行动策略：助力生态文明建设多元主体协同治理的实践落地
推动生态文明建设多元主体协同治理，不仅要树立全新的理念，建立完善的制度，还要采取有针对性的行动策略。踏实的行动是贯彻理念，落实制度，助力生态文明建设多元主体协同治理实践落地的最终环节。
1.重建多元主体之间的相互信任
治理的一个重要缺陷是多元主体平等参与、共同协商条件下，不同主体之间很难彼此建立信任。特别是在陌生环境下进行的协同治理，因为信息不对称而容易导致相关主体抱有防范之心，阻碍共识的建立和最终合意的达成，最终可能导致协同治理的失败。[21]多元主体协同治理作为一种网络治理结构是嵌入于生态文明建设模式之中的，在生态文明建设的实践活动中，其主体的多元化特性决定了生态文明建设的协同治理必须建立在各治理主体间的互信基础之上。信任是生态文明建设多元主体协同治理的黏合剂，将政府、企业、非政府组织和社会公众等多元主体牢牢捆绑在一起；信任又是生态环境多元协同治理的润滑剂，使政府、企业、非政府组织和社会公众等多元主体间的矛盾冲突得到有效缓和。因此，要实现生态文明建设多元主体协同治理，最关键的措施是重建多元主体间的相互信任。
第一，全面推进多元主体环境信息公开共享。透明是获得信任的基础，只有推进环境信息公开共享才能赢得社会信任。环境信息对促进多元主体参与生态文明建设，构建生态文明建设多元共治主体格局具有重大意义。然而，当前由于体制机制、利益博弈等因素的影响，地方政府之间信息壁垒林立，沟通协调不顺，信息分享严重不足，导致各级生态环境部门只能掌握本地区的环境信息数据，无法知晓其他地区的相关环境信息，企业、非政府组织和公众等其他主体就更难获得相关的信息数据，造成了协同治理过程中多元主体间的信息不对称和数据不平衡，这容易导致生态环境决策失误和生态环境治理行动被动等问题。[22]因此，要调动多元主体参与生态文明建设的积极性，提高多元主体参与生态文明建设的效率，必须搭建环境信息多元主体共享平台，打通信息壁垒、破除信息孤岛，实现环境信息数据的互联互通和公开共享。搭建环境信息多元主体共享平台，首要的是破除政府系统内部的“信息割据”现状，打通地方生态环境部门的信息壁垒，实现不同地方环境信息数据的互联共享，从而汇聚更大范围的海量数据，确保环境信息数据的统一性和共享性。基于当前物联网、大数据、云计算、5G等信息网络技术的快速发展，各级生态环境部门应当主动转变传统的封闭理念，打破狭隘的地方保护主义思想，树立信息数据互联互通、信息公开共享的大数据观，并以构建多元主体环境信息共享平台为重要契机，用战略眼光规划生态文明建设多元主体协同的大数据资源。在具体的平台建设上，必须充分利用现代信息网络技术发展的最新成果，将大数据、区块链、云计算等最新技术应用于生态环境污染数据和事故共享平台建设。要建立生态环境标准协同工作机制，在统一生态环境标准的基础上，统一规划各地生态环境质量监测站点设置，通过整个区域的生态环境质量监测联网，实现对生态环境污染状况的全程监测覆盖。各个生态环境质量监测点定时将环境信息数据传输至环境大数据公开共享平台，推动不同区域环境信息数据资源的快速集合，并通过构建一个便利的信息数据查询系统，实现对各类环境信息数据的精准、快速查询。当一个地区出现了重大生态环境污染突发事件时，周边地区可以通过数据共享平台实时了解把握事发地的生态环境污染情况，并依托充足的信息数据制定有针对性的突发事件应急处理措施，控制和消减污染的影响范围，这样有利于在保障周边地区地方政府知情权的基础上实现事故地政府与周边地区地方政府对生态环境的协同治理。除了重视政府系统内部的环境信息公开共享外，还必须重视政府与企业、非政府组织和公众等主体的环境信息数据的开放共享，这样既有利于扩大环境信息数据的来源渠道，保证环境信息数据的全面性、准确性，还有利于满足企业、非政府组织和公众等主体对环境信息数据的知情权。总之，要充分利用现代信息网络技术，构建功能齐全的环境信息数据开放共享平台，既能及时收集来自各个方面的环境数据信息，从纷繁庞杂的信息中过滤无效和恶意信息，实现面向多元主体的环境数据信息的智慧收集；又能及时、准确、全面地向社会发布生态环境质量，突发环境污染事件等方面的信息，消除不同主体间由于信息不对称而引发的相互猜忌心理，实现多元主体在相互信任的基础上共同致力于生态环境治理。
第二，加强多元主体间的有效沟通。詹姆斯·科尔曼认为，“在一个密集、封闭的社会关系网络中，关系网络中的成员间易于形成相互信任”[23]。也就是说，基于成员间全方位互动沟通而形成的社会关系网络，是孕育成员间彼此信任感的重要土壤。实际上，沟通不仅是人与人之间进行信息传递的工具，也是人与人之间建立起相互理解、相互信任关系的基础。当前，生态文明建设多元主体间沟通缺失或沟通不畅，是导致彼此之间互不信任的关键原因所在。因而，重建多元主体间的相互信任，还必须优化沟通环境、畅通沟通渠道和完善沟通机制，努力实现生态文明建设多元主体间的有效沟通。生态文明建设中，无论是政府与企业之间，还是政府与政府，抑或是政府各部门之间，他们之间存在协同治理不顺畅问题，一方面是因为各自谋求自身利益，另一方面也可以认为是他们之间缺乏有效的沟通，互不信任所致。由于多元主体间沟通渠道和平台的缺失，使各主体在做出决策时，不完全了解其他主体的决策，致使在生态文明建设过程中不能达到协同治理的效果。通过开展有效的沟通，各主体可以在决策时搜集其他相关主体的信息，进而增进多元主体间的彼此理解，为打造多元主体间的“伙伴”关系奠定坚实基础。所谓“伙伴”关系主要是指一种治理工具，其自身带有显著的整体性特征，对形成以需求为核心的整体主义因素而言，影响作用相对较为关键。沟通机制建设的目的就是确保多元主体之间的交流需求得到全面满足，为其合作治理创造良好的谈判交流平台。因此，生态文明建设中，必须加强政府系统内部、政府与企业、非政府组织和公众等相关主体间有效沟通，避免机会主义的产生，树立“利益共同体”的理念。为使府际做到沟通及时，可以考虑建立府际跨域联席会议机制。通过跨域联席会议，可以及时了解区域内的生态环境质量情况及其变化发展趋势，同时也可以明确区域内生态环境质量改善的目标及重点治理项目，在沟通污染防治措施之后，协同解决影响生态环境改善的突出环境问题。
2.加速环境非政府组织的发展
社会资本的产生和更新与非政府组织是紧密联系在一起的。非政府组织为公民之间实现平等的互动交流提供了平台，有利于增强公民之间的紧密联系，达到丰富社会资本的目的。显然，非政府组织是社会资本得以形成和发展的中介。改革开放以来，随着全社会环境保护意识的不断增强，环境非政府组织如雨后春笋般迅速成长，成为推动中国环境保护事业发展的一支重要力量。但是，与推进生态文明建设的要求相比，我国环境非政府组织的发展还有较大差距，存在着法律地位不明确、专业人才短缺、信息不够公开透明、运转经费不足和监督机制不完善等一系列问题。环境非政府组织发展面临的困境对我国社会资本的发育构成了现实阻碍。环境非政府组织参与生态文明建设，不仅可以弥补政府职能不足，而且可以补充市场功能的缺陷。在生态文明建设多元主体协同治理机制中环境非政府组织起着关键的辅助和支撑作用。因此，培育社会资本，实现生态文明建设多元主体协同治理，还必须致力于加速环境非政府组织的发展。
第一，政府要加大对环境非政府组织发展的扶持力度。随着社会民主制度的进步和民众参与意识的提高，政府允许更多非政府组织参与社会公共事务治理将是民主制国家的发展趋势。党的十九大虽已明确提出积极鼓励非政府组织参与环境治理，但受到传统集权思想影响，中央一些部门、地方政府仍然固守传统管理观念——社会组织是管制对象，不可能把其纳入社会事务治理主体的地位。推进生态文明建设，与发展理念变革具有同样重要意义的是管理观念的变革——变管理为治理，吸收更多社会主体参与公共事务的治理。政府要充分认识环境非政府组织在生态文明建设中的重要价值，转变“环境非政府组织可有可无”，“环境非政府组织削弱政府环境管理权力”和“政府要控制环境非政府组织”等错误认识，允许环境非政府组织参与生态文明建设，将其视为合作伙伴，给予政治信任，赋予其项目建设有关环境问题的知情权、建议权、评价权及监督权，以确保其在生态文明建设中的合法地位。政府要适当放宽环境非政府组织的准入门槛，变“严进宽管”为“宽进严管”，这样更符合现代化的治理要求。[24]也就是说当环境非政府组织取得合法身份之后，应该按其注册登记范围划归对口性部门进行管理。比如致力于森林、林业、树木等保护的，应该由林业、园林管理部门等进行监管；致力于水源等保护的，应该交由水利部门进行监管；致力于气候等保护的，应该交由气象部门等进行监管，等等。管理监督与登记注册相分离的制度设计，既能避免民政部门因为专业知识欠缺而疏于管理的现象，还能充分发挥对口管理部门与专业化环境非政府组织的协同合作的最大优势。然后，再通过完善《社会团体登记管理条例》，制定《社会团体管理条例》等制度，对环境非政府组织进行法治化的管理，引导、规范其行为；法治化的治理还应该加大对负责人的问责与处罚，如果环境非政府组织违反社会团体管理条例则启动问责机制，严厉处罚负责人或该组织。除此之外，政府还要通过补助、补贴和购买环境公共服务等方式，加大对环境非政府组织的财政扶持力度；通过税收减免、税收返还等税收优惠政策，加大对环境非政府组织的税收扶持力度。
第二，加强环境非政府组织的自身能力建设。内因决定外因，外因通过内因而起作用。外部力量的扶持为环境非政府组织的发展创造了有利的环境，但真正决定环境非政府组织发展的关键在于其自身能力的建设。首先，加强环境非政府组织专业化建设。社会组织包括环境非政府组织的创立及活动的开展是个专业化建设及专业化能力展现的过程，而我国很长时间以来有些环境非政府组织的成立常常靠的是发起人的一腔热血，在实际运行中就会呈现出诸多弊端，比如组织缺乏规划难以长久、资金来源单一且不稳定、环保行为被动且易受挫等。解决这些弊端首先要做的是进行专业化建设，一方面提高发起人的专业性，可以通过自身学习生态文明理念、国家政策，或者聘请生态文明专家担当顾问，或者以与高校等生态文明院所合作等方式来提高；另一方面提高组织的专业性，招聘专业人才，选择环保、管理等专业的大学生组建专业团队。按组织自身或其他资源优势选择环保工作范畴，是侧重于生态文明理念的宣传、生态文明教育的开展，还是侧重于生态环保技术的应用，环境公益诉讼的开展；根据从事领域选择对口性合作单位，并与其进行专业化的沟通、开展专业化合作，或者为其提供专业化服务。其次，加强环境非政府组织内部管理。强化内部管理可以节约运行成本、提高工作效率、展现专业能力及素质。一方面制定或完善组织章程，章程是组织活动的原则和范畴、是加强各部门及组成人员的规章制度，是组织进行内部管理的基本准则；该准则对于环境非政府组织这种松散社团来讲，具有特别重要的意义。大多数环境非政府组织都已制定了章程，但有些太过简单，难以起到规范、约束组织及成员的作用，所以应随着组织活动的开展及时完善章程。在制定或完善组织章程的同时，还应该制定或完善部门规章，明确各部门的权责。另一方面构建内部管理体系且严格履责，好的管理一定是兼具凝聚性与分工性特点的，凝聚性强调的是组织负责人的能力，体现了团队各部门的合作性、行动性；分工性强调的是组织内部划分为不同的职能部门，各部门分工明确、各司其职、相互监督，体现了组织的专业性、效率性。环境非政府组织初创时期的凝聚性较高，但随着组织活动的拓展，凝聚性会逐渐减弱，组织负责人应持续强化自身、各部门素质、能力的提升来永葆组织的凝聚力；即便是初创时期较小的组织也应该划分出不同部门或由不同的人分工负责，专业化的分工促使组织更快成长起来，当组织成熟时，最初搭建起来的管理体系会逐渐发展成为理事、理事会、监事会等自上而下的体系化管理框架。
3.提高生态文明建设公众参与度
大量实践证明，“公众参与与协同治理相互契合，公众参与是实现协同治理的条件与路径”[25]。刘聪慧就以武汉10座市民园长公园管理模式为案例进行了研究，发现公众参与是影响城市公园协同治理机制的两个关键变量之一，指出提高公众参与度对促进城市公园协同治理具有积极意义。[26]在生态文明建设多元主体协同治理过程中，公众参与是不可或缺的重要力量，能够有效弥补政府功能不足和矫正市场失灵缺陷，成为解决生态环境问题的关键因素。由此可见，提高公众参与度不仅是我国生态文明建设的关键，也是推进生态文明建设多元主体协同治理的关键。在我国，因为受多种因素尤其是民主政治发展程度的影响，公众参与生态文明建设问题充分体现在参与制度不健全和公众参与能力有限上。因此，促进公众自觉主动地参与生态文明建设，提高生态文明建设公众参与度，必须从完善公众参与制度、提高公众参与意识上下功夫。
第一，完善公众参与制度。随着我国生态文明建设发展整体快速推进，公众参与正逐渐发展为生态文明建设中一项基本制度，该制度的确立需要法律法规的完善为其提供保障。关于公众参与生态文明建设的范围，除概括性规定之外还需要制定公众参与的具体原则，并体现广泛性、核心性、影响性等特点。广泛性指公众参与生态文明建设的事前、事中、事后的全过程；核心性指公众参与内容应逐渐向生态文明建设相关决策与生态文明建设立法靠拢；影响性指重大生态文明建设事项、问题公众有参与的权利。关于公众参与的主体资格，抽象性法律、政策等的制定修改，参与主体应泛指除决策者之外的具有中国国籍的个人或合法身份的单位和组织；具体性生态文明建设事项比如建设项目的环境影响评估，其参与主体应是与建设项目具有利害关系的个人和单位。
完善公众参与制度的核心之一是在法律上明确公民具有环境权，以及保障环境信息的公开透明。环境权作为影响公民生产、生活的一项基本权利，应在《宪法》中进行抽象式的明确规定，这可为公众参与生态文明建设和环境信息公开提供宪法依据。公民环境权确立的必然要求是环境信息的公开，我国虽在一些生态环境法律法规中制定了关于环境信息公开的条款，但并没有形成体系，建议制定《环境信息公开法》来弥补缺陷。单行法模式可以从以下几大板块进行制定（除总则和附则外）：信息公开主体，分为权利主体和义务主体，权利主体一般指社会全体公众，涉及较少利害关系人的生态环境项目，可以缩小公众范围；有义务公开环境信息的主体不仅包括政府，也应包括企业、社会团体。公开范围的制定应以义务主体为大类进行清单式规定，即政府、企业、社会团体必须公开哪些信息；信息公开采取义务主体主动公开与权利主体申请公开相结合的方式，明确应该主动公开的范围和依法申请可以获得的信息；各义务主体违反信息公开制度应该承担的法律责任，以信息应该公开而未公开、未公开信息等造成影响大小详细制定处罚规则；当义务主体应该公开信息而未公开时，权利主体可以采取行政复议、行政诉讼、申请仲裁、民事诉讼等方式进行司法救济，以保障其环境信息知情权。
建立畅通表达机制是公民参与制度完善的又一核心，它将为公众参与生态文明建设相关决策与生态文明建设立法提供多样化的表达渠道和程序化的表达路径。具体来说，公众的表达渠道可以进一步拓展民意调查方式，以往政府较为侧重具体政策实施后的满意度调研，可以把民意调研前置，在一定时间内（通常为一年）针对公众关心的生态环境问题、生态文明发展规划战略、生态文明建设政策方针实施中存在的问题进行调研，在此基础上政府组织生态文明专家、公众代表一起分析问题、商议解决对策；制定公众民意表达的科学化程序，比如听证会是公众参与行政决策的重要途径，但我国并未制定听证开展的科学化流程，已开展的听证会，其流程仅是主办方一种经验性思维的落实。政府相关部门以理性思考和实际操作为依据，经过不断总结经验制定听证流程，会大大节约管理成本、提高行政效率。
第二，提高公众参与意识。公众自身的参与素质和参与能力大大影响了参与主体的凝聚性、参与形式的层次性、参与内容的广泛性，为了最大限度地发挥公众的参与作用，必须提高公众的参与素质和能力。公众参与素质的高低主要取决于其参与意识的高低，参与意识可以从主体意识、权利意识两角度进行理解。主体意识指的是公众对自身在国家中所处地位的认知和对经济政治社会事务管理作用的认知，一般性的主体意识是公众虽在国家中占有十分重要的地位，但管理社会公共事务是领导精英层的职责，单独个体没有参与的可能和必要。主体意识是公众参与的主观前提，没有这一前提，再完备的法律也难以促进公众参与。享有权利是主体意识在法律层面的表达，那权利意识指的是公众认为自己作为生态文明建设主体，既应该享有国家社会提供的良好生态环境条件，同时也应该履行生态文明建设的责任和义务。公众主体意识和权利意识可以通过国家生态文明建设倡议和各级各类生态文明教育培训等形式得到增强，党的十八大以来加大的生态文明建设倡议，已经使很多公众意识到了自身参与的重要性和必要性，增强了参与的责任感。现代化的参与不仅需要主体的积极性，更需要公众参与的理性和有序性。理性有序的参与必须以相关科学知识和法律知识的掌握为前提，通过加强生态文明教育，让公众掌握一定的生态环境技术知识和法律知识，提高参与的针对性和有效性。
参与能力高低直接决定着它的影响力大小，通过组织化、制度化、专业化运行可以提高公众生态文明建设的能力，进而提升其影响力。组织化、制度化专业化的运行指的是公众在宣传节水、节电、节能等生态文明理念或举办生态文明讲座时可以借助于一定的组织平台来开展，当公众需要与政府或企业就生态环境事务或问题进行沟通时，尽量采用程式化的有序沟通模式，公众也可以通过生态环保专业技能和法律知识的提高给予国家社会专业性的生态环保服务。“三化”仅仅靠分散的个体力量是无法实现的，但可以通过组建或加入环境非政府组织来实现。尽管目前我国环境非政府组织的力量仍然十分薄弱，影响力还不十分明显，但随着更多公众的加入，它的力量会越来越强，不仅可以让日常性的生态环保宣传得以持续，而且还可以在与政府有序性的沟通中更好参与生态文明建设立法和生态文明建设决策。
【注释】
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