五、宫省设官
如以宫省制度为基点，研究两汉职官设置，则当时官吏，约可分为三类：一类是在省中工作和经常住居省中、或虽不经常住居省中但其关系与省特别密切的官吏，可以叫做省官。第二类是设在省外宫内的官吏，可以叫做宫官。第三类是设在宫外的官吏，可以叫做外官。这三类官之间，存在着一种什么样的关系呢？
《史记·曹相国世家》：“参子窋为中大夫，惠帝怪相国不治事，以为岂少朕与。乃谓窋曰，若归，试从容问而父曰，高帝新弃群臣，帝富于春秋，君为相日饮，无所请事，何以忧天下乎？然无言吾告若也。窋既洗沐归，间侍，自从其所谏参。参怒，而笞窋二百。曰，趣入侍，天下事非若所当言也”。
《汉书·严助传》：“严助，会稽吴人，严夫子子也，或言族家子也。郡举贤良，对策百余人，武帝善助对，繇是独擢助为中大夫。后得朱买臣，吾丘寿王、司马相如、主父偃、徐乐、严安、东方朔、梅皋、膠仓、终军、严葱奇等，并在左右。是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发，内改制度，朝廷多事，娄举贤良文学之士。公孙弘起徒步数年至丞相，开东阁，延贤人与谋议，朝觐奏事，因言国家便宜。上令助等与大臣辩论，中外相应以义理之文，大臣数诎。”关于“中外”师古注曰：“中谓天子之宾客，若严助之辈也。外谓公卿大夫也。”关于“数诎”师古注曰：“谓计议不如助等，每诎服也。”
同传：“建元三年，闽越举兵围东瓯，东瓯告急于汉。时武帝年未二十，以问太尉田蚡。蚡以为越人相攻击其常事，又数反覆，不足烦中国往救也，自秦时弃不属。于是助诘蚡曰，特患力不能救，德不能覆；诚能，何故弃之；且秦举咸阳而弃之，何但越也；今小国以穷困来告急，天子不振，尚安所诉，又何以子万国乎？上曰，太尉不足与计，吾新即位，不欲出虎符发兵郡国。乃遣助以节发兵会稽”。关于“以问太尉田蚡”考证引《通鉴》考异曰：“是时蚡不为太尉，云太尉，误也。下云太尉不足与计，盖亦追呼其官，或亦误耳”。
《史记·平津侯（公孙弘）传》：“元朔三年，张欧免，以弘为御史大夫。是时通西南夷，东置沧海，北筑朔方之郡。弘数谏，以为罢敝中国以奉无用之地，愿罢之。于是天子乃使朱买臣（时为中大夫，见《汉书·买臣传》。）等难弘置朔方之便。发十策，弘不得一。弘乃谢曰，山东鄙人，不知其便若是，愿罢西南夷、沧海，而专奉朔方。上乃许之”。关于“弘不得其一”注引《集解》载韦昭曰：“以弘之才，非不能得一也。以为不可，不敢逆上耳”。
对于以上引文，有两点应予说明。一颜师古注严传“中外相应以义理之文”称，“中谓天子之宾客若严助之辈也，外谓公卿大夫也”。按严助当时是中大夫，中大夫是各种大夫当中的一种，颜氏在注的前一句既已承认中大夫严助之辈是“中”，下一句又将大夫列于公卿之后而谓之为“外”，自相矛盾，是错误的。而这一错误的来源，在于颜氏未能将大夫的性质弄清。因此注文下一句“大夫”两字，应当删去。二《通鉴》考异说在闽越举兵围东瓯时，田蚡不是太尉。按太尉本是汉世最高军事长官的称谓，在用兵之际，武帝召蚡询问，蚡是时虽未担任太尉一官，但武帝当时以晓知兵事之最高将领田蚡，似无问题。因此在这里不必在名义上过于认真。
按各种大夫是设在省外宫内的宫官（详另文），而丞相、太尉、御史大夫是设在宫外的外官。参阅以上引文和我们的说明，可以看出两点。一是宫官与外官之间，存在着一种内外出入的关系。所以《严助传》在中大夫严助等与公卿大臣（事实上也就是丞相、御史大夫）辩论的时候，说“中外相应以义理之文”。而曹参在中大大曹窋出宫归相府谏己时说“趣入侍”。二是君主往往利用宫官与外官作斗争。因为宫官距离君主较近，在内；外官距离君主较远，在外；所以争论结果，外官经常被动，以至甘居下风。
上面说的是宫官与外官的关系，省官与宫官的关系又怎样呢？
《汉书·霍光传》：“时（光兄孙）霍山自若领尚书〔师古曰，自若，犹言如故也。〕，上令吏民得奏封事，不关尚书，群臣进见独往来，于是霍氏甚恶之。……（光妻）显及（光子）禹、（光兄孙）山、云自见日侵削，数相对涕泣自怨。山曰，今丞相用事，县官信之，尽变易大将军时法令，以公田赋与贫民，发扬大将军过失。又诸儒生多窭人子〔师古曰，窭，贫而无礼。〕，远客饥寒，喜妄说狂言，不避忌讳，大将军常仇之，今陛下好与诸儒生语，人人自使书对，事多言我家者。尝有上书言大将军时主弱臣强，专制擅权，今其子孙用事，昆弟益骄恣，恐危宗庙，灾异数见，尽为是也。其言绝痛，山屏不奏其书。后上书者益黠，尽奏封事，辄使中书令出取之，不关尚书，益不信人”。
引文霍山说“辄使中书令出取之”，这个“出”究竟出到什么地方，文意不够明确。按汉世臣民上书君主，率由公车收受，然后由尚书平处奏请君主裁决。公车设在宫门，是君主的收发机关；尚书设在宫内，是君主的秘书机关。因此所谓“出取之”，可能有两种解释，一种是出到尚书取之，一种是出到公车取之。因文中有“不关尚书”之语，似以出公车取之为近真。不过公车好，尚书也好，它们虽然有的设在宫门，有的设在宫内，却都设在省外（详《司马门》和《尚书》文）都是宫官，而中书令则是省官（详《汉魏中书》文）。因此省官与宫官之间，也存在着一种内外关系，所以霍山说“出取之”。此外还可看出君主又在利用省官与宫官作斗争，而宫官又处于无可奈何之困境。
因为省官、宫官与外官之间存在着一种出入内外的关系，又因为内官亲近容易得到君主信任。所以贪权好势的人，多以居内官为得志，向外迁为失意。政敌争斗，亦以将对方由内官排挤为外官作手段。君主则想利用内官，由宫外而宫内而省中，将权力向内集中。大臣却又维护外官，由省中而宫内而宫外，将权力向外争夺。现在来看一看历史事实！
《通鉴》卷八二晋武帝太康十年：“尚书令济北成侯荀勖卒。勖有才思，善伺人主意，以是能固其宠。久在中书，专管机事，及迁尚书，甚罔怅。人有贺之者，勖曰，夺我凤凰池，诸君何贺邪？”
中书是省官，尚书是宫官，这是贪权好势的人，由省官外迁宫官而表示不满的。这里要说明的是引文所讲的是晋事，因为晋制在某些地方是沿袭汉旧的，所以是完全可以用来解释汉制的。
《通鉴》卷七九晋武帝泰始八年：“（侍中贾充与侍中任恺不和，）充乃荐恺为吏部尚书，恺侍觐转希。充因与（中书监）荀勖、（越骑校尉）冯紞承间共谮之，恺由是得罪，废于家。”关于“恺侍觐转希”，注曰：“既不为侍中，则侍觐希矣”。
《通鉴》卷八一晋武帝太康二年：“中书监荀勖、侍中冯紞，以伐吴之谋深疾之（尚书张华，）……勖因而谮之。甲午，以华为都督幽州诸军事”。
按侍中是省官，尚书是宫官，都督是外官。这是政敌争斗，将对方由省官而宫官而外官，一步一步向外排挤，且有人因为被排挤而招致消沉的。(https://www.daowen.com)
《汉书·王莽传》：“莽即真，尤备大臣，抑夺下权。朝臣有言其过失者，辄拔擢。孔仁、赵博、费兴等，以敢击大臣，故见信任，择名官而居之。公卿入官，吏有常数，太傅平晏从吏过例，掖门仆射苛问不逊，戊曹士收系仆射〔注曰，应劭曰，莽自以土行，故使太傅置戊曹土；士，掾也。苏林曰，士者，曹掾属，公府诸曹次第之名也。师古日，应说是。〕莽大怒，使执法发车骑数百，围太傅府捕士，即时死。大司空士夜过奉常亭，亭长苛之；告以官名；亭长醉曰，宁有符传邪；士以马棰击亭长，亭长斩士亡；郡县逐之，家上书；莽曰，亭长奉公，勿逐；大司空邑斥士以谢〔刘攽曰，前云斩士，后云斥士，则非斩也，疑是斫字。〕。国将哀章颇不清，莽为置和叔〔师古曰，特为置此官。〕；勅曰，非但保国将闺门，当保亲属在西州者；诸公皆轻贱，而章尤甚”。
同传：“莽自见前颛权以得汉政，故务自㨫众事，有司受成苟免〔师古曰，莽事事自决，成熟乃以付吏，吏苟免罪责而已。〕。诸宝物名帑藏钱谷官，皆宦者领之。吏民上封事书，宦官左右开发，尚书不得知，其畏备臣下如此。又好变改制度，政令烦多，当奏行者，辄质问乃以从事，前后相乘，愦眊不泄。莽常御灯火，至明犹不能胜。尚书因是为奸，寝事，上书待报者，连年不得去”。
太傅、大司空、国将等诸公是外官，尚书是宫官，宦官左右是省官。通读引文，可见王莽不但不相信外官，并且不相信宫官，所以他凡事利用省官，甚至亲御灯火，自揽众事，从而把权力由外而内集中到自己手里。王莽不是两汉君主，但两汉君主在这一点上，走的是王莽道路，因此引文是完全可以说明汉事的。
君主向内集权，大臣却又向外争权。
《后汉书·窦武传》：“时国政多失，内官专宠，李膺、杜密等为党事考逮。永康元年武上疏谏曰，臣闻古之明君，必须贤佐以成政道。今台阁近臣尚书令陈蕃、仆射胡广、尚书朱寓、荀绲刘祐魏朗、刘矩、尹勋等，皆国之贞士，朝之良佐。尚书郎张陵、妫皓、苑康、杨乔、边韶、戴恢等，文质彬彬，明达国典。内外之职，群才并列。而陛下委任近习，专树饕餮。外典州郡，内干心膂。宜以次贬黜，案罪纠罚。抑夺宦官欺国之封，案其无状诬罔之罪。信任忠良，平决臧否。使邪正毁誉，各得其所。宝爱天官，惟善是授。如此咎徵可消，天应可待”。
内官近习指的是宦者，是省官；尚书令仆、尚书郎等是尚书官，是宫官。引文是要求君主废黜省官，信任宫官，从而将权力由省中而下放到省外宫内。
《后汉书·陈忠传》：“时三府任轻，机事专委尚书。而灾眚变咎，辄切免公台〔切，责也。〕。忠以为非国旧体，上疏谏曰。臣闻君使臣以礼，臣事君以忠。故三公称曰冢宰，王者待以殊敬。在舆为下，御坐为起。入则参对而议政事，出则监察而董是非。汉典旧事，丞相所请，靡有不听。今之三公，虽当其名，而无其实。选举诛赏，一由尚书。尚书见任，重于三公。陵迟以来，其渐久矣。臣忠心常独不安，是故临事战惧。不敢穴见有所兴造，又不敢希意同僚以谬平典。而谤讟日闻，罪足万死。近以地震策免司空陈褒，今者灾异复欲切让三公。昔孝成皇帝以妖星守心，多咎丞相。使贲丽纳说（翟）方进，方进自引。卒不蒙上天之福，徒乖宋景之诚。故知是非之分，较然有归矣。又尚书决事，多违故典。罪法无例，诋欺为先。文惨言丑，有乖章宪。宜贵求其意，割而勿听。上顺国典，下防威福。置方员于规矩，审轻重于衡石。诚国家之典，万世之法也”。
《后汉书·吕强传》强上书曰：“旧典，选举委任三府。三府有选，参议掾属。咨其行状，度其器能。受试任用，责以成功。若无可察，然后付之尚书。尚书举劾，请下廷尉。覆案虚实，行其诛罚。今但任尚书，或复敕用。如是三公得免选举之负，尚书亦复不坐。责赏无归，岂肯空自苦劳乎”？
尚书是宫官，三公是外官。以上两段引文虽未清楚明白地要求君主将职权由宫官尚书手中，下放到外官三公手里。但细察文意，则陈忠认为三公见任太轻，吕强以为尚书被任太专。事实上都是想由宫内而宫外，将职权向外争夺。
必须指出，说两汉君主信任内官，将权力由外向内集中，也不是毫无例外的。
《汉书·贾谊传》：“文帝说之，超迁，岁中至太中大夫。谊以为汉兴二十余年，天下和洽，宜当改正朔，易服色、制度，定官名，兴礼乐，乃草具其仪法，色上黄，数用五，为官名，悉更奏之。文帝谦让未皇也。然诸法令所更定，及列侯就国，其说皆谊发之。于是天子议以谊任公卿之位，绛、灌、东阳侯、冯敬之属尽害之〔师古曰，绛、绛侯周勃也；灌，灌婴也；东阳侯，张相如也；冯敬时为御史大夫。〕。乃毁谊曰，雒阳之人，年少初学；专欲擅权，纷乱诸事。于是天子后亦疏之，不用其议。以谊为长沙王太傅。谊既以适去〔师古曰，适读曰谪。〕，意不自得。及度湘水，为赋以吊屈原”。
《汉书·霍光传》：“（领尚书事霍）山曰，今丞相用事，县官信之，尽变易大将军时法令，以公田赋与贫民，发扬大将军过失”。
太中大夫和领尚书事都是宫官，绛、灌、东阳侯、冯敬和丞相都是外官。文帝信绛、灌而驱贾谊，宣帝用丞相而抑霍山，这又是君主信任外官而疏远宫官了。不过，文帝时候汉世君主权力仍未高度集中，加上绛、灌之流多是开国勋旧，因此出现了这种以外官间宫官的特殊现象。至于宣帝信任丞相压制霍山，也是霍氏专权太甚，宣帝有意抑之的结果，从而也是非常现象。因此外官远于内官以及外官往往受制于内官的结论，决不因有此个别例外而变动。
《史记》、前后汉书叙述两汉职官时，皆先公后卿依次排列。并将其余低级官员，分别从属于诸卿之下。猛然一看，尊卑有序，秩次井然。惟究竟谁近谁远？谁在内谁在外？谁居咽喉之地？谁掌机要之权？从这些记述中，很难看得出来。从而这种办法所叙述的仅是僵尸，仅是躯壳，而未能从精神和实质上说明问题。如果把宫省制度以及省官、宫官与外官之间的内外关系搞清，即可帮助我们从精神和实质上去了解两汉职官的作用。即不怕地位再高，俸禄再多，只要是外官，就很有可能受制于内官。反之，不怕地位再低，俸禄再少，只要是内官，也就很有可能掣肘外官。这就是为什么司马迁做中书令就尊宠任职（见《汉书迁传》）石显做中书令就丞相、御史大夫皆阿附事显（见《汉书·王尊传》）以及东汉中常侍竟然能将这个封建王朝搞垮的原因。东汉太尉杨震不明此理，在他以一外官身分，与省官中常侍及帝乳母争权失败自杀时说什么：“吾蒙恩居上司（太尉），疾奸臣狡猾而不能诛，恶嬖女倾乱而不能禁，何面复见日月？”真是太书生气了啊！