“治理”概念及相关理论

卫生治理是一个在当前国际上广为运用的分析性概念与解释框架，被许多国家和国际组织用来分析卫生问题并设计应对策略。卫生治理是更宏观的“治理”概念的一个侧面，后者是指一个社会中的成员为实现共同目标而展开的合作性行为，以及所运用手段的总和。“治理”是一个实现共同目标的互动过程，强调多元化主体的参与合作、公平性、可问责性（accountability）、透明性以及有效的机制。治理理论的倡导者意在实现公共服务供给主体的多元化，即政府、市场和社会组织（第三部门）三大供给主体的协同合作，建立以政府的行政机制为主导，市场的竞争机制和社会组织的自治机制共同参与的多种方式并存的公共服务供给机制，以此提升服务效率和质量。

不同于以往的以全能政府为出发点的（卫生事业）管理思路，“治理”强调在特定社会背景下如何通过有效的制度安排与激励动员，实现社会成员共同的目标（集众人之力、成众人之事）。这一思路更加强调对模式、机制、信息、合约、激励、监督等过程性要素的分析，例如新公共管理理论中提出的公共服务放松管制、民营化、公私伙伴关系的思路，基于国家、市场、公民社会的关系视野的中国治理分析框架的建立，中国政治与财税体制下的政府间竞争性治理的研究等。就卫生政策与卫生改革来说，其间的问题往往牵涉了大量的利益相关者，而多数利益相关者处于卫生系统之外，通常从卫生部到具体卫生机构条线展开的“卫生事业管理”的思路显然难以从根本上解决问题。因此我们需要从一个更高的“治理”层面思考，通过有效的引导、激励和动员来吸引更多的不同类别的社会组织参与，以实现共同的卫生政策目标。(https://www.daowen.com)

遵循这一思路，卫生治理可以视为在一个社会领域内，为实现其成员普遍、平等和高质量的获得医疗卫生服务而采取的策略与行动，以及实现这些目标的过程。在这一过程中，具有不同利益取向的参与者在各种正式与非正式的规范与权力关系网中进行着复杂的互动，并产生符合预期或不尽如人意的各种结局。但是，在中国的研究语境与实践中，“卫生治理”的概念常理解为与环境卫生促进有关的政府行为，而宏观意义上的卫生治理常被“卫生事业管理”（以及更为狭义的卫生监管）或者“卫生政策”代替。然而，无论是“管理”还是“政策”，都隐含着政府是实现卫生目标的绝对推动力量，其他主体的作用往往被忽视。而以往改革经验证明，改革的成功与否除了政策导向和国家投入外，有利的制度环境、有效的生发机制与广泛的社会共识也是必不可少的条件，而这些条件仅靠政府良好的意愿与单方面的努力很难实现，但政府可以通过规范制定与实施、资源配给与利用等多种手段引导社会资源、激发社会行动，从而推动目标实现，这也是卫生治理的价值所在。

中国的卫生组织乃至乡镇卫生院也是（或曾经是）嵌入在整体行政架构内的公共组织，对其改革的认识也离不开对治理环境和组织机制的分析。如果将乡镇卫生院转制视为一项政府推进的卫生政策的话，那么同其他公共政策一样，转制过程也体现了环境、问题、价值、方案的统一。也就是说，政策环境的促进或逼迫、政策问题的优先序与可行性、主流价值观的导向、政策方案或执行条件的完备等因素是影响卫生政策的形成与走向的根本动力，而卫生系统的自身特点又决定了乡镇卫生院转制改革有别于其他政策的独特之处。与其他公共服务相比，卫生服务和卫生治理过程具有独特的规律和特征。卫生服务的本质是国家为保障国民健康而提供的公共服务，公平、可及与高质量的卫生服务具有政治上的意义。人们对于卫生服务的需求具有无限性，而卫生资源往往是有限的，这就使得卫生费用有不断上涨的趋势；卫生服务的供给者与需求者信息是高度不对称的，容易引发诱导需求等现象；卫生服务的产出难以衡量和评价，给有效监管提出了更高的要求；卫生服务还具有高度循证的特点，因此专家在决策过程中起到的作用往往很大；等等。这些特点使得卫生服务在政策制定、资源分配、监管等方面都有着特定的规律，也是理解卫生服务供给者与治理体系的必要基础。