制度重塑：夯实生态文明建设多元主体协同治理的制度保证
“制度是一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”它是多元主体之间利益博弈均衡的产物，是一种行为规则和引导人们行为的手段。理论上讲，一切制度都是社会博弈的结果，制度不是按照任何人的理性设计和预定的，只要博弈均衡存在，公共领域就可以明确界定。就生态环境而言，人类活动影响生态环境，在人类对自然的影响过程中，人类的行为使自然从一种水平达到另一种水平，进一步活动又会达到另一种水平，这些水平是什么样的，达到一种水平后，人类又会采取什么样的行动，这都取决于制度。人类行为的合作通常需要制度的存在，制度可以增加逃避义务的风险和成本，加强合作互利的习惯，进而抑制机会主义。
完善的制度体系是生态文明建设多元主体协同治理工作开展的必要行政环境基础，运行良好的制度体系可以避免政府不作为、政府行为不规范、企业行为违法乱纪、公众诉求得不到有效解决等现象的发生。“制度本身的稳定性将有效地减少制度的执行成本，提升制度的可信赖性，并因此而促进人类社会中的信任与合作化行为。”[12]生态文明建设多元主体协同治理需要政府的引导和规范，更需要政府组织的自约束和自调适，生态文明治理体系的良善更大程度上决定于制度层面的设计，需要通过德制体系的构建以及制度与行为的互动来实现多元主体协同治理。
1.完善生态文明建设央地合理分权制度
在我国社会资本发育水平低、市场机制和运营管理不完善的背景下，市场无法解决生态环境资源的外部性问题，社会自组织的实际效果和治理绩效又无法充分得到保障，要解决市场失灵和志愿失灵，唯有寄望于政府生态文明建设责任的担当，尤以地方政府为重。如果说中央政府关注于环境可持续，则地方政府更关注经济收益和政治绩效，生态环保成绩的激励作用有限，难以改变地方的价值取向。而生态环境问题的区位性决定了地方政府是生态环境问题的第一传导器，地方制度创新具有现实急迫性，更具有先发优势，中央政府制度设计有所调试和变迁，地方政府制度就会有大创新，但前提是中央政策有实质性调整，只有中央政府利益分配机制和发展主义导向有所变革，对地方的负面激励才会改观。
工业文明发展的诱惑，极大地影响了我国经济、社会发展和政治行为的选择，发展路径集合了威权主义和效率政府的理念，在既有行政体制框架下，生态主义对政府行为的影响微乎其微。生态行政的实现水平有赖于中央政府的制度创新和政治魄力，更有赖于地方政府的社会试验与行政实践。而地方实践又取决于中央与地方分权的深入化、地方政府官员的政治能力、地方市民社会发展的水平和地方行政权力结构的分化过程。可以说，我国生态型政府还停留在道德呼吁层面，如果没有在民主发展和法治理念基础上的地方自治实践，生态环境善治恐怕亦难以实现，制度竞争和地方试验这种十分普遍的方法可以作为地方自治实践的范式。如果没有对地方政府的合理激励和规范压力，那么就很难看到生态环境善治的曙光。由于地方试验只具有地方特性，可能不利于推广和效仿，这也就需要中央和地方合理地分权。分权于地方的制度改进需满足必要的多样性与复杂性要求，具备了政策灵活性的基础，也意味着对地方利益的尊重和对地方利益表达的满足。集权体系的封闭性和单一性，会强化既有利益共同体的话语能力，也就会在生态环境领域继续强化传统经济发展模式的辐射功能，而不利于低碳经济的生存与发展。分权于地方的改革旨在打破权力体系的封闭性、单一性，以开放性与多样性取而代之，催生更多的具有较高灵活性的制度设计，以此来中和环境系统的熵增效应。“分权于地方可以为制度创新提供自由生长的温床，有助于制度体系的改进，可以在提升地方权力系统自主性的同时，强化其规范政府行为生态化的能力。地方政府在进行环境治理与经济发展选择时，主要是基于政府任期或个人在政府任期的短期行为与环境利益的长期行为的考虑。”[13]“权力过度集中的体系下，地方权力系统的形成与发展皆依赖于上层权力系统，对于区位内的权力资源并没有很强的整合意愿，也不具备推动社会良性互动的动机。分权化改革一方面可以在实质意义上赋予地方权力系统充分的自主性，使其具有良好的自由裁量权；另一方面可以在区域资源整合下的地方治理系统中奠定良好的社会基础，在行为选择时就更多地偏向于持续发展性而非短期功利性。”[14]
2.建立健全科学合理的利益协调机制(https://www.daowen.com)
管理协同理论认为，“合理的利益分配对管理协同的稳定和发展具有决定性的作用。要实现管理协同的稳定和发展，各管理要素之间的分配必须对称，否则管理协同就存在不稳定的因素”[15]。利益是多元主体协同治理的核心问题，生态文明建设多元主体协同治理所面临的现实困境主要在于利益格局的失衡。短期内，通过动员、做思想工作也许可以说服利益相关者做出牺牲，但在长期范围内则很难做到。尤其是当有人因此而利益受损，而也有人因此利益收益时，缺少公平的利益协调机制的生态文明建设方案不具有实施的可行性。[16]因此，推进生态文明建设多元主体协同治理的关键在于建立健全科学合理的制度化利益协调机制，包括利益共享、成本分摊和利益补偿机制。多元主体协同治理的成功运行，首先应协调多元主体利益，通过利益共享来调动多元主体对于生态文明建设协同治理的参与积极性。生态文明建设协同治理绩效的红利既然由多元利益主体共享，因此明确多元利益主体分担治理绩效的成本，才有持续协作激励的形成。利益共享关注的是效率，利益补偿强调的则是公平。利益补偿机制有助于减少受损群体的不平等感和利益剥夺感，有助于协同治理持续和健康运行。
第一，建立健全合理的利益共享机制。生态文明建设离不开多元主体的共同参与，而要调动和保持多元主体参与生态文明建设的积极性，构建公平、合理、有效的利益共享机制显得非常重要，这是影响生态文明建设协同治理的关键因素。实现多元主体在生态文明建设协同治理中利益共享，必须在树立多元主体合作共赢价值理念的基础上，畅通多元主体利益表达渠道、完善多元主体利益分配机制、提升多元主体利益整合能力。
第二，建立明确的成本分担机制。理论而言，生态环境具有典型的公共产品特性，每一个主体都有享受良好生态环境带来收益的权利，也有承担生态环境修复和治理成本的义务。但现实而论，每一理性主体在享有享受优美生态环境权利的同时，又会从自身利益最大化出发，极力减少甚至规避自己应当承担的治理成本，企图通过搭便车免费享受权利，这必然导致多元主体协同治理的失败。比如，为保护生态环境，减少大气污染，京津冀三地的产业都会受到限制，尤其是河北当地的产业将会受到很大限制，如果这个成本仅由河北一地承担，必将削弱河北参与大气治理的积极性。解决这些问题，需要打破行政壁垒，探讨建立协同发展成本机制或收益共享的长效机制。[17]《河北省建设京津冀生态环境支撑区规划（2016—2020）》提出：“推动建设环境容量分担机制，对河北承接京津产业转移项目或公共事业项目，按项目投资或利税分成比例，分担能耗和排污指标。”河北省通过建立合理的成本分担机制，改善了多元主体合作环境，保证了项目后期的顺利运行。
第三，建立健全多元利益补偿机制。生态文明建设中的多元主体利益冲突实质上就是多元主体在生态文明建设中各自利益无法实现的冲突。因此，化解利益冲突最为根本的办法就是建立生态补偿机制，尽可能地满足不同主体的利益需求。所谓生态补偿机制，“是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策”[18]。科学合理的生态补偿机制让生态环境保护行为获得了合理补偿，体现了“谁受益、谁补偿”原则，能够调动多元主体参与生态环境保护和治理主动性和积极性，引发更多自愿性保护生态环境行为的出现，实现生态环境保护的可持续性。“多元利益补偿机制包括政策补偿、资金补偿、实物补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多方面措施。”[19]一是要完善生态补偿法律法规体系。国家层面应尽快颁布实施《中华人民共和国生态补偿法》，明确生态补偿的补偿范围、补偿领域、补偿标准、补偿原则、补偿方式、资金来源等内容，推进生态补偿顶层制度设计工作，为实践中生态补偿工作的开展提供坚实的法治保障。二是要建立健全市场化生态补偿机制。财政转移支付在生态补偿机制中发挥着重要作用，但生态补偿绝不能局限于财政转移支付，要加快建设市场化、社会化的生态补偿机制，不断拓宽生态补偿资金的来源渠道，积极推行排污权、碳排放权、水权、林权等市场化交易。三是要完善生态系统价值核算指标体系。科学评估生态系统价值和保护成本是做好生态补偿工作，建立生态补偿机制的重要基础，必须以完善生态系统价值核算指标体系为抓手，对海洋、耕地、湿地、流域、森林等承担重要生态功能的生态资源系统价值进行客观、公正、准确的评估，从而为生态补偿机制的建立奠定坚实基础。
3.构建绿色绩效考核机制
绿色绩效考核机制的建立与完善是从根源上保障生态文明建设多元主体协同治理有效改善的重要制度基础。在生态文明建设中，只有构建科学的绿色绩效考核机制，才能激发多元主体参与生态文明建设的积极性。推动生态文明建设多元主体协同治理，必须改革以往不合理的政绩评价体系。传统的片面的GDP数量增长的政绩考核评价体系，将官员升迁和GDP数字密切联系在一起，从而引发某些地方官员为了追求一时的经济发展，在决策中实行粗放经营，片面追求政绩而以牺牲环境资源为代价，对资源过度开采。这样畸形的政绩考核机制势必会引发地方政府之间的逐底竞争，导致生态环境的日益恶化，同时，也会出现“有经济数量的增长、无实际质量的发展”或者是“高速发展，又伴随着高速污染”的现象。当前，绿色发展是符合生态文明建设要求的正确发展方向，但实践绿色发展，不能单靠哪个部门自身的力量，需要充分调动各方面的资源和力量，汇集成绿色发展的洪流和大军。用绿色考评引领绿色发展。绿色绩效的落实必须要有一种强有力的社会控制工具来保障，从而使得应该保护的利益获得张扬，应该抑制的利益得到控制，以便形成一种相对平衡与稳定的利益关系。因此，制度设计和法律法规成为最重要的调整手段和保障工具，制度设计和法律法规能够把口号化的绿色绩效考评纳入法治化、规范化、实效化的轨道，从而克服实施绿色绩效考评的理论障碍和现实问题。通过制度设计，构建绿色绩效考核机制，对有利于绿色发展的行为进行鼓励，对危害绿色发展的行为进行惩罚，推动主动实践绿色发展。绿色绩效考评机制不同于传统的GDP导向政绩考核机制，除了经济增长指标之外，生态环保指标、节能减排指标、民生改善指标等都应该纳入新的考核标准，用“绿色考核体系”代替传统的GDP，坚持在干部政绩考核上更换“指挥棒”，绝不要毁坏生态、遗患子孙的GDP。实践绿色发展，应该引入生态评价法以及经济、生态、社会等多因子法等，彻底改变官员考核过于注重经济发展的现状，因地制宜地、综合性地考核政绩。[20]要抓好目标责任考核，将各项目标任务层层分解落实。要严格执行节能减排“一票否决制”，落实节能降耗目标责任制。严格按照“管理减排、污染设施减排、全民参与、结构调整”四大措施对地方政府进行绩效考核评价。实行绿色绩效考评，还需要适当引入第三方机构以进行专业评估，专业性的评估机构能更科学、合理、客观地评估对象，具有一定的权威性、公正性、规范性和专业性。要从内部考核为主向内外考核兼顾进行转变。有争端的环保绩效评估项目、重点工程项目和重大基础设施建设的环境风险评估，需要引入第三方主体进行评估，引入的第三方主体需具备相应的行业资质和社会威信，以保证绩效评价的权威性、公正性和客观性。总之，通过政府、企业、非政府组织和公众等多方面主体的共同参与，最终形成最广泛的、全社会共同参与的“统一战线”，共同支持绿色绩效考核，共同推动生态文明建设多元主体协同治理。
