用负担减轻，利用基层医疗卫生服务量明显增加。
第三节 我国的卫生改革
一、我国卫生事业取得的成就
党和政府历来高度重视卫生事业的发展，一直把保护人民健康和生命安全放在重要位置。自新中国成立以来，我国卫生事业面貌发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。
（一）人民健康水平显著提高
按照世界卫生组织确定的标准，衡量一个国家人民健康水平的传统指标主要有：人均期望寿命、婴儿死亡率、孕产妇死亡率。新中国成立之初，我国人均期望寿命为35.0岁，到2011年提高到73.5岁，人均期望寿命大幅提升；婴儿死亡率为200‰，2011年下降到12.1‰；孕产妇死亡率为1500/10万，2011年下降到26.1/10万。这三大指标的变化，标志着我国国民的健康水平已经位居发展中国家前列。
（二）卫生服务体系基本形成
新中国成立初期，我国的卫生机构、卫生人员及床位数都比较紧张，医疗设备极其简陋，医疗技术水平低下。广大群众缺医少药现象普遍存在，得不到基本的医疗卫生保健。1950年，我国的医疗、预防和保健等卫生机构数、卫生人员数和床位数分别是：0.89万个、55.5万人和11.91万张；经过60年的建设和发展，2011年底，全国医疗、预防、保健等卫生机构95.4万个、卫生技术人员数861.6万人和床位数515.9万张。一个覆盖城乡居民的卫生服务体系和卫生医疗服务网络已经基本建立。
（三）建立了新形势下的医疗保障制度
新中国成立初期，我国在城市建立了公费医疗和劳保医疗制度，在农村建立了合作医疗制度。20世纪90年代，我国启动了医疗保障制度改革，先后建立了城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险制度，构建了我国医疗保障制度的三大框架。截至2011年底，中国医疗保障制度总参保人数超过13亿，参加城镇职工基本医疗保险人数2.5227亿人，参加城镇居民基本医疗保险人数为2.2116亿人，参加合作医疗的人数为8.32亿人。同时，国家积极建立和逐步完善城乡医疗救助制度、补充医疗保险制度，并推动商业健康保险发展。经过几十年的不断探索和发展，一个以城镇居民基本医疗保险、城镇职工医疗保险、新型农村合作医疗及城乡医疗救助为主体，覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系已初步形成。
（四）重大传染病防治取得了明显进展
历史上，传染病曾经是严重威胁我国人民健康和生命安全的疾病。通过大力开展爱国卫生运动、实施国家免疫规划和重大疾病防控，鼠疫等严重威胁群众健康的重大传染病得到有效控制。全国甲、乙类法定传染病发病率从1949年的20000/10万下降到2011年的241.44/10万。我国成功地消灭了天花和丝虫病，有效控制了麻风、血吸虫病、疟疾等疾病。对结核病、艾滋病和乙型肝炎的防控也取得重大成效。建立健全艾滋病、结核病、血吸虫病、乙型肝炎等严重传染病的预防控制和医疗救治体系。我国是一个自然灾害频繁的国家，但多年来均成功地实现了大灾之后无大疫。
（五）妇幼卫生保健工作取得显著成绩
妇女儿童是一个国家卫生保健的重点，其健康水平代表着人口的总体健康状况。我国历来重视和关心妇女儿童健康问题，中国历史上形成的高生育率、高死亡率的传统生育模式已经改变，实现了低生育率和低死亡率的良性循环。2012年底，全国孕产妇产前医学检查率达到95.0%，产后访视率达到92.6%，住院分娩率达到99.2%。
（六）卫生法制化建设深入推进
改革开放以来，全国人民代表大会常务委员会先后颁布实施了《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国母婴保健法》等13部有关卫生方面的法律；国务院颁布实施了《医疗机构管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》《护士条例》等46部行政法规；卫生部制定印发了《处方管理办法》《院前医疗急救管理办法》《职业病诊断与鉴定管理办法》等200余件部门规章。初步建成了以公共卫生、医疗服务、健康相关产品管理和医疗保障等法律制度组成的卫生法律体系，为保障公民身体健康和生命安全，规范市场经济行为，促进经济社会发展发挥了重要作用。
卫生事业的发展不仅为提高我国国民健康水平做出了贡献，也为经济的持续增长和社会全面进步提供了充足的人力资源和智力支持，对促进相关产业的发展也发挥了积极作用。新中国的卫生事业走过了60多年的发展历程，卫生工作积累了重要的经验：卫生工作必须坚持和加强党和政府的有力领导；必须用中国特色社会主义理论和卫生工作方针指导卫生改革发展；卫生工作必须服务于经济社会发展全局；卫生工作必须把维护和保障人民群众健康权益作为最高使命；必须坚持突出重点与统筹兼顾相结合。
二、我国卫生事业面临的挑战
我国卫生事业取得的成就是举世公认的。但是，用“以人为本”和科学发展观重新审视我国的卫生事业，就会发现我国卫生事业发展滞后于经济和其他社会事业发展，发展水平与人民群众日益增长的健康需求不相适应的矛盾还比较突出。概括起来，主要挑战有以下几个方面。
（一）群众的健康需求发生变化，对医疗卫生服务体系提出新要求
我国人口老龄化的加速及老龄人口的增多，对卫生服务数量、结构和服务方式都提出了新的要求。当前我国呈现传染病和慢性疾病同时并存的多重疾病负担状况。城市和农村人群的死因前十位疾病以慢性非传染性疾病为主，传染病已降至第八位以后，城市和农村人群居前五位的死因完全相同，均为恶性肿瘤、脑血管病、心脏病、呼吸系病和损伤及中毒。现有传染病患病人数仍居高位，结核病、肝炎等传统型传染病仍在威胁人民的健康。艾滋病、严重急性呼吸综合征（非典）、高致病性禽流感等新发传染病的出现，又加重了我国疾病预防控制工作的难度，精神卫生问题已经成为我国的重大公共卫生和社会问题。
（二）公共卫生体系存在薄弱环节
2011年底，我国在中央、省、市、县四级都设立了疾病预防控制机构，从业人员14.5万。但仍存在人员素质不高、设备不齐全、乡村两级疾病防控专业队伍不稳定、经费保障机制不完善等状况。
（三）完善医疗保障体系仍任重道远
我国基本医疗保障制度已基本覆盖城乡居民，但如何提高各种医疗保健制度的保障水平，如何做好城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险及新型农村合作医疗制度之间的衔接，如何妥善解决农民工基本医疗保险问题，如何做好以流动人口为重点的异地就医结算服务等问题仍不容忽视，需要妥善解决。
（四）药品和医用器材生产流通和保障秩序尚需完善
我国医药产业集中度低，流通环节过多、经营费用高，低价药品生产难以为继，药品安全存在风险隐患。流通环节中，存在开单提成、药价虚高、不合理用药等严重损害群众利益的行为。虽然目前全国政府办基层医疗卫生机构已经实施基本药物制度，实行药品零差率销售。基本药物零差率销售后价格平均下降30%左右。基层医疗卫生机构普遍呈现门诊次均费用下降、住院日均费用下降、门诊人次上升的“两降一升”的良好势头。然而，基本药物制度覆盖面尚需进一步扩大，尚需进一步完善基本药物采购机制和基层医疗卫生机构补偿机制，配套推进基层机构改革。
（五）突发事件频发，突发公共事件卫生应急机制仍不完善
卫生应急不仅包括突发公共卫生事件的应急处置，还包括其他突发公共事件，如自然灾害、事故灾难、社会安全事件的医学救援、心理干预与卫生防疫等。建立健全突发公共事件卫生应急体制、机制和法制，建立完善的卫生应急预案体系，提高卫生应急能力，对于维护国家安全和社会稳定有着重要的战略意义。近年来，我国各类突发公共事件时有发生，对建立健全突发公共事件卫生应急机制提出了更高要求。
三、我国的卫生改革
新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国卫生事业取得了巨大成就，居民健康水平显著提高。步入21世纪，在全面建设小康社会的关键时期，党的十七大提出，到2020年“建立基本医疗卫生制度，保障人人享有安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务”的目标。为此，我国政府再次做出重大决策，继续深入推进医药卫生体制改革，以解决广大人民群众最直接、最现实、最关注的看病就医问题。
（一）深化医药卫生体制改革目标及总体框架
1.深化医药卫生体制改革的目标 深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社会系统工程。我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了深化医药卫生体制改革是一个渐进的过程，需要在明确方向和框架的基础上，分阶段实施并长期坚持不懈探索。
深化医药卫生体制改革的总体目标是：建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。
对于深化医药卫生体制改革要达到的效果，温家宝总理概括为:“让老百姓得到实惠，让医务人员受到鼓舞，让监管人员易于掌握。”
2.深化医药卫生体制改革总体框架是建立基本医疗卫生制度 基本医疗卫生制度主要包括建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。四大体系四位一体，相辅相成、配套建设，协调发展。基本医疗卫生制度还要创造一系列支持保障条件，包括创新和完善医药卫生的管理、运行、投入、价格、监管体制和机制，加强科技与人才、信息、法制建设等。八个方面的体制、机制和条件保障四大体系有效规范运转，实现为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务目标。上述总体框架被形象地概况为“四梁八柱”。
（二）深化医药卫生改革的阶段性重点任务
为了使新医改方案更具针对性和操作性，深化医药卫生体制改革领导小组继续研究制定了《2009—2011年深化医药卫生体制改革重点工作实施方案》，对推动新医改的重点工作进行了深化、细化和实化，主要包括五个领域的内容。
1.推进基本医疗保障制度建设 加快推进基本医疗保障制度建设的目标是建立以城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、医疗救助制度为主体，以商业健康保险等其他多种形式医疗保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。
2.建立国家基本药物制度 国家基本药物制度内容主要包括四个方面，即统一基本药物目录；实行招标生产和政府集中采购配送；规范出厂和零售价格；严格监督临床使用。其核心就是保证基本药物生产、供应、使用和报销，保障群众基本用药。
阶段性工作包括：一是中央政府统一制定和发布国家基本药物目录，按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，合理确定我国基本药物品种和数量。二是规范基本药物的采购和配送。实行招标生产、集中采购、直接配送，减少中间环节。三是合理确定基本药物价格，确保基本药物生产供应。四是规范基本药物配备和使用。从2009年起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按照规定使用基本药物，所有零售药店均配备和销售基本药物。五是完善基本药物的医保报销政策。保证群众基本用药的可及性、安全性和有效性，减轻群众基本用药费用负担。
3.健全基层医疗卫生服务体系 加快农村乡镇卫生院、村卫生室和城市社区卫生服务机构建设，实现基层医疗卫生服务网络的全面覆盖，加强基层医疗卫生人才队伍建设，特别是全科医生培养培训，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量，农村居民小病不出乡，城市居民享有便捷有效的社区卫生服务。转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，完善投入机制，逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，城乡居民基本医疗卫生服务费用负担减轻，利用基层医疗卫生服务量明显增加。
阶段性工作任务包括：一是完善农村三级医疗卫生服务网络。进一步加强县医院标准化建设，切实发挥县医院在农村三级医疗卫生服务网中的龙头作用。二是大力发展城市社区卫生服务。基本实现城市社区卫生服务全覆盖；同时，鼓励社会力量举办基层医疗机构。
4.促进基本公共卫生服务均等化 缩小城乡居民享有基本公共卫生服务的差距，最大限度地预防疾病，使群众不生病、少生病、晚生病和不生大病。公共卫生服务均等化是公共服务均等化的重要内容，是人人享有基本医疗卫生服务的基本环节。
阶段性工作内容包括：一是确定基本公共卫生服务范围，统一均等化内容。鼓励地方政府根据当地经济水平和突出的公共卫生问题增加服务内容。二是加强公共卫生服务体系建设，建立均等化服务的载体。三是建立公共卫生服务经费保障机制，奠定均等化基础。各级政府要逐年增加公共卫生投入。中央和地方按照事权划分确定财政责任，加大对困难地区和县级政府的转移支付力度。四是改革机制，加强管理，维护公共医疗卫生服务的公益性质。
5.推进公立医院改革试点 通过试点，探索适合中国国情的医院管理体制和运行机制，提高医疗服务质量和效率，努力使人民群众“看得好病”。
推进公立医院改革试点，要把握好以下几个方面：一是举办公立医院是政府的重要责任。二是举办公立医院的职责分散在政府各部门。三是所有医疗卫生机构均由属地卫生行政部门统一规划、统一准入、统一监管。四是要从有利于强化公立医院公共服务责任和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的具体形式。五是落实公立医院独立法人地位，使公立医院承担具体经办管理职能和相应责任。
公立医院改革试点的阶段性政策包括：完善公立医院的法人治理结构；建立规范化住院医师培训制度；鼓励地方探索注册医师多地点执业的办法和形式；实行同级医疗机构检查结果互认；将公立医院补偿渠道逐步由服务收费、药品加成和财政补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道；推进医药分开，逐步取消药品加成；公立医院特需服务比例不得超过10%；落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收优惠政策等。
思考题
1.从疾病防控形势和任务的角度阐述我国新时期卫生工作方针的内容。(https://www.daowen.com)
2.简述我国卫生组织体系的构成。
3.简述我国卫生事业发展取得的成就。
4.论述我国卫生事业发展面临的机遇和挑战。
5.简述我国新医改要建立的“四梁八柱”框架内容。
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