第十章　制度创新的规范化

第一节　政府在制度创新规范化中的作用

一、商品经济秩序建立过程中的违约现象

在商品经济发展过程中，如果交易活动不采取市场化、契约化的形式，那么经济的发展显然要受到阻碍。关于这一点，前面在论述商品经济秩序建立和制度创新问题时，已经作了分析。现在要考察的是：即使交易活动采取了市场化、契约化的形式，但违约现象却经常发生，那又会给商品经济带来什么样的影响呢？怎样才能解决这些违约事件呢？

违约的后果是很明显的。这不仅使当事人的现实利益受到侵害，更重要的是导致不稳定的预期的增长，从而阻碍以后的交易的进行，阻碍经济联系的扩大。具体地说，假定交易活动中的违约现象增多，以至于对于契约形式的交易产生不信任感，这就会促成现金—现货交易在交易中所占比重的扩大，而现金—现货交易所占比重的扩大恰恰是同商品经济的总的发展趋势不适应的。

导致交易中的违约有多种因素。当经济处于双轨经济体制之下的时候，行政机构对企业和个人经济活动的干预、价格的较大幅度波动、资源供给约束对产品供给的不利影响、与非市场化和非契约化的交易活动有关的追加利益的存在、社会习惯势力对企业和个人经济活动的阻扰，以及对不履行契约的法律约束的缺乏等等，都会导致交易中的违约。双轨经济体制之下经济发生的撕毁承包合同、租赁合同、订货供货合同等现象，或拖欠货款、债款和拒付货款、债款等现象，基本上是由上述因素造成的。当然，在对交易中的违约现象进行分析时，需要区分故意违约和被迫违约这两类不同的情况。但无论哪一种情况的出现，都再一次说明了建立商品经济秩序和在交易活动中进行制度创新的必要性和迫切性。

当经济从双轨经济体制转入新经济体制之后，只要经济仍然处于非均衡状态，即只要资源供给约束或需求约束的情况依旧存在，那么故意违约或被迫违约的现象仍会出现。故意违约在很大程度上同非市场化和非契约化的交易活动所提供的追加利益的存在有关，而这种追加利益的存在又是资源供给约束或需求约束所促成的。在被迫违约的场合，即使违约一方并非旨在获取追加利益，但这仍然同资源供给约束或需求约束的存在有密切联系。由此可见，要消除交易活动中的违约现象，不仅有赖于商品经济秩序的建立，有赖于相应的制度创新，而且也有赖于经济的非均衡程度的不断减少。

二、作为制度创新主体的政府

前面，在谈到建立商品经济秩序的必要性和调整商品经济秩序建立过程中的利益关系时，都对政府作为制度创新主体的作用作了论述。可以对这种作用作如下的概括，这就是：要建立商品经济秩序，必须制定并执行一系列法律、法规，即以交易活动的市场化、契约化来说，这也必须以一定的法律、法规为基础，因此，政府作为制度创新的主体，在制定有关的法律，法规并且在执行这些法律、法规方面发挥自己应有的作用。那么，专就阻碍着商品经济发展的交易活动中的违约现象而言，政府作为制度创新主体，它的作用究竟表现在哪些方面呢？

首先，政府作为交易活动中缔约的一方，必须遵守契约的规定，尊重契约的严肃性，实际上也就是尊重缔约的另一方的地位和权利。交易活动中的契约对双方都具有约束力，政府作为缔约的一方绝非处于高踞于他人之上的地位。政府出面来撕毁合同、撤销合同、违背合同规定等行为，是与商品经济秩序不相容的。政府必须自身成为遵守契约的模范，才能对社会尊重契约的行为起示范作用，也才能具有处理社会上契约纠纷问题的权威性。

其次，考虑到交易活动中的违约事件的发生在若干场合与财产关系不规范等情况有关，因此，政府作为制度创新的主体，在关于建立商品经济秩序的制度创新方面，有必要从规范财产关系着手，加强这方面的立法，并严格执行这些法律，这样就有可能消除某些违约事件。这是因为，正如前面已经一再提到的，如果财产关系不规范，企业的法人地位就难以被确认，企业在交易活动中就难以独立负责，这就为交易活动中的违约造成了各种理由。所以说，在建立商品经济秩序的过程中，关于财产关系的制度创新是最重要的制度创新之一。对违约现象的分析从另一个侧面说明了这一点。

再次，考虑到交易活动中的若干违约事件属于故意违约之例，而造成故意违约的一个重要原因是经济中存在着违背契约就可以轻易地获得追加利益的可能性和现实性。对于诸如此类的违约现象，不能单纯从教育的角度来寻找对策。对缔约的任何一方，不仅需要有道德的约束（即通过所说的“商业信义”的约束），更重要的是需要有法律的约束、经济的约束。政府作为制度创新的主体之一，有必要在维护市场正常秩序和保证契约的履行方面制定有关的法律、法规。如果违约一方经济上的赔偿与受到的处罚大大超过因故意违约而获取的追加利益，以至于每个原来准备故意违约的交易活动参加者不得不重新考虑违约的成本与收益之比，这样也就可以减少违约事件的发生了。

最后，政府作为制度创新的主体，还应当通过立法来消除或减少任何第三方对交易活动中缔约双方的行为的干扰。这种来自第三方的对契约履行过程的干扰，往往是造成违约的另一个原因。应当强调，只要契约本身是符合法律的，那么政府就有责任使契约的履行过程不受局外的干扰。政府的责任在于维护公众的利益，维护市场的公平竞争，防止和取缔交易活动中所出现的违法现象、欺诈行为。如果交易活动中确实存在着这些情况，或者所缔结的契约中有诸如此类的内容，那么也应当通过法律的程序来加以解决，而不能由某个第三者横加干预。

以上关于政府在维护交易活动的市场化、契约化的作用的分析，是从政府作为制度创新主体的角度出发的。但政府的作用不限于此。政府作为经济纠纷裁决者的作用几乎同样重要。

三、作为经济纠纷裁决者的政府

随着经济从双轨经济体制向新经济体制的过渡，政府在交易活动中作为缔约的一方出现的情况将会大大减少。这不仅由于政府的职能转变，即政府作为国家资产所有者的职能同政府作为经济管理者的职能将区分开来，政府对经济的管理将由直接的管理逐步转变为间接的管理等等，而且由于通过财产关系的规范化，国家在某一企业的具体的资源同整个国家的资产区分开来了，某一企业的具体资产的代表者只是这个企业的法人代表，而不再是政府。这样，在租赁合同、承包合同上的国家资产利益的代表者，也就不再是政府主管部门，而是作为出租方（或承租方）、发包方（或承包方）的某个公司、某个具体经济单位。再说，在经济中，各种供货合同、销售合同、借贷合同的签约者也不再是政府主管部门，而是代表国家资产利益的某个公司、某个具体经济单位。应当说，这种情况是正常的，是符合商品经济的性质与商品经济的发展趋势的。

在这样一种新的经济体制之下，政府作为经济纠纷裁决者，在维护交易活动市场化、契约化中的作用将大大突出。当交易活动中出现违约纠纷时，不管它们是属于故意违约还是被迫违约，都需要得到合理的解决。民间的调解工作当然具有一定的重要性，但政府根据法律对契约中的纠纷进行公正裁决，始终是维持商品经济秩序的有力保障。公正裁决的标志就是以法律为尺度，严明契约的责任，对违约一方采取应有的制约措施，并尽可能降低合同的履行成本，减少契约纠纷给予当事人造成的经济损失。

当政府以经济纠纷裁决者的身份出现，并取得参加交易活动各方的信任时，商品经济的运行也会顺畅得多。以前，由于政府的职能没有转变，政府在许多场合以直接参预者的身份出现，并以直接管理方式来干预经济活动时，一旦经济活动中发生了纠纷，矛头全都对准了政府。政府成了被责难的对象。比如说，企业与工人之间发生了纠纷，工人便把企业同政府视为一体，工人与企业间的纠纷（如工资纠纷、解雇纠纷等）就变成了工人与政府间的纠纷；又如，供货企业与购货企业之间发生了纠纷（供货企业不按时按量供货，或购货企业不按时按量付款等），受损失的一方也往往把违约的一方同政府视为一体，这样的纠纷也把政府拉扯到里面去了。在传统经济体制和双轨经济体制之下，这种情况是难以避免的。而在建立商品经济秩序之后，情况肯定会发生变化。如果企业与工人之间因工资或就业问题有了纠纷，那么纠纷仅仅在企业与工人之间存在。当企业与工人之间的纠纷不能得到妥善的解决时，政府便以经济纠纷的裁决者身份出现，处理这一纠纷。同样的道理，当企业与企业发生纠纷，企业与居民发生纠纷时，政府也不介入，只有在这些纠纷得不到妥善解决的情况下，作为经济纠纷裁决者的政府才出现，并着手处理纠纷。由此可见，要保障商品经济的正常运行，作为经济纠纷裁决者的政府可以发挥自己应有的作用。

四、社会主义商品经济中的垄断现象和政府的对策

即使经济由双轨经济体制转入了新的经济体制，在我国所形成的市场也不可能是完全竞争市场，关于这一点，前面已经说明。既然所形成的市场不是完全竞争市场，那就意味着商品经济中的垄断现象是始终存在的。我们只能认为，新经济体制下的垄断现象将少于传统经济体制和双轨经济体制之下，并且垄断现象对经济所带来的损害也将小于传统经济体制和双轨经济体制之下。

为什么会得出这样的论断？难道商品经济秩序还不足以根除经济中的垄断现象么？难道就不可能进行保证取缔经济中的垄断现象的制度创新么？提出诸如此类的疑问是完全可以理解的。但根据我们对于非均衡经济的分析，以及对于政府行为非理想化的分析，实际上已经对这些问题作出了回答，即社会主义商品经济中的垄断现象的出现有其经济上的原因，它们既不是单纯依据某种道德的或政治的因素就能加以充分解释的，也不可能仅仅从道德或政治上着手就足以使它们匿迹。

社会主义商品经济中垄断现象产生的最根本原因在于某些资源的稀缺性以及由于这种稀缺性而导致的独占。这是因为，如果资源是充裕的，那么也就不可能形成对这些资源的独占；只要一切经济活动的参加者都有同等的机会利用这些资源，那就必然是公开的、充分的竞争，经济中的垄断现象也就自然而然地失去了存在的依据。在社会主义经济中，垄断，归根到底是对资源的垄断、对生产要素的垄断。经济活动的某些参加者只要垄断了资源，垄断了生产要素，就能垄断地利用这种生产要素生产出来的产品，对它们实行垄断价格。对市场的垄断实际上也就是对资源的垄断，这不仅因为任何产品本身都可以被看成是一种资源，而且因为任何产品既然都是由一定的资源转化而来的，所以任何产品也都可以被看成是一定的资源的体现。因此，只要垄断了某种资源，就可以垄断某些产品，垄断这些产品的市场。

在经济处于传统经济体制和双轨经济体制之下的时候，由于资源稀缺而导致的垄断处处存在。当然，这时还存在由于其他因素而造成的垄断。例如，国家使某些部门、某些企业甚至某些个人处于经济上的特殊地位，或者，某些部门、某些企业甚至某些个人利用行政的权力而在经济方面占据了一定的垄断地位等等，这些都是常见的。商品经济秩序的建立和有关公平竞争的制度创新，目的正在于消除上述垄断现象。但这些方面的努力充其量也只能使上面提到的其他因素所造成的垄断现象消失，比如说，今后国家不再使某些部门、某些企业、某些个人处于经济上的特殊地位了，国家禁止某些部门、某些企业、某些个人利用行政的权力在经济方面占据一定的垄断地位了。但由于资源稀缺而导致的垄断现象，却不是只靠商品经济秩序的建立或通过有关的法律就能消除的。资源稀缺导致的经济中的垄断，可以存在于新经济体制之下。

这说明在商品经济秩序建立后的新经济体制下的市场，仍然是有着不同程度垄断的市场。不同产品市场的垄断程度不会一样，有的市场的垄断程度较高（如矿产品市场、重型机器市场、化工原料市场），有的市场的垄断程度较低（如轻工业品市场）。还有的市场接近于完全竞争市场（如某些农产品市场），有的市场则几乎是完全垄断市场（如某些公共服务市场）。政府应当注意到这些市场的特点，设法减少经济中仍然存在的垄断现象可能带来的损失。

一般说来，在商品经济秩序建立后，为了减少由于资源稀缺而导致的垄断对经济带来的损失，政府可以采取以下四方面的对策：

第一，政府应当了解经济中的不少垄断现象是由于资源稀缺所引起的，因此，政府有必要根据资源的不同稀缺程度，制定稀缺资源的占有和利用的法律、法规，尽可能造成占有和利用稀缺资源的公平竞争机会，而不应当让某些企业或个人具有对稀缺资源占有和利用的特殊机会，再由它们根据对稀缺资源的特殊占有和利用而形成经济中的垄断。

这就是说，虽然资源的不同程度的稀缺难以避免，但占有和利用这些资源的机会则应当是均等的。除了某些与国家安全等有密切关系的资源的占有和利用需要作特殊处理以外，一般来说，在涉及资源稀缺的经济领域内，应当通过市场竞争，选择条件最适合的企业来占有和利用这些资源。例如，用公开招标投标的方式使条件最适合的企业成为某一项目的投资者或某一产品的生产经营者。

需要指出的是，在若干领域和若干行业中，不一定会出现无数个或许多个竞争者参加角逐的情况。这是因为，根据不同领域和不同行业的生产技术或经营的特点。对竞争者的条件有一定的限制，比如说，资金规模和技术水平都会构成对参加竞争的企业的限制，达不到一定资金规模和一定技术水平的企业自然被排除在竞争之外。但这并不等于否认机会均等原则。要知道，在生产要素流动和自由组合的情况下，如果达不到一定资金规模和一定技术水平的企业采取联合的方式（合并或联营），那么同样有参加角逐的机会，也就是有中标的可能性。

第二，即使占有和利用稀缺资源所进行的生产和经营是通过机会均等条件下的竞争而形成垄断的，但考虑到这种垄断所造成的垄断价格和“垄断利润率”高于完全竞争条件的市场价格和平均利润率，因此政府有必要采取一定的措施，使“垄断利润”的一部分归于财政，并利用这笔收入作为公共基金。

政府以这种方式来对待由于资源稀缺而导致的垄断，是符合资源配置的补偿原则的。[1]这是因为，如果“垄断利润”来自对稀缺资源的占有和利用，那么政府向占有稀缺资源和利用稀缺资源而获取“垄断利润”的企业征收，诸如资源税、调节税之类的税金，将有助于社会经济的协调发展，并有助于稀缺资源的使用效率的提高。问题是，在这种场合，政府是否应该使占有和利用稀缺资源的企业也保留一部分“垄断利润”，即政府是否应该只征收“垄断利润”的一部分，而不把超过平均利润的那部分全部归于政府？根据前面已经提到的必须通过机会均等条件下的竞争才能占有和利用稀缺资源的情况，尤其是企业在占有和利用稀缺资源而进行生产和经营的过程中，需要为组织生产要素而投入一定的追加资源等情况，政府只能取走“垄断利润”的一部分，而不应把超过平均利润的部分全都取走，否则将会使企业失去在这一领域内竞争和经营的积极性，同时也不利于资源利用效率的不断提高。

第三，考虑到资源是多种多样的，不同资源的稀缺程度不同，不同资源的稀缺性形成的原因和途径也不同，因此，政府在对由此而形成的“垄断利润”进行调节时，要按照具体情况制定不同的调节方式，政府在这方面所征收的调节税税率也应有所区别。

我们不应当把资源仅仅理解为自然资源。自然资源具有稀缺性，从而对这些自然资源的占有和利用可以形成垄断，对这一点，较易于理解。但除自然资源以外，其他资源同样存在稀缺问题。例如，技术、信息都是资源，新技术和新信息都是稀缺的资源。又如，劳动力对特定的地区和产业部门来说，或者，资金对特定的地区和时期来说，也可能成为稀缺的能源。因此，一个企业，如果掌握了其他企业所不具有的新技术和新信息，那么它就有可能凭借这种稀缺资源的优势而处于垄断地位，并由此获得“垄断利润”。一个能在劳动力或资金较为稀缺的地区得到劳动力供给和资金供给的企业，也同样有可能获得某种“垄断利润”。对于这种“垄断利润”，政府就应当采取与对待占有和利用稀缺的自然资源而获得的“垄断利润”不同的态度。政府的制定税率或其他调节措施时，应当采取比较宽松的做法，即容许那些因掌握新技术、新信息而获得“垄断利润”的企业，以及那些因得到充足的劳动力供给和资金而获得“垄断利润”的企业，把较多部分的“垄断利润”保留在自己手中，政府只取走较少的部分，甚至在一段时间内不征收调节税。如果不这样区别对待，显然是不公平的，并且还将挫伤企业掌握新技术和新信息并用之于生产经营的积极性，挫伤企业在劳动力和资金供给比较紧张的情况下通过自己的努力而获得较多劳动力和资金，并把它们组织到生产经营中去的积极性。

第四，由于某种资源的稀缺而导致的垄断会有一个逐渐减弱的过程。但应当注意到，在因这种资源的稀缺而导致的垄断减弱的同时，因另一种资源的稀缺而导致的垄断却会产生，从而经济中始终存在着垄断现象。因此，政府有必要在了解某种垄断减弱和另一种垄断产生的原因的前提下，根据经济中的实际情况，采取调节措施，顺应垄断减弱和垄断产生的趋势，把垄断可能造成的损失减少到尽可能小的程度。

为什么由于某种资源的稀缺而导致的垄断会逐渐减弱？这可以按照不同的资源的特点来加以说明。如果是因掌握新技术和新信息而形成了垄断，那么毫无疑问，新技术和新信息迟早将传播开来，一旦传播开来以后，它们就不再是稀缺的资源了，从而也就难以再凭借这种稀缺资源而居于垄断地位了。如果是在劳动力或资金比较紧张的情况下，由于得到了劳动力或资金的充裕供给而获得了垄断地位，那么这种垄断也不可能永久存在。这是因为，在商品经济体制之下，劳动力和资金都是可以流动的，利益原则对劳动力和资金的流动起着导向作用。一旦劳动力和资金按照利益原则而流动，原来因劳动力和资金因素的作用而形成的垄断必定会减弱。

问题比较复杂的是因自然资源的稀缺而形成的垄断。与技术、信息、劳动力、资金的情况不同，自然资源供给的有限性很可能使得占有和利用这些自然资源的单位长期居于垄断地位。但要知道，只要有一个竞争的经济环境，只要关于自然资源的代用品的科学技术研究不断取得成就并不断被应用于实际，那么因占有和利用某种自然资源而形成的垄断仍有减弱的可能性，而需求价格弹性的作用也会使由此而形成的垄断价格不可能一直上升，不可能是只由供给一方单独决定的价格。尽管因自然资源而导致的垄断的减弱过程通常是相当缓慢的，但这种垄断在经历一段时间以后而逐渐减弱的趋势则是不可避免的。

根据这些情况，政府的对策必须是灵活的，从维护公平竞争的立场出发，政府应当鼓励新技术的开发和传播，帮助新信息的推广，以促进与技术资源和信息资源有关的垄断的逐渐减弱。政府还应当通过经济调节手段来调节劳动力和资金的供求，为这两种资源的流动创造条件，以促进与这两种资源有关的垄断的逐渐减弱。对于与自然资源有关的垄断，那么政府可以采取的措施主要是鼓励代用品的研究、试制、投产和推广，以及尽可能去发现新的资源，增加这些资源可供利用的数量。如果政府采取了以上这些措施，因资源稀缺而形成的垄断的逐渐减弱的过程就会适当地加快，这无论对于国民经济的发展还是对于需求者都是有利的。即使对于某些通过机会均等的竞争而占有和利用某种稀缺资源的企业来说，也不是没有好处的。这样一来，某些资源稀缺而处于垄断地位的企业仍然会感到自己置身于市场竞争的环境之中，它们必须继续致力于提高自己的竞争能力，而不能躺在已经获得的垄断地位之上，单纯依靠这种垄断地位而舒舒服服地过日子。

正如前面已经提到的，在某些垄断逐渐减弱的同时，又会有另一些垄断产生。它们或者是因自然资源的稀缺，或者是因新技术、新信息等等的掌握而产生的，这样，政府在对待垄断方面所起的作用实际上是双重的，即一方面，政府要促进已经形成的垄断的减弱趋势，另一方面，又要对新产生的垄断进行适当的调节，包括收入的调节，只要经济处于非均衡状态，只要资源的有限供给仍然是形成垄断的原因，那么垄断现象就会一直存在，政府对待垄断的应有的对策就是上述的双重对策。

第二节　制度变型与制度创新规范化

一、制度创新中的两类制度变型

在建立商品经济秩序的过程中，与制度创新有关的一个值得注意的问题，就是制度的变型。制度变型是指：一种按照制度创新主体原来的设计而出现的制度创新，或者在它产生的过程中，或者在它形成后不久，就发生了变化，同原来的设计有较大的差异，从而起不到它本来应当起的作用。比如说，在企业制度创新方面，原来设计的租赁制、承包制、股份制等等都是既考虑到所有者的利益，又考虑到经营者的利益，并且力求在经济发展过程中使企业具有较大活力的，但在实际生活中，却发现租赁制、承包制、股份制都有不同程度的变型，同原来的设计有一定的出入。又如，在市场制度创新方面，原来设计的关于促使流通渠道通畅，保证公平竞争的实现，以及有利于生产要素转移和重新组合的若干新制度，一旦产生之后，也在不同程度上变型了，有的甚至成为阻碍流通，阻碍公平竞争，或阻碍生产要素转移和重新组合的制度。这些都可以称为制度变型。

制度变型分为全部的和局部的。这既指一种旨在建立商品经济秩序的制度本身的全部变型或局部变型，也指这种制度在不同的地区和部门全部变型或局部变型。但即使是某个地区和某个部门内发生了某种制度的局部变型，那么这也是值得研究的课题。人们会思考：为什么在其他地区和部门不曾发生制度变型，而偏偏在这一地区和部门发生制度变型呢？为什么有的制度在创新以后没有变型，而有的制度却会变型呢？为什么同一种制度在不同地区和部门变型的程度很不一样呢？对制度变型问题的研究将有助于制度创新问题研究的深化。(https://www.daowen.com)

再作进一步的分析，不难发现，制度变型并不一定是坏事，即它可能是坏事，也可能是好事。在这里，评判好与坏的标准是有助于商品经济秩序的建立与否。既然我们所讨论的制度创新是指那些旨在建立商品经济秩序的制度创新，那么评价制度创新效果的标准显然就在于能否符合预定的建立商品经济秩序的要求。制度创新主体对某一具体的新制度的设计究竟能否符合预定的要求，必须由实践来检验。这样就不排除下述情况的出现，即制度创新过程中或制度创新以后，原来关于制度创新的设计同实际情况有出入，从而在实行中发生了变型，这种制度变型反而比原来的设计更符合预定的建立商品经济秩序的要求，并且它有助于修改原来的设计，使创新后的制度完善化。这样的制度变型，不管是全部变型还是局部变型，都应该被认为是好事。但在这里我们要着重考察的，并不是这一类制度变型，而是另一类有碍于商品经济秩序建立的制度变型，即那些可以被称为坏事的制度变型。对于这一类制度变型，不妨用一个贬义词来表示，即称之为“制度的走样”或制度创新的不规范化。如果用通俗的语言来说明，那就是人们口头常说的：“本来是挺好的制度，一到下面，就走样啦！”为什么会“走样”？“走样”以后该怎么办？这正是我们在研究制度创新时要解决的问题。下面，在分析制度变型时，制度变型一词专指贬义的制度变型，即对“制度的走样”而言。

二、制度变型的主要原因

制度变型的主要原因可以从政府行为、企业行为、居民个人行为、市场机制四个方面来进行分析。

（一）从政府行为方面分析

政府行为的非理想化是导致制度变型的主要原因之一。正如前面已经提到的，在作这种分析时，可以把政府在设计制度创新时的行为非理想化撇在一边。我们不妨假定原来的制度设计是较好的，只是在执行过程中走了样。这种制度变型，从政府行为方面来分析，可能与以下三种情形有关。

第一，政府机构组成的不合理，从而在实现某种制度创新时，与此有关的各个政府机构职责不明，相互牵制，甚至各自从原来的制度所赋予的职权范围出发，采取彼此抵消作用的行为。这样，即使原先设计的某种制度创新是较好的，但在实现过程中很难符合预定的要求。对于这种情况，应当从政治体制改革和政府机构调整、精简和职责明确化的角度去着手解决。只要政府机构组成仍然不合理，政府机构相互牵制的现象继续存在，制度创新过程中就难免出现制度变型问题。

第二，政府工作人员的素质与能力不能适应制度创新及其实现的要求。关于这一点，是比较容易理解的。不少事例都表明某些制度之所以变型，就与政府工作人员的素质与能力较差有关：他们或者错误地理解制度创新的意义，或者习惯地用一些不利于实现某项制度创新的手段来处理问题，或者由于能力的限制而把工作做偏了，甚至还有可能利用制度创新而谋取私利，从而导致制度变型。因此，不断提高政府工作人员的素质与能力对于消除制度创新过程中的制度变型是十分必要的。

第三，缺乏配套措施。任何一项制度创新，如果要使它不变型，必须有相应的配套措施。配套措施的作用就在于保证制度创新的实现。然而，并不是在任何情况下都是先有了充分的配套措施，才推出一定的新制度的。于是就会发生制度的变型。那么，政府在设计某项制度创新时，能不能事先就把各种配套的工作做好，使配套措施都生效了，然后再推出新制度呢？从理论上说，这种可能性是存在的。如果真的那样做了，至少从这个角度来看就不容易发生制度变型问题。但在实际生活中，情况要比理论上的假定复杂得多。这是因为，由于政府事先不可能准确地预计到推出新制度之后社会经济的变化、居民行为的变化，以及政府不可能把偶然因素都考虑在内，所以政府在实现某项制度创新时总会感到配套措施之不足，这样，制度的变型仍是有可能发生的。

（二）从企业行为方面分析

经济生活中的各种制度创新都与企业的利益变化有关。企业往往针对某项制度创新，采取一定的对策，以便使自己尽可能在该项制度创新中多得利益，少受损失。假定企业是真正自主经营、自负盈亏的商品生产者，那么它们的行为必然受利益原则支配，受自身的预算的约束，它们的对策也将在衡量利益与损失的基础上被决定和付诸实施。在这种情况下，企业的对策即使有可能超出了法律所容许的范围，但由于企业受利益原则的支配，它们必须考虑违法行为所带来的严重后果，因此它们不得不有所顾忌，在企业行为上有所收敛。自主经营、自负盈亏的企业在利益原则的支配之下，很可能在现行法律、法规所容许的范围内采取一定的对策。但一般说来，这样的企业行为不至于导致制度的变型，因为企业的对策是在现行法律、法规所容许的范围内进行的。

现在，从企业尚未摆脱行政附属物地位的情况来分析。由于企业不负盈亏，或者只负盈、不负亏，所以利益原则对企业行为的约束是有限的，甚至是不存在的。这种情况导致了企业行为的短期化，企业完全有可能不顾后果而采取超出法律容许范围的对策，其结果将是促使制度变型，加剧制度变型。换句话说，所推出的制度的变型是与企业运行机制的不完善与企业行为的短期化密切有关的。当然，这并不意味着一切尚未自主经营、自负盈亏的企业都不会采取法律容许范围内的对策。问题是这些企业如果采取了法律容许范围内的对策，那么也同样不至于导致制度的变型。

在这里还需要说明两个问题：一是，为什么自负盈亏的或不自负盈亏的企业在法律容许范围内所采取的对策不至于引起制度变型？二是，为什么不自负盈亏的企业比自负盈亏的企业较易于超出法律容许的范围来采取对策？

关于第一个问题，可以这样答复：根据前面所给的假设，即“制度变型”专指“制度的走样”，而不包括原来设计的制度创新因不够完善而在实行过程中所作出的必要的修正、补充。如果企业在法律容许的范围内采取了对策，那么这很可能向政府提供了有助于制度创新完善的信息，使政府对制度进行修正、补充。正是从这个意义上说，微观经济单位在法律容许的范围内采取的对策对宏观经济决策部门工作的改进和决策的修正是有益的。这种情况不在我们所讨论的制度变型问题之列。

至于第二个问题，可以这样来考虑，即这个命题之所以能够成立，以政府对一切违法的企业行为有正常的检查、监督、处罚为前提。假定政府对违法的企业行为缺少应有的检查、监督，处理又不严，那么即使是自负盈亏的企业，也会采取超出法律容许范围的对策，促成制度的变型。反之，如果政府对违法的企业行为检查、监督都很得力，处理又严厉，该没收的没收，该惩罚的惩罚，该取消营业执照的就取消营业执照，企业负责人该被判刑的就判刑等等，那么自负盈亏的企业的违法行为就会大大减少，从事违法活动的企业将主要是那些不自负盈亏的、依然处于行政附属物地位的、带有官办性质的企业。制度变型在很大程度上与它们的违法行为有关。

（三）从居民个人行为方面分析

制度的变型基本上不应该归咎于居民。理由是很清楚的，尽管居民个人对任何一项制度创新都会有自己的评价，也都会根据自己的利益与损失而采取趋利避害的对策，但由于单个居民的力量是有限的，居民个人的行为不至于导致制度的变型。与政府自身的行为、企业的行为相比，居民个人的行为在促使制度变型方面所起到的作用要小得多。

然而，这是就一般情况而言的。如果发生了以下两种情况，那么居民个人的行为对制度变型仍能发生较大的影响。

第一，当居民的行为不再以居民个人的单独行为表现出来，而是以居民的群体行为表现出来时，居民行为对制度变型的影响将显著增大。在这种场合，无论居民是作为消费者、生产要素供给者还是作为生活在一定环境中的住户，他们出于自身的利益的考虑，都有可能联合采取行动，使制度发生变型。

第二，即使是居民个人的行为，但如果居民的预期发生重大的变化，或者居民的预期紊乱、预期极不稳定，那么这也会对制度的变型发生较大的影响。这时，居民个人的预期变化、预期紊乱、预期极不稳定等等或者表现于居民的消费行为上，或者表现于居民的储蓄行为上，并通过消费行为和储蓄行为的异常变动而促成制度的变型。要知道，居民个人的单独行为的作用虽然有限，但个人行为的示范效应却是不可忽视的。在示范效应之下，单个居民的异常的消费变动和储蓄变动所造成的社会影响有可能给经济带来动荡，从而导致制度的变型。

（四）从市场机制方面分析

市场机制的不完善是制度变型的另一个重要原因。要知道商品经济中的制度创新的实现，无论从哪个角度来看，都与市场机制有关。比如说，制度创新主体的利益与损失的调整，总是通过市场活动而表现出来的；制度创新所要求的各种经济关系的调整，实际上也就是不同的市场活动参加者在市场中的关系的调整；通过一定的制度创新而准备实现的资源重新配制，即生产要素的重新组合，在商品经济条件下，离开了市场的作用也就无法成为事实，等等。这一切充分说明：市场机制越完善，制度创新越有可能符合预定的目的，反之，市场机制越不完善，制度变型的可能性也就越大。

但从我国现阶段的实际情况来看，市场机制不完善对于制度的变型的影响尤其值得注意。由于市场机制不完善，市场既不可能正确地反映参加市场活动的各方所需要的经济信息，又不可能把经济信息迅速地、完整地传递给各方，这样，即使政府在推出某项新制度以前已经就制度创新后的利益再分配问题进行了充分研究，并作了相应的部署，但只要参加市场活动的各方得不到准确的经济信息和不能由此作出判断，那么它们必然会采取各种对策，从而打乱了政府在推出新制度时所作出的部署。制度创新过程中之所以发生制度的变型，与市场机制的不完善以及由此带来的后果有着不可分开的联系。

此外，市场机制的不完善也表现于交易活动的非公开化、非契约化、非货币化等方面。交易活动的非公开化、非契约化和非货币化造成两个不利于制度创新的结果。

第一，这些现象使政府作为制度创新主体在进行制度创新之前得不到有关交易活动的准确的信息，使政府往往只看到一些表面现象，而忽略了对经济生活有重要影响的各种非分开的、非契约的、非货币的交易行为，从而使得所推出的新制度在实行过程中变型。

第二，由于交易活动的非公开化、非契约化和非货币化，参加市场的各方都会感觉到市场的透明度较低，感觉到市场前景有较大的不确定性，从而导致它们往往采取短期行为，采取本来可以不必采取的预防性措施（如超额购买原材料，超额储存现金，提前购买日用消费品等等），这样也对制度的变型发生作用。

从以上关于政府行为、企业行为、居民个人行为和市场机制的分析可以了解到，要消除制度创新中的制度变型，并不是仅仅依靠制度创新主体原先的正确设计就可以做到的。制度变型的减少和消除，有赖于从政府行为、企业行为、居民个人行为、市场机制等方面共同着手，即不仅需要完善政府机构，提高政府工作人员的素质和能力，推出配套措施，以及使企业成为自负盈亏的商品生产者，而且还需要使市场机制趋于完善，使参加市场活动的各方有较稳定的预期。

三、制度创新规范化的可能性

前面已经说明了导致制度变型的主要原因，并从理论上指出，必须从多方面着手才能减少制度变型的发生或防止制度变型的出现，也就是导致制度创新的规范化。接着，让我们考察这样两个问题：

第一，假定在制度创新过程中已经发生了制度的变型，那么这种被推出的新制度在变型之后还有没有可能通过某种调整而恢复原来的模样？制度创新在扭曲之后返回到预定的轨道上被称做制度创新的复归，或称做制度创新由不规范化到规范化的转变。

第二，假定在制度变型之后通过某种调整而实现了制度创新的复归，那么这是不是意味着制度创新又回到了原来预定的轨道之上呢？

这两个问题是值得注意的。它们表明了制度创新过程的研究很有深入的必要。

应当承认，制度创新的复归，即制度创新由不规范化到规范化的可能性是存在的。制度创新的复归依赖于利益的调节作用。在发生制度变型之后，制度创新主体与受制度创新影响的各方的利益都发生一定的变化，正是这种利益的变化使得制度创新的复归成为可能。至于制度创新复归到什么程度，那就需要根据具体情况才能确定。

现在先考察制度变型之后制度创新复归的三种可能性。

1.假定所推出的新制度是由于政府机构组成的不当、政府工作人员素质和能力的不足、政府的配套措施跟不上而导致变型的，那么在发生制度变型之后，政府作为制度创新主体的预期利益没有实现，这种情况有可能推动政府在改革政府机构、提高政府工作人员素质和能力、推出配套措施等方面采取相应的措施。通过这种方式而导致的制度创新复归，具有一定可能性。制度创新复归并不意味着制度的自行调整，而是意味着在政府起作用的情况下的制度被调整。

2.假定所推出的新制度是由于企业的违法行为或居民个人的预期紊乱、预期极不稳定等原因而发生变型的，那么在发生制度变型之后，政府作为制度创新主体，会因为利益的未能实现而采取措施，即一方面通过法制工作的加强，取缔各种违法行为，并促使居民个人的预期趋于稳定；另一方面，在政府认识到企业尚未摆脱行政附属地位的情况是导致制度变型的重要因素之后，它将着手企业制度的改革，使企业早日成为自主经营、自负盈亏的经济实体。这些都有助于制度创新的复归。再从企业与居民个人这方面来说，不管在新制度推出后他们是否采取了可能导致制度变型的对策，只要所推出的新制度仍有使他们的利益增长的可能性，他们同样会促使这些利益得到实现。特别是在政府采取了相应的措施，制止企业违法行为和稳定居民个人的预期的情况下，企业和居民个人出于利益的考虑，也会逐渐减少可能导致制度变型的对策，从而推动制度创新的复归。

3.假定制度变型主要是由于市场机制不完善而引起的，那么这种条件下的制度创新复归将取决于市场机制的完善程度。由于商品经济发展过程中参加市场活动的各方的共同利益都要求市场机制趋于完善，从而市场机制的趋于完善成为参加市场活动的各方的共同利益所驱动的必然趋势，因此可以认为，利益关系将导致制度创新在变型之后有可能复归。

在这里还需要指出，制造创新复归是就制度变型而言的。如果说制度变型是对于制度创新的不同程度的偏离，那么制度创新复归就是对制度变型的不同程度的纠正，也就是按不同的程度回到制度创新的预定轨道上去。制度创新复归究竟能够复归到什么程度，这固然取决于政府作为制度创新主体的努力程度以及企业和居民个人根据利益原则对于自己所采取的对策的修正程度，同时也与制度变型的程度密切有关。这就是说，如果新制度推出以后，虽然发生了制度的变型，但偏离制度创新的程度较小，那么制度创新的复归也就较为容易。反之，制度变型越厉害，即偏离制度创新的程度越大，制度创新的复归也就越难。换言之，并非任何一种制度变型都有可能向制度创新的原来预定的轨道复归。有时，制度变型过大，制度创新复归也就失去了可能性。这种情况下就需要有另一次制度创新，即不再寄希望于制度创新的复归，干脆从头开始，另外推出一种新的制度。

再说，即使制度创新复归了，它也不一定返回到预定的制度创新轨道之上。制度创新的复归只是意味着对制度变型的某种程度的纠正。举一个例子来说，这就好像钟摆一样，当钟摆向某一侧摆动之后，它可以再摆回来，但不一定摆回原地，而只是偏离原地的幅度小些而已。那么，为什么它不一定回到原地呢？为什么制度创新复归不可能把制度变型所造成的偏离完全消除呢？这正说明了市场活动以及企业行为、居民个人行为的特点。

从市场活动来说，要知道，市场机制的不完善是普遍的，我们所遇到的都是不完善程度不同的市场，如果说市场正在趋于完善，那无非是说市场的不完善程度有所减轻。因此，不管制度创新主体与受制度创新影响的各方在制度变型之后如何根据利益关系的变化而调整了各自的行为，制度创新的复归总要受到市场的不完善性的限制，而不可能使制度变型的程度完全消失。制度创新复归的局限性也正反映于此。

从企业行为、居民个人行为来说，这些行为的惯性作用是不可忽视的。当企业和居民个人已经根据自己的利益与损失的考虑而导致制度发生变型之后，企业和居民个人的行为就会产生某种惯性，比如说，企业超额储存原材料的行为、居民个人的消费行为和储蓄行为的变化等等，在一经开始之后，不是很快就能被扭转过来的，而由此对经济生活发生的影响，也会有一个继续存在的阶段，即通常需要一段时间才能使之消失。这些也限定了制度创新的复归程度。

总之，对制度创新复归及其可能性的探讨有助于我们进一步了解制度创新的特点。在研究与商品经济新秩序建立有关的制度创新时，以及在研究若干新制度、新措施在实现过程中变型程度有可能先增大、后缩小之类的现象时，都涉及制度创新复归问题。因此，这些探讨是有意义的。当然，这里的探讨仍然只是初步。如果要想把制度变型与制度创新复归之间的关系讲清楚，那就需要结合每一项具体的新制度、新措施来进行分析。但总的趋势始终是明确的。这就是：在从产品经济体制向商品经济体制转变的过程中，在政府作为制度创新主体发挥其应有的作用的条件下，既有制度变型，也会有某种程度的制度创新复归，二者并不矛盾。

四、制度创新后的相对稳定

制度创新实现以后，在一定的时期内可以保持制度的相对稳定。这种制度创新后的相对稳定也被称做“制度均衡”。这是指：制度创新主体原来希望通过制度创新而实现的利益关系的调整这一目的已经达到了，如果继续改变这种制度，再推出新的制度，那么利益关系的再调整不可能使得制度创新主体得到追加的利益，从而参加市场活动的各方中的任何一方都认为没有必要去从事制度创新，这样，制度创新以后的相对稳定局面就会来到。

那么，这种制度创新以后的相对稳定局面究竟会保持多久呢？在什么情形之下会打破这种相对稳定局面，又开始新的制度创新呢？这取决于客观条件和主观条件的变化，以及由于这些变化而引起的利益关系再调整的可能性。从客观条件来分析，经济形势的变化、生产技术条件的变化、市场环境的变化等等都可能提供新的制度创新前景，使参加市场活动的某一方在制度创新的新格局中有获得追加利益的机会。从主观条件来分析，参加市场活动的某一方作为制度创新主体，如果已经掌握了客观条件变化的足够的信息，已经了解到进行新的制度创新可能引起的利益关系的调整以及这种调整对于整个经济的有利性和对于制度创新主体自身的有利性，并且已经具有可供操作的制度创新方案了，那么制度创新的主观条件也已成熟。当主客观条件都成熟时，原来的制度创新以后的相对稳定局面便被打破，一轮新的制度创新就开始了。[2]

从纯理论的角度来看，以上关于“制度创新——制度创新后的相对稳定——新的制度创新”的过程分析是有根据的，而且也符合于制度创新的总的趋势。问题是在从产品经济体制向商品经济体制转变的过程中，客观条件的变化是相当快的。在制度创新实现以后，很难保持一段较长时间的相对稳定局面，有时，一个制度创新刚实现，新的制度创新的要求就被提出来了。另一方面，在从产品经济体制向商品经济体制转变的过程中，为建立商品经济秩序而有待于创新的制度不止一种，同一时间内正在着手的就有好些项（比如说，有企业制度方面的、金融制度方面的、财政制度方面的、劳动工资制度方面的、社会保障制度方面的，等等）。各个不同领域内的制度创新相互影响。即使在某一时间内实现了某一方面的某项制度创新，但只要其他方面的制度创新仍在继续进行，那就很难使得某一方面制度创新以后出现较长时间的相对稳定局面，或者说，即使形成了这种相对稳定局面，那么它也是很快就会被打破的。道理很简单，所有这些制度创新都是配套的，某一方面的制度创新只不过是整个制度创新体系的一个组成部分，因此不仅难以形成整个制度创新体系实现以后的相对稳定，甚至个别制度创新以后的相对稳定也只能是短暂的。如果我们再把前面已经讨论过的制度变型、制度创新复归等情况考虑在内，那么制度创新以后相对稳定的短暂性就更好理解了。

当然。这并不是否认制度创新以后出现相对稳定局面的可能性，也不是说必须在某一方面不间断地进行制度创新，即刚刚实现了某一方面的某项制度创新，就立即准备推出又一轮新的制度创新。这样做，既没有可能，也没有必要，假定硬要如此，那只可能造成更多的制度变型，对制度创新主体和对参加市场活动的各方都没有好处。我们在这里之所以提出制度创新以后相对稳定的短暂性问题，主要是考虑到以下两点：

第一，认识了这种相对稳定的短暂性，对于各个方面的制度创新的协调、配套的意义也将有进一步的认识。不能认为在某一方面已经实行了制度创新，就有可能使这种新的制度长期维持下来。对制度创新的整体性和协调性的认识，有助于了解某一个个别领域内的制度创新是不能脱离其他一系列制度创新而起到其应有的作用的。从产品经济体制向商品经济体制的转变，取决于整个制度创新体系的成就，而并非仅仅依赖于某一项或少数几项制度创新的实现。在建立商品经济秩序的过程中，对制度创新，应当树立动态的观点，而不应当静止地看待这些创新。

第二，了解到这种相对稳定的短暂性，对于每一项具体的制度创新，都应当持有这样的看法，即一方面不能在一开始时就要求其尽善尽美，甚至为了求其尽善尽美而推迟出台的时机，另一方面不能寄希望于一劳永逸，以为只要推出了某项新的制度，就可以使之长期存在而不必再修正、补充、完善了。科学的态度是：在时机已经成熟时就推出某项制度创新，而不必要求新制度是完美无缺的；在新制度被推出后，对于它的短暂的相对稳定性有所认识，从而随着经济改革的进展，根据其他相关的制度创新的实现情况，及时修正它、补充它、完善它。

这样，对于制度创新以后相对稳定的认识就是全面的、有利于商品经济秩序建立的。