一 无奈的抉择
1901年夏，驻日公使李盛铎有感于日本明治维新后国势日趋强盛、已成为东方列强的事实，明确要求清政府“近鉴日本之勃兴，远惩俄国之扰乱，毅然决然，首先颁布立宪之意，明定国是”。同时吁请督办政务大臣参酌各国宪法条文，“撷诸国之精华，体中国之情形，参酌变通，会同商拟，勒为定章，恭候睿裁，请旨颁行，垂为万世法守”。[1]这大概是清廷重要在职官员最早发出的“立宪”呼声。[2]
1902年8月，御史赵炳麟撰《防乱论》进呈光绪帝，内称：“欲固国本，必达下情；欲达下情，必行宪法”。他在分析比较了西方各国的君主宪法、民主宪法和联邦宪法后认为，“民主、联邦宪法，断不可行于中国。惟君主宪法，其君执一切主权，其民有一切公例，参酌行之，有利无害”，要求清廷谕令出使各国大臣翻译各君主国宪法，“与斯民定保护限制之公约”。[3]同此前后，驻法公使孙宝琦的弟弟孙宝瑄撰写了《改立宪论》。[4]办理商约事务大臣盛宣怀在《请译政治书》中提出：“英、德、日本之政体可为效法。”两广总督陶模也上折，“请立议院以除壅蔽”，“暗寓立宪之意”。[5]这些皆可视为在清统治集团内部初次荡起的吁请试行君主立宪的微波。
但是，中国“其为物也大，则感动必迟；抑其建国也古，则守旧必笃”。[6]衰落但又高度完备的封建制度，积淀甚深的传统文化意识，狭隘的地主阶级本质等，皆为中国进步的巨大反作用力和沉重负担。当时绝大多数封建统治者尚未超越“中学为体，西学为用”的洋务模式半步，其注意力与兴奋点都集中于以练兵筹饷为重心的“力行实政”方面，统治集团内部部分成员的君主立宪呼声，并未引起最高统治者的关注。
立宪政体必将取代专制政体，这是世界历史发展的必然规律，任何个人或阶级都无力改变这一趋向。一切不想灭亡的民族，都必须“采用资产阶级的生产方式”，“推行所谓文明制度”。[7]当时国内外的形势发展太快了，绝不允许清统治者再搞一次历时三十余年的新洋务运动、哪怕是从内容到形式更为深刻广博的洋务运动。形势已发展到迫使清统治集团必须正视、考虑在中国试行君宪政体的必要性与可能性。
1904年前后，在民族危机的刺激下，资产阶级革命派不断进行推翻清王朝、建立民主共和政体的宣传和武装起义；民族资产阶级的上层政治代表，则在改良封建制度与参政意识的激励下，在海内外亟呼改行君宪政体，以救亡强国，消弭革命。此时，庚辛新政不克成效，腐败的国家官僚体制弊端丛生，绝难应付复杂多变的国内外形势。而一向被鄙视为倭人岛国的日本，居然“以小克大，以亚挫欧，赫然违历史之公例”，[8]战胜了“素以雄力横视环球各国”[9]的俄国。大凡关心时局的中国人普遍认为，日俄之战，实为“立宪、专制二政体之战也”，“恍然知专制昏乱之国家，不足容于廿
清明之世界”。[10]海内外资产阶级立宪派终于为自己的立宪主张找到了最具说服力的事实依据，更加起劲地鼓吹君主立宪。
一些地方督抚、中央部院的尚书侍郎，乃至最高统治者，也都对日本战胜俄国的现实感到震惊，不可理解，以致不知所措。既然中国传统政治学说及不可捉摸的“天意”、“气数”、“运会”等奇谈玄论很难给予明确而又令人信服的解释，那么清统治阶级就不能不对中外政体之优劣，作一较为冷静的分析比较与深刻反思，不能不考虑“非以立宪不立宪之义解释之，殆为无因之果”[11]的可信性。既然中国旧有的本、道、体等，并不能有效地卫固封建专制制度，引进西方的末、器、用，甚至某些文教、经济制度，也未能禳除其统治危机，祛逐封建专制制度固有的腐败顽症，为其注入新的活力，那么，清廷虽不情愿，却又无可避免地要探究试行君宪政体以保障其统治万年不替、皇位永固的可能。
在此形势下，清廷驻外公使、特别是驻世界各列强国家的公使，如驻法公使孙宝琦、驻英公使汪大燮、驻俄公使胡惟德、驻英公使梁诚等，再次奏请清廷改行君主立宪政体，并以俄国不行立宪已引起国内革命相警告。
同时，国内的地方督抚，如云贵总督丁振铎、湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、两江总督周馥等，或为消弭革命，或为扩张督抚权力，或以君主立宪政体为振衰起弱妙方，也均“以立宪为言”。手握清王朝军事、政治、经济、财政、外交等大权，号称清廷“第二政府”的直隶总督袁世凯，也“奏请简派亲贵，分赴各国考察政治，以为改政张本”。就连对立宪从不敢赞一词的“枢臣懿亲，亦稍稍有持其说者”。[12]
清统治集团内部的立宪议论，进一步加强了国内的立宪声势，使之更为普遍和迫切。当时的报刊记载说：“今日立宪之声，洋洋遍全国矣，上自勋戚大臣，下逮校舍学生，靡不曰立宪、立宪，一唱百和，异口同声”，[13]形成了“朝野上下，鉴于时局之阽危，谓救亡之方只在立宪，上则奏牍之所陈请，下则报章之所论列，莫不以此为请”[14]的汹涌局面，立宪运动乃是时势所趋，莫之能御。
庚辛以来，清最高实际统治者慈禧太后，通过国内的报章，对立宪之事早有所闻，亦有所感，“意亦游移”。[15]此时，她不大敢、亦不大可能如戊戌时期那样肆无忌惮地遏绝立宪呼声。慈禧太后为了清帝万世一系，“使我满洲基础永久确固，而在外革命党，亦可因此消灭”，[16]并使光绪帝“不能行权于其身后”，涵容隐忍了朝野臣民改行君主立宪政体的政治呼声。(https://www.daowen.com)
但是，慈禧太后容忍立宪之说“全出于私心”，[17]因而其对纯然外来而又陌生的立宪政体又本能地颇怀疑虑，不肯贸然认可，采取了极为审慎的态度。故此，在清廷简派载泽等五大臣出洋考察政治的上谕中申明，考察政治大臣的任务是：“考求一切政治，以期择善而从”。[18]至于是否实行立宪政体，则必须“候调查结局后，若果无妨碍，则必决意实行”。[19]关于这一点，封建顽固派看得颇为真切，明确指出：清廷派员考察政治并设考察政治馆，“原以知己知彼，参酌得失，修我政治……并未专指立宪而言”。[20]
考察政治大臣出洋以后，直如到达另一个世界。不但英、法、美、俄、德、日等列强国家的政治、经济、社会等状况，使其大开眼界，耳目一新；就是地狭人稀，“不及中国一省”的丹麦、瑞典、挪威等小国，其“学堂林立”，“街道宽洁、屋宇整齐，轨道交通，帆轮络绎”等，亦足以使其“增无穷之阅历”，称赞三国“实有可以不拔之基”。[21]特别是中国的近邻日本，“以三岛之地，经营二三十年，遂至抗衡列强”[22]的事实，及对法国“大败于德国以还，凋丧之余，不三十年，复臻强盛，其作民气以培国力，实根于政治之原理，良非幸致”[23]的认识，更使他们从感性上切实体味到立宪政体的优越性，看到了立宪政体已风行欧美，世界各国几乎皆已立宪的不可抗拒的发展趋势。
考察政治大臣归国后，四人（李盛铎留驻比利时）七次受到两宫召见，斯其时，“皆痛陈中国不立宪之害及立宪后之利”。[24]特别是载泽，在其给慈禧太后的密折中，不但论列了实行君宪政体的“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”三大好处，而且特别表白：“奴才谊属宗支，休戚之事，与国共之，使茫无所见，万不敢于重大之事，鲁莽陈言。”[25]载泽既是慈禧太后的亲侄女婿，又是清末皇族中较为明达干练之人，因而颇得慈禧太后的信任。其密折上奏后，“两宫览奏，大为感动”。[26]
经过清最高统治集团的廷议讨论，清廷于1906年9月1日颁谕称，清廷将“仿行宪政”。仿行君主立宪政体，终于被清统治集团作为国是，以上谕的形式确定了下来。
几千年来一直被视为至善至美、天经地义的封建专制制度，不但遭到资产阶级革命派和立宪派不同程度的否定，封建统治阶级自己也被迫承认君主专制制度并不完美，不能适应当时形势的发展而亟需改革，这对封建统治者来说，显然是不情愿和痛苦的。无论清统治者是否真正相信或希望君主立宪政体可以“固皇位”、“安宇内”，但在朝野上下的强烈立宪要求下，清廷要想继续维护其政治统治，舍立宪别无选择。改行君主立宪政体，实是其无奈的抉择。
当清廷简派大臣出洋考察政治，准备“择善而从”后，清统治集团围绕着是否实行君主立宪问题，分化为较急进的速行、较平和的缓行与完全反对的三种意见，并伴随国内外局势的发展，特别是国内政局的演化而嬗变。
速行君宪论者多为驻外使臣，如孙宝琦、汪大燮、胡惟德、梁诚、张荫棠等；还有考察政治大臣，如载泽、戴鸿慈、尚其亨、李盛铎、达寿等；又有地方督抚，如袁世凯、端方、李经羲、程德全、锡良等；也有朝廷权贵及其他官员，如奕劻、徐世昌、张百熙、唐景崇、李翰芬等。
缓行君宪论者多为朝廷权贵，如瞿鸿禨、荣庆、铁良、孙家鼐、林绍年等；亦有御史言官，如赵炳麟、王诚羲；还有地方督抚，如张之洞、陈夔龙等。
完全反对君宪论者则多为御史言官，如胡思敬、刘汝骥、文海、鲍心增、张瑞荫等；也有个别督抚，如升允。