我国体育组织管理体制的改革

2025年11月07日

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四、　我国体育组织管理体制的改革

1998年国务院机构改革，在推进社会公共事务管理职能包括体育管理职能的转变方面，迈出了实质性的步伐。从政府机构改革后国家体育总局的职能上看，已转变或划出了一些具体的事务性职能，将主要工作重心放在宏观调控上。在政府体育管理职能的转变过程中，必然伴随着因管理职能转变而流转的部门和个人利益。现阶段，我国体育体制处在重要的变革时期，既要适应我国政治、经济等领域的改革与发展需要，又处于体育大国向体育强国迈进的转型时期，机遇与挑战并存。

（一）转变政府管理体育事业的职能

政府职能作为国家职能的一个组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。改革开放以来的数次政府机构改革，都将转变政府职能作为重要内容，并在经济领域逐步得以实现。体育行政部门的职能转变要求各级体育行政管理部门本着“精简、统一、效能”的原则，从“办体育”向“管体育”转变，强化宏观指导、政策支持、过程监督的服务功能。当前，体育部门应该在规则制定、法律法规的完善，体育发展良好环境培养、宏观调控，公共体育产品提供这三个方面进一步发挥作用。2021年10月，国家体育总局正式印发《“十四五”体育发展规划》（以下简称《规划》），《规划》提出要完善体育法律规范体系，积极配合全国人大完成《体育法》修改工作，开展全国性单项体育协会制度建设评估。全面加强法治政府建设，编制体育总局部门权力与责任清单。落实地方体育执法责任制，支持地方委托综合执法机构开展体育行政执法活动。推进体育法治宣传教育，完善领导干部学法制度，加强对运动员、教练员、裁判员以及体育社会组织、体育市场主体等的体育法治宣传教育。健全体育纠纷解决和法律服务机制，加快建立全国性体育仲裁机构，引导单项体育协会内部纠纷解决机制与体育仲裁的有效衔接，积极参与国际体育仲裁事务。

（二）运动项目协会实体化与体育社团的独立

国家体育总局在《2001—2010年体育改革与发展纲要》中指出，今后要“继续推动协会制改革，……在进一步完善我国运动项目管理体制和运行机制的基础上，逐步建立具有中国特色的协会制。……使协会逐步成为自主决策、自主管理、自我约束、自负盈亏的社团法人。……各地要根据本地区实际，分期分批进行协会实体化改革”。而单项运动协会管理体制改革的最终目标，就是要实现单项运动协会的实体化，使单项运动协会真正担负起我国体育发展的重任。

在运动项目协会实体化的过程中，中国足球协会率先在2015年与国家体育总局“脱钩”，为此，国家专门成立了国务院足球改革领导小组。2017年2月，中国篮球协会第九次全国代表大会一致通过姚明当选为中国篮球协会主席；2018年12月，刘国梁当选为第九届全国乒乓球协会主席；2019年1月，在中国羽毛球协会第六届全国代表大会上，张军当选为中国羽毛球协会主席。这样，原来由国家体育总局司局级（以上）领导担任（兼任）的各个项目的协会主席，陆续改为由专业人士担任。这种人事制度上的变化，能促进运动项目协会实体化，进而更好地推动“管办分离”。

（三）竞技体育中的职业体育将逐步市场化

在单项运动协会实体化的过程中，职业体育将通过市场运作趋于规范，国有企业将与职业俱乐部脱钩。在适当的时机，职业体育联盟将陆续组建，成为职业俱乐部的管理机构。尽管市场选择常常会出现短期行为和追求利益最大化，这可能会导致职业体育在发展过程中出现难以被市场接受的尴尬局面，目前我国一些职业俱乐部面临的困境就反映了这一现象。但是，不能因此就回避市场选择，这种状况只有通过不断完善职业体育的管理体制和运行机制，提升职业运动员的综合素质，提高赛事的组织管理水平，不断提高对市场的适应能力等途径，才能从根本上改变职业体育现状。同时，要加强政府对体育的宏观调控，对一些社会不愿办或办不了，又在一定时期内对国民经济和社会发展起重要作用的领域，还应适当强化政府的干预力度。

国家体育总局在《2011—2020年奥运争光计划纲要》中明确提出发展目标和主要任务：“积极探索社会主义市场经济条件下职业体育的发展方式，稳步推进竞技体育职业化发展，初步形成政府主导、规划科学、依托市场、管理规范、产权清晰、运转高效的具有中国特色的职业体育管理体制和运行机制。”《规划》提出要创新竞技体育体制机制，稳步推进运动项目管理体制机制改革，构建多元化项目发展新模式。重点打造一批竞技体育特色项目名城，支持10个省（区、市）在体育强省建设中实现竞技体育突破性发展。建立科学有效训练体系，构建中国特色竞赛体系，创新国家队管理体制，支持高校组建高水平运动队。打造能征善战作风优良国家队，打造一批集“训练、科技、医疗、教育、服务”于一体的国际一流训练基地，实施竞技体育人才“十百千万”工程。提升集体球类项目发展水平，推动“三大球”振兴和职业体育发展。《规划》提出体育产业高质量发展取得显著进展，产品和服务供给适应个性化、差异化、品质化消费需求，基本形成消费引领、创新驱动、主体活跃、结构更优的发展格局。体育产业总规模达到5万亿元，增加值占国内生产总值比重达到2%，居民体育消费总规模超过2.8万亿元，从业人员超过800万人。

（四）大众体育将得到迅速发展

《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（简称“46号文件”），将全民健身上升为国家战略。“46号文件”提出：“新建居住区和社区要按相关标准规范配套群众健身相关设施，按室内人均建筑面积不低于0.1平方米或室外人均用地不低于0.3平方米执行，并与住宅区主体工程同步设计、同步施工、同步投入使用。凡老城区与已建成居住区无群众健身设施的，或现有设施没有达到规划建设指标要求的，要通过改造等多种方式予以完善。”

2016年，国务院印发的《“健康中国”2030规划纲要》中指出：“要推动健康服务供给侧结构性改革，……优化要素配置和服务供给，补齐发展短板，推动健康产业转型升级，满足人民群众不断增长的健康需求。”这足以可见体育在“健康中国”建设中的重要地位。体育对人们获得和保持健康具有不可或缺和不可替代的重要作用，是满足人民对美好生活向往的重要组成部分。2019年8月，国务院办公厅印发了《体育强国建设纲要》，提出了我国体育改革具体的阶段性目标“到2035年，……体育治理体系和治理能力实现现代化。全民健身更亲民、更便利、更普及，……到2050年，全面建成社会主义现代化体育强国。人民身体素养和健康水平、体育综合实力和国际影响力居于世界前列，体育成为中华民族伟大复兴的标志性事业。”

2008年北京奥运会以后，我国体育事业的发展站在由“体育大国”向“体育强国”迈进的新起点上，经济的发展、余暇的增加、生活方式的变化、国家体育政策的导向，都将促进新时代我国大众体育的迅速发展。

《规划》提出要构建更高水平的全民健身公共服务体系，开展全民运动健身模范市、县（市、区）创建，举办全运会群众赛事活动和全国社区运动会。组织实施全民健身场地设施补短板工程，持续推动公共体育场馆免费或低收费开放，完善绩效评价及资金补助政策。加强运动防护师、运动营养师等人才培养，建立体卫融合重点实验室，完善运动处方库。支持上海开展“运动健康师”试点工作，建设科学权威的健身方法库、宣传平台和线上培训平台。开发国家社区体育活动管理服务系统，推动建立国家、省（区、市）、市三级互联互通的全民健身信息服务平台。更高水平的全民健身公共服务体系基本建成，人民群众身体素养和健康水平进一步提高，获得感和幸福感不断提升。人均体育场地面积达到2.6平方米，经常参加体育锻炼人数比例达到38.5%，每千人拥有社会体育指导员2.16名。

（五）学校体育体制机制将发生相应变化

2015年，教育部等6部门颁布《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》（以下简称《意见》）。意见指出，我国校园足球的工作目标是到2020年基本建成符合人才成长规律、青少年广泛参与、运动水平持续提升、体制机制充满活力、基础条件保障有力、文化氛围蓬勃向上的中国特色青少年校园足球发展体系。发展校园足球是促进青少年全面发展、培养践行社会主义核心价值观的重要途径。足球运动充分体现了现代体育精神，不仅能让青少年在激烈竞争中经历艰辛挫折，磨炼意志品质，而且能够在胜败得失中培养青少年遵守规则、拼搏进取、团结协作的意识，使学生养成吃苦耐劳、进取乐观的精神和健康向上的生活方式。发展校园足球是全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，大力弘扬中华体育精神的重要抓手。

2018年，习近平总书记在全国教育大会上的讲话指出：“要树立健康第一的教育理念，开齐开足体育课，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志。”习近平总书记的讲话，构建了新时代学校体育“四位一体”的全新目标体系，对我国学校体育的发展意义重大。

2020年4月27日，中央深改委第十三次会议审议通过了《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》（以下简称《意见》）。2020年8月31日，经国务院同意，体育总局、教育部联合印发了《意见》，从加强学校体育工作、完善青少年体育赛事体系等多个方面对体教融合工作的发展提出规划和实施意见。《意见》围绕体育促进青少年健康发展的政策性壁垒，从学校体育、青少年体育赛事、社会体育组织等七个领域提出改革举措，以破除“普通青少年偏文轻体、精英运动员偏体轻文”的思想，为广大青少年参与各类青少年体育活动搭建公共服务、产业服务的多元化供给体系。一方面，在青少年体育普及方面，发挥体育和教育等多部门跨域治理的制度优势，挖掘运动项目的服务功能、文化魅力、产业效益等多元价值，以运动技能为基础，构建层级鲜明的体育参与组织体系，提升学校体育、社会体育俱乐部、体育培训机构等多元化组织的规模和质量，立体式、全方面贯彻健康第一的教育理念。另一方面，在青少年体育后备人才培养方面，从教育、健康等长远规划的视角，以兼顾文化学习和运动训练避免社会诟病“无育之体育”，构建精准选材、训练、竞赛和管理的体教融合体系，以多元化路径培养全面发展的精英体育后备人才。体教融合作为我国深化体育事业改革的重要内容，受到社会各界广泛关注。从本质上分析，体教融合不仅是中国体育和教育部门或者事业的融合，更是我国各界对体育功能正本归源的深刻认知，以处于健康成长关键期的青少年为关注对象，发挥体育在促进其健康发展中不可替代的作用。从全体青少年的视角分析，国家以体育为手段面向青少年健康投资，发挥其低碳性、主动性、早期性、长远性的作用，是一项最为经济、可持续发展的重大战略，更释放了体育对全体青少年健身、健心的功能。

《规划》提出要加强青少年体育优秀人才培养，按照“一校一品”“一校多品”模式，加快体育传统特色学校建设。深化体校改革，因地制宜、因项目制宜建设各级各类体校，强化体校培养后备人才主阵地、主渠道的作用。培育青少年体育社会组织，鼓励青少年体育俱乐部发展，建立衔接有序的竞赛、训练和培训体系。完善青少年体育竞赛活动体系，联合教育部门整合学校比赛、U系列比赛等各级各类体育赛事活动。加强青少年体育骨干队伍建设，推动体教融合建设以及竞技体育后备人才培养。

体育分离与体教融合

中华人民共和国成立初期，西方各国对我国进行封锁孤立，我国希望通过体育来打破国际交往中的枷锁。但此时我国体育发展水平还比较落后，中国急需一种集约高效、高速发展的体育模式。中国体育代表团团长、全国体总副主席兼秘书长荣高棠，全国体总主席、教育部部长马叙伦都提倡像苏联一样发展体育，“荣马两报告”推动了延续至今的“体教分离”的体育发展模式。在政府管理部门层面：设立中央体委（1956年改称国家体委），县以上政府的体委成立后形成国家体育管理行政系统、军队体育系统以及体育社会组织系统；在青少年运动员培养层面：形成从基层单位业余体校到重点业余体校、中心业余体校和专业运动队的三级人才培养网络。在青少年体育竞赛方面：形成“青少年运动员竞赛”和“学校学生体育竞赛”的双轨比赛系统。“体教分离”的体育发展模式卓有成效，使我国体育得到快速发展，打破西方的外交围堵，促进中美冰点融解，重返奥运为国争光……但“体教分离”模式存在结构性缺陷：“独家揽办体育”不利于社会力量对竞技体育的投入、社会体育组织的成长和市场积极性的发挥；妨碍青少年运动员全面发展，为他们退役后的就业发展埋下隐患；日渐背离青少年体育普及与提高的目标。

随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济的不断完善，“体教结合”和“体教融合”的提议相继出现。与“体教结合”相比，“体教融合”是理念、管理、运动员、竞赛、资源和教练的全方位、多领域的深度融合。2020年，国家体育总局和教育部联合颁布《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》。显现出体育界促使“青少年竞技体育训练与竞赛”更多地依靠教育界的内在动机，以及希望在青少年训练和竞赛方面更多地向教育界“开放”与“靠拢”的愿望。支持学校建立青少年体育俱乐部，完善青少年体育赛事体系。加强体育传统特色学校的建设，大力培养教练员队伍。“体教融合”需要教育界和体育界共同努力、锐意探索，但目前“体教融合”的融合力度很有限。中国体育事业的全面发展与青少年竞技体育的健康可持续发展的前景是“体回归教”（毛振明教授称之为“新举国体制”），竞技体育事业逐渐回归国民教育系统，国家在基础教育和高等教育系统内借用并强化现有学校体育资源发展青少年竞技体育事业。即国家根据全国竞技体育发展的总计划，科学地部署高校作为“竞技体育发展任务学校”，高校建立“高水平运动队”，“任务学校”在中小学通过协议形式建立“对口输送学校”，以形成各个项目的“一条龙”训练培养体系。这种“新举国体制”既改革了现有的竞技体育体制，又没有放弃竞技体育举国体制的优越性，不会因此出现巨大的改革震动，或因大幅度市场化造成国家竞技体育水平的滑坡。^[1]

举国体制

举国体制是指以国家利益作为最高目标，国家体育管理机构在全国范围内调动相关资源和力量，国家负担经费来配置优秀的教练员和软硬件设施，集中选拔、培养、训练有天赋的优秀体育运动员参加奥运会等国际体育赛事，在比赛中与他国竞争，争取优异比赛成绩、打破纪录、夺取金牌的体育体制。中国体育的“举国体制”是从苏联学过来的。苏联由政府选拔和培养有天赋的运动员参加比赛，这样做的最大好处就在于可以集中力量，使优秀的教练员都有统一的观念和训练计划。在这种制度下，运动员守纪律，训练刻苦，求胜欲望非常强烈，这在奥运比赛中是制胜的关键。

与举国体制相对应的是市场体制，指的是选拔和培养运动员的经费及其他费用由市场行为来筹集。但只有少数职业化程度高、商业化程度强的体育项目可以通过市场解决，大多数的其他体育项目，因商业性比赛少有人看，靠市场体制是不可能解决经费问题的，最后还是要靠政府的支持。美国也有奥林匹克训练中心，美国奥委会的费用是政府根据税法的规定由民间组织或个人捐助的。美国奥委会在全国拥有3家官方奥林匹克训练中心，分别位于：科罗拉多州的斯普林斯、纽约的普莱西德湖和加利福尼亚的丘拉维斯塔。美国的税法规定，美国企业和个人捐款赞助奥林匹克事业可以抵税，这实际上是政府将应得的税收转让给了奥林匹克训练中心和其他体育机构。所以不要认为美国政府对美国的体育事业没有投入，与中国政府不一样的只是它投入的渠道有所不同罢了。

争取金牌是要花钱的，而且要花很多钱。在没有群众基础的体育比赛项目上要想出成绩，没有钱是不可能的，不管你是什么体制。所以举国体制不只是中国有，世界上凡是对国际体育比赛足够重视的国家都是这样做的，尽管各国的做法有所不同，说法也不一样，但政府支持的实质是没有什么区别的。

体育组织制度指的是一个国家体育组织的机构设置、组织形态、权力划分和权力运行等方面的体系和制度的总称。它是实现体育事业目标的组织保证，受国家政治经济体制的制约。在现代社会中，体育领域的权力和利益通常归政府或社会所有。体育权力和利益的归属者掌控博弈规则，并最终决定着体育组织制度的性质和形态。体育组织制度从属于政治、经济体制，并以此为依据划分成三种基本类型。我国体育组织制度的基本构成包括：体育的组织领导机构、运动训练制度、运动竞赛制度、体育人才培养制度、群众体育管理制度，以及保证组织领导体制实施管理的各种相关法规、制度和措施。从20世纪90年代开始，我国在体育组织管理体制方面，进行了重大调整和改革，改革政府体育机构，调整了部分职能；加强社会体育组织建设，使这些社会体育组织逐步成为具有法人资格的组织；改革集中统一的管理模式，实行政、事分开，管、办分离。