政府在国家治理中的角色定位
政府角色问题是当今中国政府改革中需要认真研讨的问题。政府改革的理论与实践都必然要涉及政府的角色与定位问题，作为国家治理主体之一的政府要有效实施国家治理，其角色与定位非常关键，对于推进国家治理现代化至关重要。
1.政府角色的历史演变
所谓政府角色，就是指政府的作用，与政府的性质、地位、权力、功能、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等。随着经济社会的发展，政府的性质职能、权力和地位也在不断调整变化中。在不同的国家，不同的发展阶段，不同的生态环境和不同的民族文化背景下，政府的角色定位是不同的，因而是多样的。
自国家产生以来，政府就在国家生活中扮演着重要角色，政府角色如何定位，一直以来就是学术界关注的热点问题，形成了一些政府角色定位的经典理论。从各种政府理论来讲，有“政治人”“经济人”“守夜人”“道德人”“公共人”“行政人”等角色选择；从各国行政改革和实践来看，有“小政府、大社会”“强政府、弱社会”“全能政府”“强中央、弱地方”等角色选择。[8]总体来讲，政府角色的演变大体经历了以下几个阶段：
（1）前资本主义时期
在前资本主义时期，即奴隶制、封建制时期，社会经济形式极其简单，整个社会都是建立在土地私有制基础之上的，自给自足的自然经济成为当时最主要的经济形式，君主不仅直接拥有对土地的所有权，而且还获得了依附在土地上的人身所有权，通过这种形式形成了最早的政府与民众间的主仆关系。在这种治理体制下，阶级矛盾尖锐，社会公共事务单纯。政府的主要职能在于维护政治统治，缓和冲突、维持秩序、社会管理职能相对薄弱，即使有某种意义上的社会管理活动，也是为了阶级统治的目的而展开。正如马克思所讲：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[9]
这种治理体制下的政府，主要是阶级统治的工具，政府工作人员由于直接效忠和负责于君主，人治色彩较浓。总体而言，政府扮演了“政治人”角色，政府的主要目的就是阶级统治，通过镇压敌对阶级的反抗，剥夺被统治阶级的利益来巩固和维护自己的阶级利益。尽管也制定了一些法律制度，但这些法律制度主要是用来约束民众的，统治阶级自己不受法律的约束，因为“法律作为他统治权的产物不能限制他或限制那个权力”[10]。因而，这种政府就是典型的人治政府、专制政府和利益政府。
（2）自由资本主义时期
在资本主义发展早期，即自由资本主义时期，生产力发展水平还很低，整个社会结构简单，工业规模小，主要表现为手工业、商业和贸易业，经济活动自发性较强，不需要政府过多地干预。以亚当·斯密为代表的一批自由主义思想大师和市场经济学家针对重商学派的大政府主张，提出了“看不见的手”“夜警国家论”的政府角色，也称为“守夜人”角色。这种观点认为，“政府要好，管事要少；管事越少，政府越好”；政府尽量少干预经济和社会的运行，主张政府应采取自由放任政策，由市场这只看不见的手来调节经济。
这种“守夜人”国家治理模式，适应了资产阶级反对封建专制制度、自由发展资本主义经济的愿望。政府的主要作用在于维护社会秩序、保护个人财产不受侵犯、保卫国家安全等方面，给经济的发展提供一定的政治条件和社会环境，促进了资本主义市场经济的成长，社会资源得到有效配置，经济得到迅速发展。然而，这种国家治理模式只看到“市场有效”的一面，而忽视和放任了“市场失灵”，它把政府活动仅仅限制在维护国家安全和秩序、社会管理，以及提供某些公共服务等狭小范围内，结果在放任经济自由发展的同时，带来了一些严重的社会问题，由看不见的手自发调节而造成的生产无政府状态和产品过剩直接引发了20世纪二三十年代的特大经济和社会危机。
（3）凯恩斯主义时期
20世纪二三十年代的经济危机和社会危机，宣告了自由主义“守夜人”国家治理模式的破产，代之而起的是凯恩斯主义的国家干预理论。凯恩斯认为，“守夜人”政府下的完全市场在现实生活中是不存在的，纯粹靠市场自发调节的资本主义不可能达到社会的供需平衡，经济危机爆发不可避免。因此，凯恩斯主张，放弃自由放任主义，实行积极的财政政策和货币政策，对国家经济和社会生活实行全面干预；通过扩大政府行政的范围，用公共部门的有效运作来弥补市场机制的缺陷。(https://www.daowen.com)
在他看来，政府的干预应该是全面的，不仅对市场失灵的方面进行干预，而且对市场成功的方面予以保护，防止市场失灵；政府不仅干预生产，也要干预分配，以维护社会公正。二战后，凯恩斯主义经济学成为西方经济学的主导学派，西方主要国家普遍采用了干预主义政策，“干预型”政府治理模式取代了保守型的“守夜人”政府治理模式，这为后来的“全能型”政府治理模式提供了理论借鉴。
（4）新自由主义时期
凯恩斯主义的“干预型”政府治理模式也不是万能良药，市场有失灵问题，国家同样存在失效问题，市场解决不好的问题，政府也不一定就能解决好。20世纪70年代以后，西方国家普遍出现了以低增长、高膨胀、高赤字、高失业率等为特征的“滞胀”现象，这引起了人们对凯恩斯国家干预理论的质疑，促使了一门新的理论学派——新自由主义经济学流派的兴起。他们通过分析政府干预行为的局限性及其政府失效的原因，主张限制或取消政府干预，发挥市场机制的作用。
新自由主义的政府角色可以归纳为：一是个人是自身利益的最好评判者，人们可以自由选择自己追寻的目标，并自行决定自己的付出；二是市场是有效的也是自律的，应充分发挥市场的力量；三是政府的干预是缺乏效率的。新自由主义理论在实践中得到积极回应，英国撒切尔政府和美国里根政府便是这一理论的积极践行者。但它与古典自由主义不同，它并不完全排斥政府干预，而是“干预型”政府与“保守型”政府的结合。[11]
2.当代中国政府的角色定位
目前，我国正处于经济和社会的转型期、改革的关键期，如何定位政府角色不仅有助于推动国家治理体系和治理能力现代化，更是中国国家能否实现有效治理的关键。
长远来讲，中国政府必须按照完全的市场经济和现代民主社会的要求来确定自己的角色。由于政府职能转变具有滞后性的特点，社会转型与政府职能转变并不同步运行，为了适应社会转型的要求，这就要求政府角色的定位必须具有超前性。从历史上来看，无论是在皇权专制时代，还是在革命、建设和改革年代，中国官本位、权本位思想在政治生活领域占据了主体地位，关系本位思想在社会生活领域得到无限扩张，这在一定程度上销蚀了对人本位和能力本位的倡扬。其结果就是政府机构和规模的无限扩大，政府职能的无限扩张，官员权力的急剧膨胀。这种国家治理体制最典型的表现就是改革开放前中国的“全能政府”治理模式，这种治理体制为新中国的建立和巩固曾起过巨大的推动作用，但由于“全能政府”体制存在政府效率不高；政府机构臃肿庞大，行政效率低下；权力过分集中，官僚主义盛行；人治盛行，法治不彰等缺陷，改革开放后，中国学术界、理论界、政治界及社会各界开始对“全能政府”模式进行深刻反思，其结果就是放弃这种高度集权的非理性的政治博弈，在市场经济和有限政府建设层面达成了共识。
在市场经济条件下，有限政府理论是政府角色定位的理论前提，这为各国政府改革的理论与实践所证实。有限政府绝不是消极政府，更不是无政府，它是相对于无限政府、全能政府而言的，包含权力有限、能力有限、规模有限、成本有限、职能有限、责任有限等政府要素。相对于责任政府、法治政府、透明政府、廉洁政府、效能政府、服务型政府而言，有限政府都是它们的核心要素。党的十一届三中全会后，中国选择了市场化取向的改革方向，中国政府的职能界定和职能转变围绕这一方向展开，这既是市场经济的要求，也是中国政府的现实选择。一方面，市场化的改革取向必然要求政府向有限政府转变，这已被世界上市场经济国家证实；另一方面，由于中国市场和社会发育均处于不成熟、不完善时期，很多本该由市场和社会承担的职能还需要由政府代行，这就给中国政府职能转换带来了难度。一是政府要按照市场经济的要求，履行好维护市场秩序、提供公共产品、调节收入分配、稳定宏观经济、维护社会公正等职能，以弥补“市场失灵”；二是还要根据我国体制机制转轨及其市场发育不完善的实际，着力解决经济社会发展中的矛盾问题，为市场经济的完善和发展提供制度保障。
然而理论与实践总是存在差距。在实践中，中国政府角色转换并不到位，政府“越位”“缺位”和“错位”现象依然存在，许多本不该由政府管的事仍在管，许多本该由政府管的事却没有管好。这种现象折射出现实的政府角色与社会的政治诉求不统一、政府理论与政府实践相脱节的现状。比如，许多地方政府把经济建设视为政府工作的“全部、唯一”，把GDP增长、项目建设作为考察官员的唯一指标；甚至，有些地方政府热衷于上竞争性经济项目，直接介入微观经济活动，成为“市场主体”；同时，政府市场监管缺失问题严重，违法乱纪、制假贩假、偷税漏税等扰乱市场的行为未能得到有效治理。这种情势下的政府的确成了“有限政府”，只抓经济，但同时又承担了“全能政府”的角色，其表现就是在经济生活中既掌舵又划桨，既当裁判员又当运动员，政府角色看上去更像一个“经济人”，扮演了“市场替代者”的角色，而环境保护、社会管理和公共服务则提供得较少。
再比如，“效率优先，兼顾公平”，在经济社会转型期应该说是适应我国社会发展的，是我国实现经济社会发展的一个前瞻性战略选择。因为在选择发展的方式上我们是吃过亏的。改革开放后，我们选择了市场经济的发展取向。市场经济本身就是效率经济，提出效率优先是与市场经济发展规律一致的。但同时我们又提出兼顾公平，意思就是在优先发展经济、体现效率的同时，注重社会公平，促进经济社会的全面协调发展。但理想与现实总是有差距的，现实中有些政府把优先变成了“至上”，为了效率而牺牲公平的现象比比皆是；兼顾变成了无足轻重、可有可无的东西，公平变成了形式上的口号。在效率至上的原则下，某些地方政府由热衷于招商引资、洽谈项目，发展到权力寻租、官商勾结，以至于把社会的公平正义、安定有序、环境保护等置之脑后。这样，在效率的“引领”下，政府变成了“效率”政府，所导致的最严重后果是社会领域的严重“缺位”，最终致使公平正义的丧失，政府事实上成为“经济人”政府。
正因为中国政府角色在现实层面上存在诸多问题，中国学术界和理论界都展开了反思，众多学者从不同的角度都提出了许多有价值的见解。有学者针对“全能政府”的弊端，提出了“有限政府”，或者针对“巨型政府”的弊端提出了“小政府”，或者针对“人治政府”的危害提出“法治政府”，或者针对政府运转的高成本和行政腐败提出“廉洁政府”，或者针对官僚主义的低效率提出“效能政府”“企业化政府”，或者出于公共性的考虑和政府缺位现象提出“责任政府”“服务型政府”等。所有这些都反映了社会对政府角色定位的多元诉求，对于中国政府来讲都有可借鉴的价值。
根据以上对中国政府现实角色的分析及社会对中国政府角色定位的多元诉求，本书认为，在实然层面上，中国政府应按照“改革者、执法者、协调者”三位一体的思路进行角色定位。从政治层面来说，政府的角色应定位在改革者的角色，通过对政治改革、经济改革、文化改革和社会改革及其自身改革的设计与制定，为社会各个阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境；从经济层面来说，因为政府的存在是为了纠正“市场失灵”，因此政府角色应定位在执法者的角色，运用法律法规，通过经济手段和行政手段，打击不法行为，加强市场监管，为市场的公平竞争营造良好的运作环境；从社会层面来说，政府角色应定位在协调者的角色，协调各方利益关系，协调各类资源的配置，调节贫富差距，确保社会健康稳定发展。这种“三位一体”下的政府角色定位，可以概括为“服务型政府”。