构建社会治理新格局：推进社会治理的现代化
在政党—政府—社会三者关系的架构中，社会治理是三者中的最大选项，没有社会治理的现代化，就没有整个国家的发展和进步，也就没有国家治理的现代化。因而，政党治理和政府治理的最终目的都是为了有效治理社会，以实现人民福祉的最大化。
1.现行中国社会治理体制存在的问题分析
新中国成立后，在苏联模式的影响下，我国建立起高度集中的计划经济体制，成长于该体制下的我国社会治理模式具有单位制和街居制的特征。政府是社会治理的唯一主体，治理的手段主要采用自上而下的行政手段。改革开放后，我国在社会治理体制方面进行了多方面改革，经过40多年的探索和实践，我国社会治理取得的成就举世瞩目，改革成效显著，但存在的问题也不少，与党提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局还有很大差距，因而分析中国的社会治理体制存在的问题，廓清问题产生的原因，对于推进国家治理体系和治理能力现代化有着重大现实意义。
第一，社会组织不发达，公民参与社会治理程度低。改革开放以来，尽管社会组织有了一定程度的发展，但由于受传统思维影响，认为社会组织是一种体制外的力量，其发展壮大会挑战执政党和政府的权威。因而在培育社会组织方面以限制和控制为主，致使社会组织的整体发育程度和发展水平严重滞后于经济社会的发展，主要体现在三个方面：一是数量少、规模小；二是结构不合理；三是作用发挥效果不明显。同时，公民的社会参与意识不强，公众参与社会治理的渠道严重缺乏，尽管中央明确规定，“发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”[34]，但由于受到社会组织发育程度低和公民参与意识不强两方面因素的限制，致使公民协同参与社会事务的管理没能得到应有的体现，与党提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新格局还有距离。
第二，社会治理理念落后。受传统的全能型政府治理理念影响，现行中国的社会治理理念仍带有计划经济的烙印。首先，以物为本的治理理念未能根本改观。主要体现在，改革开放以来，在以经济建设为中心的基本路线指引下，在政府的职能定位上，过度关注政府的经济建设职能，忽视了其社会管理和公共服务的职能，导致政府行为的片面性，成为一定意义上的“经济人”政府。其次，“官本位”或“权本位”思想严重。“官本位”“权本位”思想形成于中国的封建社会皇权专制时期，这种思想影响根深蒂固，在现实的中国行政文化中颇有市场，最直接的体现就是下级唯上级马首是瞻，长官意志盛行，政府行政行为以官员利益和意志为出发点和落脚点，跑官、卖官现象盛行。最后，官僚主义和形式主义作风不同程度存在。官僚主义和形式主义问题，一直是党自身治理的重点。然而，尽管党和政府一再要求各级领导干部要树立讲实话、办实事、求实效的工作理念，反对官僚主义和形式主义，但在一些地区和部门中二者还有很大市场。主要表现在，脱离群众、高高在上、坐而论道、不干实事、空话连篇、敷衍应付、不顾实际、机械照搬、不求实效、弄虚作假、欺上瞒下等。
第三，政府社会治理职能界定不清。首先，政府“越位”和“缺位”现象共存。在计划经济体制下，我国形成了政府大包大揽的“全能政府”治理模式，政府的“越位”现象普遍存在，政府管了一些不该管而没有管好的事情。受传统的全能政府治理模式的影响，改革开放以来，尽管社会主义市场经济体制基本建立，但某些越位现象仍然存在，在某些领域甚至还呈现固化的趋向。同时，随着新的社会问题和矛盾的不断涌现，政府“缺位”问题明显，在一些诸如公共服务、市场监管、社会协调、制度供给等领域措施不到位而问题重重。其次，政府角色定位问题存在误区。受传统的“全能政府”治理模式的影响，行政管制和行政审批仍是目前政府的主要治理模式，这种治理模式下的政府容易把自己定位在管制者的角色，与现代政府所推崇的“服务型”理念相去甚远。再者，在市场运行中，政府过多地承担了生产者角色，而弱化了安排者和监管者角色，造成政府机构部门过多，财政压力过大，市场运行低效。
第四，社会治理体制机制不完善。就社会治理体制来讲，改革开放以来，党和政府对社会治理体制进行改革，但“强政府、弱社会”治理体制仍未得到根本改观。政府在社会治理实践中承担着“掌舵”和“划桨”的双重功能，几乎垄断了所有的社会公共事务，公民社会组织发展缓慢，公民参与社会治理程度低，社会自治能力较差，社会力量和市场力量的作用未能得到充分发挥，这种状况必然导致政府单边掌控社会的治理体制。就社会治理的机制来讲，诉求机制、决策机制、评估价值、社会稳定维护机制等各种机制不健全、不协调、不畅通，严重影响了社会治理的效能，人们的利益表达和诉求得不到满足，社会公正难以实现，社会稳定得不到维护。
第五，社会治理手段单一、治理方式落后。我国自古就有人治传统，加上计划经济时期形成的高度集权体制的影响，政府及其公务员已习惯于用行政手段和强制方式来处理公共事务。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会问题和公共事务日趋多元化和复杂化，但政府公务人员的社会治理理念并没有得到根本改变，还不习惯于运用沟通、协商、对话等民主手段来回应公众诉求，不习惯于运用财税、信贷、价格、工资等手段来协调各种利益关系，不习惯于运用法律途径来解决社会矛盾和问题，仍习惯于运用行政手段和强制方式来解决新出现的矛盾和问题。[35]同时，在治理方式上，受传统“全能政府”治理理念思维所限，社会公共服务还主要以政府直接投资来举办，政府还不习惯于动用社会力量来共同举办社会公益事业，民间资本进入社会公益事业领域还面临诸多准入限制。所有这些都极易导致政府行政人员的执法失范，导致政府与公民之间的对立，不仅不能解决社会问题和矛盾，而且极易导致矛盾的激化，达不到治理的预期效果。
第六，社会治理配套制度建设相对滞后。就我国现实情况看，我国社会治理配套制度建设远远滞后于经济社会的发展，主要体现在：一是社会立法滞后。近年来，依法治国理念已经深入人心，党和政府加大了各个领域的立法工作，社会主义法制体系已基本形成，在社会管理领域也制定了若干法律法规，但总体来讲还没有形成完备的社会治理法律法规体系框架，不少领域还存在法律空白。比如，到目前为止，我国还没有一部专门规范社会组织的基本法律，现有法律法规一些内容重复甚至相互抵触，且比较分散，其结果就是给执法司法工作带来一定难度，执法者的自由裁量权过大，给权力寻租制造了空间。二是财政分配体制不合理。一方面，我国的财政投资大量集中于经济建设领域，而较少投资于社会性公共服务领域，致使一些本应由财政支持的社会发展和社会管理项目得不到资金保障。另一方面，中央政府和地方政府之间的财权与事权不对等。由于强调属地管理和事权下移，地方政府承担了大量的社会管理和公共服务职能，而在现行的财政体制下，财权高度集中于中央，地方政府财力有限，形成“小马拉大车的”不合理现象。[36]三是政府考核制度不合理。在很长时期里，受“发展是硬道理”的导向，政府绩效考核一度把经济增长作为政府工作业绩的核心指标，其结果就是各级政府把GDP增长和财政收入增加作为工作的目标和动力，忽视了社会的和谐发展，引发了一系列社会问题。比如，收入分配、环境污染、养老、教育、就业、医疗等问题不仅没有得到有效解决，而且还有进一步恶化的趋势。尽管中央提出治国新理念，但由于长期形成的惯性思维，扭转政府重经济轻社会的考核制度尚需时日。
2.现行中国社会治理体制的框架设计
对于现行中国社会治理体制存在的弊端，党有着深刻的、清醒的认识，因而，对于如何构建新的社会治理格局，成为未来国家治理的关切，提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[37]。
第一，科学定位党委在社会治理中的角色。重构新的社会治理模式，涉及方方面面的工作，是一个复杂系统的工程，同时也是一个长期的过程。但无论如何，都必须始终坚持党的领导核心地位，离开这一点，谈社会治理体制改革、推进社会治理现代化只能导致社会陷人无序、混乱状态，中国革命、建设和改革的历程已经证明了这一点。毫不讳言，中国共产党已与中国的社会治理紧密联系在一起。新中国成立后，中国共产党承担着全面领导国家治理现代化的重要职责，其核心作用体现在三个方面：一是整合社会。党通过各级组织，把整个社会整合为一个有机整体。二是提供领导。中国现代化需要一个领导核心，中国共产党承担了这一历史使命，成功推动中国社会的进步与发展。三是保证发展。中国共产党通过其组织网络、人才队伍和政策供给，有效保证了中国社会的变革与发展。正是基于此，中国共产党真正成为中国社会发展的根本力量，并因此成为推进国家治理现代化不可缺少的前提。[38]由此，我们得出这样一个共识：新中国成立以来，中国共产党对于中国社会治理的成效，无论成功与否，都取决于中国共产党的领导，“领导正确，社会就得到健康发展；领导错误，社会就遭遇曲折和失败”[39]。
中国共产党作为中国社会治理的领导核心，如何实现对社会治理的有效领导，取决于党在社会治理中的角色定位。一般来讲，任何事物都有其内在发展规律，社会治理也是如此。集执政党和领导党于一身的中国共产党，只有科学把握执政规律，按客观规律办事，合理配置社会资源，健全完善机构体制，才能在社会治理中发挥其领导核心作用，有效推进国家治理现代化。
第二，转变政府职能，改革完善政府社会治理体制。前文提到，受传统的“全能政府”治理模式的影响，我国“强政府、弱社会”的治理格局并没有根本改观，在以后很长时期里，对政府的依赖依然是我国社会治理的基本形式。但这种依赖与传统的政府包揽一切的社会治理模式有很大的不同，就目前来看，我国政府在职能转变、合理定位自身角色方面做出了很大努力，中央在理论层面就政府职能转变做出了目标定位，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但“行政化”仍是社会治理的基本手段，进而引发一系列矛盾。要解决社会治理中带来的深层次问题，就要进行治理创新，推动构建“政府负责、社会协同”的社会治理新体制。
第三，积极引导公民参与社会治理。公众参与是现代社会治理模式的主要特征，是发展民主政治的必然要求，也是人民当家作主最主要的实现形式。然而，由于多种原因的影响，我国公民参与社会治理的热情不高，参与意识不强。为此，要构建新的社会治理格局，积极引导公民参与社会治理。
第四，健全和完善社会治理的法律体系。改革开放以来，我国在法治层面取得了很大进步，社会主义法律体系基本建成。自党的十八大把“法治保障”纳入社会治理新格局中来，凸显了党和政府对规划社会管理新格局认识的新突破，同时也凸显了法治在社会治理中的重要地位，也印证了“经济是一个国家的血肉，但法治是国家的骨架和脊梁”[40]的科学论断。因而，构建新的社会治理格局，推进社会治理现代化，必须充分尊重法律，没有健全和完善的法制，便没有稳定的社会环境，也就没有善治。因此，在社会治理领域，我们应加快立法步伐，用法制来规范政府及其社会各治理主体的行为。一方面，通过立法，明确各有关部门的职能，规范政府和社会的关系，避免政府用行政手段过多干预社会组织的活动；另一方面，通过立法，明确各社会组织的性质、宗旨、地位、组织形式、财务管理、募捐与资助、评价与监督等，解决各社会组织相互掣肘的问题，使社会组织的日常活动真正有法可依、有章可循。[41]目前，特别应加强在食品安全、环境保护、土地征用、房屋拆迁、劳动关系、社会治安等方面的立法，完善有关税收、人事、就业以及福利保障等方面的政策支撑体系。
总之，构建社会治理新格局，必须要有法治思维，这与我国提出的依法治国理念是一致的。只有把法治纳入社会治理新格局中，才能增强各社会治理主体的法治意识，才能保障依法治国的实施，进而确保我国由社会管理走向善治。
【注释】
[1]［英］米勒、波格丹诺主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版，第520页。
[2]蔡霞：《正确认识与把握执政党与社会的关系——以农村基层民主建设为例》，《学习时报》2009年8月3日。
[3]林尚立：《执政的逻辑：政党、国家与社会》，载《复且政治学评论》第3辑，上海辞书出版社2005年版，第1页。
[4]［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第444页。
[5]［美］西里尔·E.布莱克编：《比较现代化》，杨豫、陈祖洲译，上海泽文出版社1996年版，第204页。
[6]《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第82页。
[7]［日］冈泽宪芙：《政党》，经济日报出版社1991年版，第4页。
[8]参见彭澎：《政府角色论》，中国社会科学出版社2002年版，第5页。
[9]《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社2012年版，第559～560页。
[10]［美］贾恩弗兰科·波齐：《近代国家的发展：社会学导论》，沈汉译，商务印书馆1997年版，第74页。
[11]参见彭澎：《政府角色论》，中国社会科学出版社2002版，第10页。
[12]Richard S.Kats：A Theory of Parties and Electoral Systems，Johns Hopkins University Press.1980，p.1.(https://www.daowen.com)
[13]林尚立：《党、国家与社会：实现领导核心作用的政治学思考》，《中共天津市委党校学报》2001年第1期。
[14]转引自翟昌民：《乡村政治视域中的党建研究：天津市武清区村民自治实践中的农村党建》，中共党史出版社2010年版，第43页。
[15]陈明明：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社2002年版，第154页。
[16]《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社2012年版，第380页。
[17]梁琴、钟德涛：《中外政党制度比较》，商务印书馆2000年版，第279页。
[18]王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社2002年版，第48页。
[19]［美］L.科塞：《社会冲突的功能》，孙立平等译，华夏出版社1989年版，第135页。
[20]转引自赵丽江主编：《政治学》，武汉大学出版社2008年版，第30页。
[21]赵虎吉：《政治学基本问题》，中共中央党校出版社2012年版，第50页。
[22]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2013年版，第18页。
[23]参见何增科：《理解国家治理及其现代化》，《马克思主义与现实》2014年第1期。
[24]参见俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。
[25]参见包刚升：《“国家治理”新思路》，《南风窗》2013年第24期。
[26]参见高小平：《国家治理体系与治理能力现代化的实现路径》，《中国行政管理》2014年第1期。
[27]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2013年版，第34～35页。
[28]参见唐皇凤：《增强执政党调适性：中国政治发展的核心战略取向》，《浙江社会科学》2013年第2期。
[29]参见胡荣荣：《政党适应性视角下的政治变迁》，《中共浙江省委党校学报》2012年第1期。
[30]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第28页。
[31]［英］安东尼·吉登斯：《第三条道路及其批评》，中共中央党校出版社2002年版，第29页。
[32]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年版，第154页。
[33]［英］阿克顿：《自由与权力》，商务印书馆2001年版，第340页。
[34]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》（中国共产党第十六届中央委员会第四全体会议通过），2004年9月19日。
[35]参见何增科：《论改革和完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一》，《毛泽东邓小平理论研究》2007年第8期。
[36]参见丁茂战：《我国政府社会治理制度改革研究》，中国经济出版社2009年版，第59页。
[37]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第34页。
[38]参见林尚立：《中国共产党与国家建设》，天津人民出版社2009年版，第26页。
[39]齐卫平：《论党的领导与多元社会治理结构》，《探索与争鸣》2012年第12期。
[40]王振民：《法治：核心国力的重要组成部分》，《法学论坛》2011年第2期。
[41]参见丁茂战：《我国政府社会治理制度改革研究》，中国经济出版社2009年版，第233页。