论都会城邑自治［1910年春］

论都会城邑自治[1]［1910年春］

王觉任问于康子曰：“近年变新法，慕欧美，诚今日不得已之要政也。而多举国茫然，由旧章则无可循行，新政则多草创，议夫聚讼，自官至绅，无一非可笑之举。先生何不一纠之？”康子应之曰：“不在其位，不谋其政，吾则何敢操觚[2]？且以当兹大更张，吾士夫多未游于外域，其发议之未得其宜，固也。制锦，小艺也，苟未学而谬操刀针焉，鲜有不误者矣。况政治之深远乎？将一一绳之，则穷年操觚，旦旦伸纸，犹不能尽其万一也。我躬不阅，吾则何敢？”王觉任曰：“虽然，终愿先生有以教之也。顷者地方自治之议兴，多有聚讼者。就举至近吾粤，省城自治之讼已纷然，有举南番合治者，有举南番分治者，久讼不决。今总督袁公至于奏请，恐宪政编查馆终无以定之也。此非国政，而民治也。先生其能弃之乎？且不惟吾粤，各省皆未免于此。先生其有以告我来？”康子曰：“吾固不能忍于故国，更不能忍于故乡，子欲我正言之耶？则凡今乡士夫分合之言皆非也，其言分治之说，纰谬尤甚。安有一城之中而有分治者哉？若双门底街中而有警盗命案，则将何属焉？岂若租界会审例行之耶？假如行之，非徒互诿，不能为治，不将令万国笑死耶？推其致误奇谬之由，则在中国省府会城，有二首县致之也。蔽于旧制置县之隶籍，宜孕此至蔽极谬之怪论也。”

夫凡治之起，皆在至纤至悉为之，故非行地方自治不能纤悉。《周官》制度之密，侯邦采邑之繁，皆赖乡党州里之纤悉，无一不举也。今一统茫茫，州县治民百数十万，乃以为亲民之吏最下级者，故政治疏阔，无一能举也。然此犹为吾古者以农立国言之。今欧土各国土地至小，其大者率当吾一二行省，小者仅当吾一二府，然而富强乃百什倍蓰于我，则以竞工商立国之故。以其竞工商也，其纤悉之治，赖于善治都会，而不在野，用以富民富国。而我乃仍以向者一统之治，至疏至阔者[3]行之，不惟不治其野，又并都会而荒之。《诗》曰：无田甫田，维莠骄骄。抚有百万人之大都会而不善治，夫与欧美富民治国之法相反，此所以贫且弱，而今至此极也。

夫野塞之国民聚于野，文明之国民聚于都，故观于都野聚散之度，而其国文野之度可知也。山国道路榛塞而尚农，欲其都会之殷赈，殆无由也。近观于桂林、贵阳之省会而知之。故粤城人民之繁盛，自北京外未有我比，则其工商之盛可推，而财富之盛比之各省又可推也。盖粤城人口之在大地，自伦敦、纽约、巴黎、柏林、北京、湾尼士之下，号为第七。地则輨毂海陆，民则荟萃工商，人口之数比于丹麦、挪威，其为省会，上之比于美之纽约，下之比于法之马赛，德之佉伦、汉堡，苟善治之，几等一国。惜其蔽于旧制，而以至疏阔者治之，遂等甫田也。欲为粤城图自治者，当高瞻远瞩于大地之六大都会而取法之也。

德之柏林，今地球第四大都会也。人民三百余万，几与巴黎并驾，而轶吾燕京上矣。然当道光十年，彼千八百三十年时，人民仅七万，不能比吾南海、顺德县、九江、沙头、龙山、龙江之半乡也。昔同治四年，吾先祖连州公修《南海县志》，九江男丁已十六万，合女口应四十万。计道光十年，九江人口应不止七万也。其去今仅八十载，吾母生时耳，则今之故老多在者。而柏林遂腾达至人民三百万也。今德主威廉，犹不厌所欲，将与伦敦争规模，式增其廓，新广柏林区域为二十五启罗迈当，盖吾国六七十里矣。柏林虽未能骤胜伦敦，然十年后必压倒巴黎，为地球第三都会矣。夫柏林虽为京都，何能聚人之速也？以工商大兴，民多弃野去农而来走集也。德兴工商之业，自光绪十年，彼西千八百八十六年始耳；乃十年而敌英，二十年而敌全欧，今则万国无与京矣。岂惟柏林哉！彼联邦中，若湃认国之免恨京，萨逊国之爹厘士顿京，及汉堡、佉伦、佛兰拂诸大都邑，数十年来，皆增人民十数倍，增富力十数倍；皆以奖励工商，竞争宫室，以增国富力，由善治都会故也。德制以三万人以上列为都邑，皆专设市邑自治，公举人为之。若以德制论吾国，吾粤南、番、顺、东莞、新会诸大乡，男女在三万人以上者，皆当别设邑官，与粤城治体同者也。必如是，乃能尽地力民气而纤悉出之也。各国之自治未有如柏林之精也，试以柏林自治考之。

德制，凡万人以上之邑市，正副长皆命于国王。柏林城长在任时，必兼贵族院议员，称大城长。其分区各异，管理分二十二区，而收税则十八区，救贫则分三百零三区，邮局分九区，学校分十二区，警察分十区，征兵分六区，举普议员四区，举联邦议员六区。在吾国人视之甚异，然必如此乃施行切密。若如吾国，不论繁简，但强派为州县，空言疏阔而不宜民也。昔者柏林城市政皆归官，西千八百七十六年乃以警察一切政归之民治，道路、公园、沟渠费亦由民办，自是城市政日精良矣。治道，既分木道、石道、沙道、人行诸道，而除道尤以为大政[4]，设总监督一人，分监督八人，稽查二十五人，支应一人，分区二十四，役夫千三百余人，岁费三百二十万擘。扫除日三次，自夜半至晓八时，秽物尽出城，有包运秽物车，每日二三百辆，雨后两倍之，岁用十万车，外费五十六万三千擘。扫雪费预算十万擘。其小道之扫秽、扫雪，则督地主任之，自夜半十时至晓七时止。道中泼水，日少则二次，多则三四次，用水车约二百辆。其井千四百余，覆密盖而设抽水机，日求改良，重出赏，以致精洁，岁费赏七八万擘。便所二百三十余，男女别异者，大者容十人以下，小者二三人。在去人稍远者，若公园旁围以木，冲以水，岁费水值三十万擘。其道中限租小贩及筑广告塔隶之，而禁贴人家壁上。广告塔收利甚大，自治政府收其二十五万擘税焉。排泄水道尤为注意，凡分十二区，以塞门德土与砖砌之，以藏铁管，长八十八万五千蔑度，岁费一百十万擘，筑成于今三十五年，岁减死人二十分之一。其市税，屋宅比国税附加其半，空地抽千之一，有屋者百之一，营业十加十五，小营业及所得税与国税同。犬[5]年税二十擘，麦芽税百之五。煤汽灯以专卖，岁溢利四百余万擘。自来水二百万擘。菜市屠场百万擘。其他基地及户籍登记广告塔等各税，约一万万余擘[6]。吾中国全国，昔岁入七千万两，仅抵比柏林一城自治税耳。如纽约，则数倍吾全国所入矣。然不可谓此柏林为其帝京之制，柏林实仿于其东普鲁士州之城市制，但有大小异耳，法则无殊。

夫柏林犹可曰帝京也，若美纽约城者，为纽约州之都会，而非京矣。前之二十年，人民亦与吾粤城比，正可模其法也。纽约城自治，有立巡警、卫生、公园、救火、道路、营筑之权。（一）定市场、公园、街道、桥梁、船埠、用水、工场[7]、学校、公私室屋规条。（二）房屋地基数。（三）制限隔墙堵筑及屋高卑。（四）权律、度量衡。（五）筑街车、船埠事。（六）限制哗声叫卖及汽车声事。（七）限制鎗炮爆竹之用。（八）整饬公地及行乐处。（九）定局员俸给及增减。（十）依州法以定市债。（十一）督扫除街道。

自治城长一人，议员七十三人，议长一人，路长五人，皆两年一举。凡支给款与特许改进事业，须群议佥同，仍须送城主诺可。城主有认可权[8]，十日内交议会再议，若三分之二主原议者，可行支款。市债须议员四分之三。官立诸曹，各立长一，曰财政曹，其长官由公举，总稽各会计，年俸一万五千元，与城长同。属分五科：一、收税，二、收租及买卖款[9]，三、杂款，四、查计，五、库藏。管库藏官，由城长派，岁俸一万二千元，押保银三十万。查计亦由城长派，三月一查，报城长[10]。

预算局、公债局为城长及财政长、区长所会，交议会核议。税曹长一人，俸八千；副四人，俸四千。

法曹长一人，俸一万五千，掌法律诉讼，为城长议会顾问。

警曹长一人，俸七千五百，州尹及城主得免之。副二人，俸四千。巡查官十五人，巡弁八千人。

救火曹长一人，俸七千五百。卫生曹长一人，俸同，管卫生章程及船舶如上。

学曹长一人，凡四十六学区，视学四十六人，无俸。由视学公举其长。监督一人，副监督八人，区监督二十六人。

水曹长一人，俸七千五百元，掌全城用水及煤、电灯之用。

租屋曹长一人，年俸七千五百，掌查新旧屋租及贫人住所宜否。

公园曹长一人，俸五千，副二人。

桥曹长一人，俸七千五百，掌修桥事。

船埠曹长一人，俸六千。

除道曹长一人，俸七千五百，掌扫街泥污及雪。

济恤曹长一人，俸七千五百，掌病疯医院[11]及救济事务。

惩过曹长一人，俸七千五百，掌禁轻罪及罚作工事。

以上各官除财学长公举外，余任免任期皆由城长管理[12]。

街道官各管一区，二年一任，公举，俸七千五百，掌筑街道、沟渠、屋宇、桥梁、街车、地车路事，所属有街道局、工程局、地方改进局，每区一所，区长与区中议员会办，凡辟街、建公园、筑地道、桥梁掌之。过五十万元以上者，须议会命。

其法官有高等审院二、民事一，判官七人，公举，俸万元。审二千元以下者，刑事判官四人，可讯死罪，公举，俸万二千元。皆有记录。其小审院刑事者二院，每处判官五人，讯小事。无陪审民事者，每区一，共二十三院，每院判官一人，皆由城主派，俸如之，并讯五百元以下者。

警署审官分二处，一院十四人，一院十五人，日讯轻罪。州上控院亦在焉，大事则上之。

其各分区，分设官司，如各城邑制。有区长统各区事，有检事一人，皆公举。三年易一人，为公罪控罪者，又为区长陪审之顾问。有司库以收区税，有书记掌文书。[13]有善董掌病医恤穷事。有管学、有遗产监。有区审院判官一人，公举，六年易一人，判二千元以下民事。刑事有验官四人，公举，三年一任，验尸及暴亡与火灾等事，户口多者设陪审一人。

城主日本名为市长，吾取六朝城主名之较切，以非尽市也。惟名为长甚佳。若今译人妄译以府尹则谬甚，以吾府尹，属有道府地，兼数大县，非仅督一城也。皆举全城之人望为之，可一跃而为纽约州长官，遂举总统。夫纽约城行政与区域，但隶于州长官，而不隶于县治。不惟纽约为然。凡芝加哥、波士顿、费厘地费、新藟、三藩息士高诸大城皆以一城自为治，隶于其州长官，而不隶于县治。

美地方治，二级。县直隶于州，曰康地，无府之一级。又不止三藩息士高之大市不隶于县治也，以吾过美五十余市邑，自美东之哈佛、必珠卜、波电磨、乾沙薛地，美西之典化、恶顿、疏沥、砵仑、舍道非士那、沙加免度，美南之鸟柯连，新村布满，凡有数万人以上号称市邑者，皆市邑自为治。其区域与行政，仅上隶于州长官，而不隶于县治。由其邑公举人望为邑长，于议员中公举多人，分治诸司。其警察判狱，皆与县治不相蒙。盖美制，邑自五万至二十五万之自治为都会制，其五千人以上为市邑制。凡市二千五百人以上者为市邑制。美之州号为联邦，自行其政。故其邑市之民，自邑市上，止有州之一级。惟五千人以下之乡自治，乃隶于县耳。乡治又分四级，自五百人至千人为一级，千人至二千为一级，二千至三千为一级，三千至五千为一级，并设乡老、有司。故其民治，气疏以达，然后兴治易也。

英之治区六十，所分尤多，自治最盛。以吾所过噫布颠、拉士高、柏明谦、兰顿、诺衣士宾，皆城市独治，且治安判官莫非公举。英之民治，气疏以达，尤不待言。即法之马赛、里昂，意之美兰那、佛罗鍊士、尼士，奥之湾标德卑士，莫不城市自治。其奥、德多设州郡二级，官治最深，然城市之制，莫不隶于州之外为自立焉。即近如日本，官治最深，而东京、西京、大坂之市长，且不隶于县治。其他小市虽隶于县，而日本县知事为一二等高官，与其各省次官平等，岂比吾国知府、知县之卑哉？每城二百万之户口，远过于日本之西京、大坂。若比之欧美诸中小邑，则户口过之百十倍矣。然则其治级之宜繁宜简，应何所隶，当知所折衷矣。

夫吾中国行省之制，造于蒙古。以其域大，乃骛广而荒之治，破坏吾汉、唐、宋郡县二级之制，致使民气不伸，地治皆荒，古今之政制莫谬焉！盖大地无有其比。故不裁行省而复郡县二级之制，中国不能为治。吾昔所为《官制考》，既已亟言之。即已裁行省矣，凡夫市邑自治，亦只可隶于外官之长，若府州长官之类，而不能隶于县治。况吾今者，省、道、府、县四级未改也，万国未之有也。俄、德地治，亦仅三级，而彼下级仅如吾巡检司，非吾知县之比也，是实二级而已。天下民气民识，岂有过于四级官之下，而能为治者哉？彼等民事，皆越一级而达于部；吾则县上于府，府上于司道，司道上于督抚，而后入奏焉。费无限之纸墨，失极要之日月。故近者民讼之事，外交必败，职此之由。布加利牙人告我曰：“吾布变法，成功之速也，以仅经一议院，故事行而日速也。”瑞士人民亦一切直取成于议院，故成治之速若是也。故政级愈少，则民气愈直达，民识愈开明，而成治愈易；政级愈多，则民气愈遏塞，民识愈蔽抑，而成治愈难，此天下万国已行之效、已验之方也。三代封建之世，若滕、薛、曹、莒诸小邦，数十里为国耳，然卿、大夫、士无数，其人才犹足以立国。今欧洲萨逊小邦，而侯、伯、子、男五百人，屯兵四万。若吾今边县一知县以下，教官、巡检、典史数人，绅士则一举人不易得，仅贡、廪、增、附数十人而已。吾粤封川县，则国朝二百年来，未中一举人。以此而求民识之开明，民气之直达，犹之往沙漠而南辕也。然则治何由举，富何由兴？吾故谓以今中国旧一统之法，而与各国竞立峙争富强之方，犹乘电车而渡海，推铁船以行陆也，非徒不至，且有后忧。吾欲一言蔽之曰：一统闭关之法，与列国竞争之法最相反；今欲救之，极远乎吾旧法，庶几近于为治耳。请观其反，则于突厥。

吾游于君士但丁那部矣，其衢道之污秽便溺，恶犬卧道，与我燕京同；其屋之尘旧朽败，与我燕京同；其道上之茶烟席卧歌舞，与我燕京同；其人民之泥污衣垢嚣哗，与我国人同；其道黑无灯，盗贼不治，巡警不修，监狱不洁，工商不兴，无一不与我国人同。夫突人变法数十年，无事不法欧人，而都邑自治不知法欧人而亟行之，夫是以一切新政不举也。(https://www.daowen.com)

今吾国人民众多，乃工商之国也；吾粤人制作精巧，商业信著，尤工商之会也。今不欲中国之富强则已，欲中国之富强而不从工商为治，不能致也；欲工商为治而不善治都会，不能致也。岂独工商而已，凡百政治，昔者农国始于乡野，今则文明始于都邑。鉴突厥之所衰败，观欧美之致治强，然则吾都邑之自治，宜如何也？

吾今告我大夫卿士、告我乡人一言曰：都邑自为治，不隶于县属而已。若吾粤城之自治，则请不隶于府县，但直隶于督抚，而与各司道平等焉。请正其地名曰粤城，或曰羊城、穗城，而与南海、番禺二县不相涉焉。其户籍租税，皆别为粤城之籍贯租税，而与南海、番禺不相涉焉。凡近城之河南花埭、半塘皆隶入城籍，务广其区域，他日必使北至浔峰、南至鱼珠而后已也。大疏电车之路、马车之路，电车所至者，民居亦至焉。今富民广号园囿之地，遵珠海之南北，沿白云山之东西，皆令电车路辟，而园林邸第夹路，与银行、制厂相望也，而粤不富者，未之有也。

凡万国之户口籍，只限制外国之人，未有限制本国人者也，然于外国人居至二三五年者，亦许其附入本国籍矣。未有于本国之人，分以省界，限以县界，直使之数世不得入籍。若浙人数世生长于粤，犹号为浙人，甚至邻县邻乡亦然，此其怪理，真天下万国之所无也。盖昔者全国一统，无与亲疏，则必于其稍亲者亲之，稍疏者疏之，又沿古者农国之俗，取士必于乡里，而考试又限极少之额，故以数千人应试而隽者仅数十人。而各省群县文野不同，倘边地小县被文明，大省大县之人入而应试，则将有全夺其举额，而全省全府之人进身无自者，又摈与废之，皆本地所捐，而窃恐外人得之，故未必严限客籍。于是异籍人之来试者，必攻之，或抠之，或锥刺之流血。其别州殊县，亦诚有不得已者也。

今则科举废矣，举国为公，孰非中国之地，孰非中国之人哉？他日收治外之法权，欧、美、日人犹将听其杂居内地，何况蒙、回、卫、藏之人本为我国者哉？又何况浙、闽之同为黄、农、虞、夏、商、周之胤者哉？又何况同处粤城四关之中，偶隶南、番，本无高下之殊，又何县属之异？而以分治为争，未之前闻。考之万国都会也，制既无其体，施之会城行政之事，必不得其宜。岂徒不宜，重增笑柄。似此极谬之怪论，皆由于蔽于旧制之县属。今既遍考万国各制，而晓然于无是实施之中国多级，而深知为乖方。则今之第一义乎，即于会城地界户籍税册，皆裁去县名可也。若不先裁去县名，则无一而可，必将仍争分治，而县治既分，万不能合；一也。同城异治，呼应不灵，无从合一而成治，必为突厥；二也。城主仍隶于知县，统治不宜；三也。知县官太卑，事太繁，实不能治；四也。民气不伸，民识不开，民治不速；五也。万国无此制，必贻笑柄；六也。后日必知其谬而后改；七也。然则今必当令粤城自治，而去南、番二县属名，乃自治议之第一事也。

去县属之后，直隶于督抚，其与诸司道虽以事相隶，而体制平等，但有事则咨告存案，如督抚隶于国之各部同。而自刑狱巡警各大政之外，一切地方自治之。租税政事，必归粤城自治行之。此宜先定事权，划界限，一也。

凡居粤城界内，各省人愿隶籍者，皆听入籍。其广东各府县人居粤城者，皆隶入籍。其原籍家人田宅纳税在他县者听之，以重籍，皆可选举。若其生卒记其原籍，则考户口者可知，而何疑焉？此亦各国例也。

于全城之籍，行选举法，听举人望而为城长，自故大臣皆可为之。其分司亦然，其分区之举区长亦然，其管学、管图书、管公园者皆然。士夫之闻人为之，以有事于乡举为荣。夫安有以故大臣之尊，而隶于一令之下者哉？此必不能行之事也。试观伦敦之城主，其尊崇与各大臣等。巴黎、柏林亦然。而吾经德、美各都邑，其城市长之署，闳丽崇壮，过于王宫，可见其自治力之重也。自治力重，则地治而富，欧美各国是也；自治力轻，则地不治而贫，突厥与吾国是也。

各国州治则全统其地，县治则多治野而不治城市。亦有寄于城市而不直统城市者，类如知府之统县而不如直州之统县。一言蔽之乎，凡有邑市数万人号称都会者，则必不隶县，必自为治；其不及数万人，未别其为都会者，虽隶于县，而市邑仍必自治。知县但如其上级官，如府之统县然也。

由斯推之，粤城既不隶于南海、番禺二县，而县必治野而不治城市，则南海县治必当徙于佛山，以领繁剧，番禺县治必当移于黄埔川輨山海。若以各国市邑之例，佛山户口之繁，尚当别为自治。盖欧美地治之盛，视都市为极重，以奖工商、增学识、征宫室也。而增国富，进文明，在都邑而不在野。而吾国不知特重都邑，盖为重农尚贤之俗，此所以与欧美有文野之殊也。今若知地方自治，而不知重都邑自治，则犹未知进文明、登国富之术也。夫文明、国富，非由天降地出也，在人术善为之。但今未定若干人为都会市邑之制，则佛山暂移为南海县治，亦其宜也。

城市邑都会自治至重，吾非徒为粤言也。今宪政馆尚未郑重晰言之，吾以知诸臣尚蔽于中国之旧，而又未知欧美重都邑以进文明、登国富之妙法也。各国都会自治之制，不止为一京师言之。巴黎、伦敦、柏林吸力之大，乃京邑自然之力，非其制有特殊也。即如日本东西京、大坂并设市长，体制维钧。盖自治者乃民治，非官治，故体制可同，不必以京邑特异，但当问其繁简与否耳。依官级愈简、地治愈达之公理为之，今省道府县之多级既不能骤撤，则当多设都会城市之制，以别异于道府州县之治，以发我民气地力，宜亦今日速进文明、登国富之一良法也。

各国自治之制，或分为二，或分为三。美国自治凡二，曰邑地者邑制也，曰威列住者乡制也。然自二十五万以上至于四百万人之纽约，虽皆曰邑地，其治制其名皆同，而实为都会之制，虽二而三矣。德自治制凡三，自三百人以上为乡自治，自三千人以上为邑自治，三万人以上为都会自治。日本人以城邑都会皆名曰市，而中国市义无此，故不从。各国虽有异同，而小国若民主国类美，大国若君主国类德，不外此二制矣。日本自治分市、村二制，而大市若东西京、大坂则更独立，亦三制矣。要而言之，日人所谓市者，中国古义所谓邑也；町村者，中国古义所谓乡也；其东西京、大坂，中国所谓都会也。日人译名，于吾国训诂多误，今不可从其名，惟其制则皆采自欧美也。今吾国地方自治之制何采，而其名何定乎？此亦宜酌古今、析中外而求其宜也。吾国地最大，而又久为君主国，体制最繁，治级最多，皆外国所无，而今又未易改张者，故定此制，最不易也。吾以行省督抚之制为必宜裁，宪政馆亦忘编行省自治之制。夫既未裁，必宜编制，否则如吾之意毅然裁之。今者所论非泛及于全地方之自治，而只在城乡之别耳。窃谓三等之制，可采也，下曰乡，中曰邑城市，上曰都会。

一、野居为乡自治，各国之制也。而吾国徒以州城、县城为限，苟非州县所居，无论若干人民如何繁盛，除著名大市镇若佛山、景德外，余皆曰乡。以吾粤聚民最多，若龙山、龙江、榕奇、桂州，人皆数十万，依德及各国例，乃大都会也；即比中国各小府县城，繁盛亦过之。今即不以为都会，而岂可不以为邑乎？然则乡邑从何而别？今强以意别之，凡野万人以下为乡，万人以上为邑，仍因其旧，视其繁盛别之。若其市易工商繁盛者，则五千人以上以市名之，亦有补于发达之意，无不可也。但有地方绅士请于官，察视合格而后定之。

一、人民聚居曰邑，工商繁盛曰市，官府守治曰城，此各国市邑之通制也。惟各国近以大炮出后，城皆废毁，故只有市邑而无城。吾国他日亦必毁城，而今日以明州县特治之所，则城名乃中国之特别，不可废也。请凡自治之制，自乡野一级以外，凡聚人口至万以上，号之曰邑；凡州县有官司守治之城，不论人口多寡，自数十万以至千数百万，号之曰城；凡工商繁盛在五千人以上，号之曰市。旧名曰镇，此为兵事，与今不切，宜改。此用德、美、英、法、日本通市邑自治之制为之。凡学校、图书馆、医院、公园、监狱、宫室之制，皆当极留意。盖使民自野入都、进文明、登国富之要治，在是也。然在中国体制，仍隶于县治。

一、曰都会。凡京城为都会，固也；然尊为京师，实在都会之上。各直省城，今为省会，即如粤城。《汉书·地理志》称番禺，一大都会。然则省会之城，可称都会，至雅切矣。《周礼》动称“邦国都鄙”，郑康成释“都”为公卿大夫采邑，不以为王者京也。《左传》有先君之庙曰都，无先君之庙曰邑。今督抚道府所在，非公卿大夫乎？自县城以上皆有万寿宫，所谓有君庙也。依此而言，凡省府州县之城，皆得为都矣。后世以诸史文言某王都，某某帝都，唐、宋、辽、金、元有东都、西都、大都、上都，遂以“都”字几专属于帝王。然如《盘庚》、《洛诰》、《多士》曰：“爰宅于兹”、“不常厥邑”、“来相宅……公既定宅……祀于新邑”、“从新邑”。王京所称不过邑宅，岂遂并邑宅而避之乎？国朝不用“都”字，定鼎燕京，以为京师。此外奉天有盛京、兴京，以隆帝者之上仪。在君主国之制，“京”字自不可僭用，若夫“都”字，考制既不关典礼定名，考古义又实属公卿大夫之邑用通文，乃最能形容繁盛之地。且舍都会字，合中国古今文义，无一能形容都会之盛者。然则最上自治，定名为都会，无以易也；故自京师至各省城，皆总称都会。其与各国通商大市，昔称某口，甚不雅驯。其地虽非都省，其治法独立只隶督抚，不隶府县，亦可归都会之例，或名为会市可也。此外府城之大者，亦只隶知府，不隶知县，或名为会城，亦附于都会之末。若京师自治，并不隶于某省，二者或伸或缩，皆为都会之特例。一言蔽之，凡不隶知县治者，曰都会，务在少官级而达民气，以为进文明、登国富之道云尔。此则岂惟粤城自治，凡全国都邑，当用之。通于古今文质之别，立国农商之异者，无以易吾言也。

以广东省城自治分区，吾意可分为十区。一、老城。二、新城。三、南关，凡新城外至河堤属之。四、东关，凡东门外至白云山属之。五、北关，北门西门北外属之，直至故广雅书院乡落处。西关可分为三区。六、自第四甫至第八甫以西，包各工厂、织厂为一区，曰西关北区也。七、太平门外至河为西关区。八、自多宝街外新填各街至半塘乡，为半塘区，或名荔枝湾区。九、河南为一区。十、花埭为一区。各立区长，有司治之。吾国政治粗疏，今创办之始，尤难骤精美完满。惟吾国警察未讲，卫生不讲，污秽满目；应合柏林、纽约两自治制划分事权，分立多司。尤必兼收警权，注意扫道及排泄，以为卫生之要。则此详琐之制，诚非领以虚名之南、番两知县，当国政冲难疲繁之际，而能任之也。所虑者，两县向以供亿上司为事，骤议撤去，在诸上司则役使无人，支应无费；在两县则去城之后，入款骤减，皆不愿，而生争议哗攻耳。若夫巡警之制，事最繁密；吾一省之大，当外国之一国，岂能以一警道任之？即有警道，只能理一省城，余何能及？何况但一省城之巡警，尚须分以水师提督及别派防营，此又何警道之名？况水师提督只任兵事，与警察无关乎？在各国，警政皆付任用之权于州县，其在大城市则付权于城市自治。吾国旧俗，畏官治而轻民治。初办之始，仍用官警，未尝不可，而必当隶于城长、区长之下。若警道未撤，则遥领其名。必如是而后警政乃密切而有用耳。

［录自《万木草堂遗稿》卷一］