中国政府检验检测机构改革的特征

既然中国检验检测服务业陷入发展困境的根本原因在于政府对检测市场过度干预，那么其行业改革的核心问题就是要厘清政府与市场的边界，减轻政府干预力度，发挥市场的决定性作用。然而就资产属性而言，当前中国近60%的检验检测机构为国家或集体所有，政府检验检测机构在检测市场中仍占据主导地位。因此，中国检验检测服务业的市场化改革，首要的就是解决政府检验检测机构的改革转型问题。在讨论中国政府检验检测机构改革这一话题之前，有必要考察检测市场成熟的西方发达国家公共检测服务部门的管理模式改革以做参考。在西方发达国家，承担公益性、基础性标准研发与检验检测服务工作的技术机构被定位为政府实验室。^[4][5]作为非营利部门，早期西方发达国家政府实验室在运行上普遍得到政府长期经费支持。不过，受20世纪70年代爆发的石油危机和经济滞胀导致财政支出能力不足以及管理学思想不断渗透不同组织形态的影响，自20世纪80年代以来西方发达国家对非营利部门进行了影响深远的市场化改革^[6]，不但政府大幅度削减财政拨款使得公共服务部门面临前所未有的财务压力^[7]，而且非营利部门也积极通过开发营利性收入来减少对政府拨款的依赖^[8]。在这一背景下，西方公共检测服务部门开始尝试采用市场化运作模式，包括：将企业运营模式引入政府实验室的日常管理中；在申请经费时重视对项目的效益评估；通过削减不必要的人员来控制管理成本；通过吸引民间资本和技术，增强机构整体实力；积极吸纳年轻科技人才的加入等。^[9]到了20世纪90年代，欧洲主要国家的政府实验室大多实现了公司化管理模式。西方发达国家的这些经验表明，公共检测服务部门引入公司化管理模式后，既为政府实验室创造了新发展的机会，又提高了组织绩效。也就是说，管理理念和市场意识的引入确实促进了西方发达国家政府实验室的发展。对比之下，中国政府检验检测机构转型方式与西方发达国家政府实验室有类似的地方，即都强调要积极引入市场观念，实行公司化的管理模式，工作人员由行政或事业人员转为雇员制，将机构的利益相关者视为客户，强调以优质的服务满足客户需求等。然而，由于改革背景不同，二者在改革特征方面存在两大显著差异：其一，在西方发达国家公共检测服务部门改革过程中，国家会对一些政府实验室进行归并整合以增强其综合实力和发挥规模效应。不过鉴于西方发达国家政府实验室数量有限，并且西方公共检测服务部门独立于检测市场之外，政府实验室资源整合的功能限于提升实验室自身的实力，对于整个检测市场基本没有影响。对比之下，由于中国政府检验检测机构数量多、规模小、重复建设严重，并且占据国内检测市场主导地位，因而资源整合对于中国检测市场改革意义重大，被认为是“国务院改革和职能转变的一项重要任务”和“促进中国检验检测髙技术服务业做大做强的重要举措”。其二，西方发达国家检测市场以中介检验检测机构为主导，政府实验室只承担监管与引领的作用，不参与社会经营类检测业务的市场竞争。与之相反，政府检验检测机构作为中国检测市场的实际主体，借助行政垄断的绝对优势参与竞争，其与行政部门之间相互依赖的“权力-利益”关系干扰了检测市场的正常秩序，并引起人们对于其公益属性的质疑。因而如何解决政府检验检测机构的定位问题，如何厘清政府与市场的边界便成为中国政府检验检测机构改革的核心特征。正因为如此，国内学术界和实务界在谈论政府检验检测机构改革的话题时，往往更关注通过公益类和经营类检验检测机构的分类改革形成健康规范的检测市场，对于如何开拓营利性收入等西方发达国家政府实验室改革的热点话题则涉及较少。中国政府检验检测机构改革不仅意味着机构自身运作模式的转变，即从“行政事业一体化”的发展模式转向企业化运作模式，还意味着政府检验检测机构与行政部门关系的重新定位，即从相互依赖的“权力-利益”关系转变为相互独立、地位平等的合作伙伴关系。对于中国检验检测服务业而言，政府检验检测机构改革意味着政府与市场边界的重新界定，通过对两类机构的清晰定位促进中国中介检验检测市场的形成，释放检验检测服务业整体的活力。(https://www.daowen.com)