中国政府检验检测机构改革路径分析：案例视角
政府检验检测机构改革的重点在于，通过两类政府检验检测机构的分类转型促进中国中介检验检测市场的发展。中编办和质检总局对于国有检测机构改革的指导意见也明确指出，在未来政府将只保留少量公益性政府实验室，大多数政府检验检测机构都需要向市场化转型。那么两类未来面临不同定位的政府检验检测机构该如何改革呢？以下结合典型案例加以分析。
（一）经营类政府检验检测机构的改革
对于主要从事社会经营类的政府检验检测机构，其改革的重点在于与行政部门脱钩转企，形成作为中介检验检测机构的市场主体地位，走上市场化、规模化、集团化的发展道路。在转企的过程中，政府检验检测机构又面临两种不同的路径选择，比较主流的做法是自身转变为国有企业，因为这样可以避免国有资产的流失；不过在青岛、宁波、无锡等沿海城市也存在部分小、散、弱的政府检验检测机构被民营或外资检测机构兼并的现象。考虑到政府检验检测机构自身转企的过程更加具体地展现了机构与行政部门关系的演变，以下主要结合浙江方圆检测集团、中国建材检验认证集团的发展历程对政府检验检测机构自身转企的改革路径进行分析。选取这两家公司的原因是：首先，前者是中国质检系统首家为深化体制改革而组建的检验检测机构，后者则是行业性检验检测机构市场化改革的典型代表；其次，两家公司无论是检测能力（资质）、业务规模还是品牌影响力均属于业内翘楚；最后，二者都成功实现了市场化转型。在对其市场化路径进行归纳总结之前，首先简要介绍两家公司的发展历程。
浙江方圆检测集团是全国最具竞争力的综合检测机构之一，其发展历程大致分为两个阶段。1993至2001年是第一个阶段，彼时浙江省质量技术监督局下设72家质检机构，其职能主要是为政府产品质量监管提供技术支撑，经济上严重依赖行政机关，业务来源较为单一；并且改制前72家机构固定资产总值仅有7000万元，规模最小的机构固定资产只有1500元，仪器设备非常落后。2002年至今为第二个阶段，以浙江省质检院为主的四家技术机构共同出资设立了浙江方圆检测股份有限公司，公司采取市场化、企业化的运作模式和管理制度。公司运行10个月便实现检测收入1760万元，相当于改组前机构业务量的两倍。之后，公司一方面积极寻求与国际知名品牌合作以拓展国际市场，先后与天祥集团（Intertek）、瑞士通用公正行（SGS）等11家知名检测机构达成战略伙伴关系，另一方面把目光投向国内市场资源，先用自身优质的服务打造方圆检测品牌形象，再利用品牌效应与多家公司合作建立实验室和检测基地，并先后投资组建了6家子公司，形成“1+6”的集团模式。发展到现在，方圆检测集团已经成为年收入过亿的大型检测集团。就其发展轨迹来看，第一阶段作为事业单位的浙江省各家质检院（所）实行的是行政化管理模式，比如管理层直接由政府任命，员工实行事业编制，业务上依赖浙江省质监局等。然而从第二阶段开始，随着方圆检测集团的成立，集团在运作模式、管理方式、市场意识等方面与其他质检院（所）存在显著差异，市场化特征明显。首先，方圆检测集团采用了完全现代化的企业管理模式，在干部选拔上也摒弃了行政任命的方式，而是采用目标招标制，实现了“能者居之”。其次，在人力资源管理方面，集团向社会招聘人员，并且员工不再纳入编制，而是采用升级制度。再者，在员工激励方面，取消事业单位种类繁多的工资制度，采用基本保障工资和效益工资加成的方式，效益工资占比在70%以上，并且员工等级晋升也取决于工作业绩，真正实现了“按劳分配”“奖勤罚懒”。中国建材检验认证集团也具有类似的演化路径，其发展同样可分为两个阶段。2005年以前是其孕育期，彼时中国建筑材料科学研究总院的检验认证业务板块陆续成立了6家国家检测中心和16家行业检测中心，均采用行政化运作模式，规模小，业务收入低，比如其中的国家建筑材料测试中心员工仅40余人，2001年收入不足400万元。在2005年22家检测中心经过资源整合组建为中国建筑材料检验认证中心。2005年之后是其发展壮大期，期间其先于2009年改制为有限责任公司，之后又在2011年变更为股份有限公司，在短短六年时间内实现了事业单位—有限公司—股份公司的转变。自改制以来，中国建材检验认证集团以市场为导向，不断拓展检验检测领域，创新服务模式，不仅开拓了“一次申请、多种认证、全方位服务”的“一站式”服务模式，还结合检测市场特点，开发出了“北京地铁服务模式”“上海迪士尼服务模式”等。通过“内强自身，外拓市场”，集团在自身实力和市场绩效方面均有所突破，目前已拥有1万余项检测授权项目，年出具检测报告55万份，拥有境内外客户20000余家，2013年营业收入达到4.85亿元，其中只有1%来自政府委托业务。如今集团在全国设立了14家分公司，拥有22家检测中心、2个计量中心和2个环境试验站，真正实现了独立的市场化、集团化发展。中国建材检验认证集团市场化轨迹的转折点出现在2005年左右，此前担任国家建筑材料测试中心主任的马振珠向上级部门提出“将中国建筑材料科学研究总院的检验检测资源整合重组为中国建筑材料检验认证中心，并实施企业法人治理模式”的方案。在上级批准其方案并任命其为该检验认证中心的总经理之后，马振珠进行了一系列的改革：首先是组织结构调整，通过引入现代企业化管理模式，采用事业部组织结构形态，行政部门不再直接干预机构运行，而是通过参与董事会来制定集团发展战略，具体操作层面则由总经理和各事业部主管来执行；其次，取消事业编制，工作人员向社会招聘，成立专门的薪酬与考核委员会，根据工作业绩确定员工薪酬；再者，在服务能力方面，以市场需求为导向，不断拓宽检验检测业务领域，提升技术服务水平，提高顾客满意度；最后，在品牌建设方面，通过并购、重组、对外合作等方式开拓国内和国际检测认证市场，实现区域性扩张，树立起品牌效应。从第二阶段集团在市场中的表现来看，这些改革无疑是成功的，不仅增强了组织运作能力，也使得其在市场中建立起自己的品牌。
对比这两家集团的转型轨迹，发现二者都经过了一些类似的过程，归纳如下：一是整合优势资源。众多国际检验检测集团的经验表明，实现规模化发展是机构在检测市场占据一席之地的必备条件。然而在“割据型”事业发展模式之下，中国政府检验检测机构重复建设严重，规模普遍较小，区域内部市场同类同质机构竞争造成效能损耗。在该背景下，资源整合无疑是短期内实现机构规模扩张的最优选择。因为机构间实力差距比较不明显，无法以市场化的自由组合方式驱动机制整合，上述两家集团在转型之前，均采用了借助行政干预推动内部资源整合的方式来实现机构规模的扩张。这在一定程度上克服了行政化运行下机构重复设置、运行效率低下的问题。同时，整合后作为区域内的规模实体，对区间内的小、弱、散型检验检测机构形成绝对压迫态势，推动了区间内部市场竞争性的提升。二是变革人事制度。在市场化改革的过程中，两家机构均经历了人事制度变革的过程，表现在通过组织治理结构转变理顺了行政部门和管理层之间的关系，行政部门作为董事会成员在战略层面决定机构发展方向，总经理和各事业部主管则负责机构日常经营。人事制度变革还表现在工作人员的“去行政化”，即取消事业编制，弱化科层概念，员工向社会招聘；不再通过行政任命，而是采用目标招标制的方式来指定干部。人事制度变革的意义在于提高了两家机构的独立性，实现了人事管理向人力资源开发的过渡，增强了管理层和工作人员的工作积极性。三是引入企业运作模式。两家集团均进行了公司法人治理结构改革，构建了管理完善、分工明确的组织架构，实现了由事业单位向企业的转变。两家集团均采用了事业部制组织结构，董事会只负责预算控制、人事决策和发展战略的确定，权力下放，各事业部主管拥有较强的自主权，并且事业部之间经营责任和权力明晰，有利于发挥事业部主管的工作积极性，提高集团的经营适应能力。以方圆检测集团为例，在人力资源管理方面，设立了独立的人力资源部，工作人员向社会招聘，并且不再纳入编制；在财务管理方面，设立单独的财务资产部实行财务预算管理；在风险管理方面，构建了全面的风险管理体系，由点带面的开辟风险管理试点。公司化的运营模式减轻了机构对行政部门委派任务的依赖，加强了机构市场化运作能力。两家集团转企改制后年营业收入均有大幅度的增长也反映了这一点。四是打造集团品牌。两家机构均非常重视品牌建设，比如方圆检测集团通过与11家国际知名检测机构合作来提升知名度，并以对客户优质的服务打造了方圆检测品牌形象。中国建材检验认证集团也通过开拓国内乃至国际市场，建立起辐射全国的服务网络，树立了建筑行业检验检测领域的民族品牌。品牌建设给两家机构带来的根本性转变在于割断了二者对于政府拨款的依赖，两家机构不再依靠行政来筹集资本，而是可以运用自身品牌来吸引投资者，具备独立的资本筹措能力。尽管转型轨迹基本一致，不过在由事业单位向企业转型的最初阶段，两家机构的企业性质有所差别：方圆检测集团选择直接建立股份公司，而中国建材检验认证集团则是先成立有限责任公司，再转变为股份公司，这主要是由二者的机构规模、资本总量、市场竞争经验和市场业绩等因素决定的。这样的转轨差异提供的启发是：对于转型前机构规模较小、资本总量无法达到股份公司标准的政府检验检测机构，可选择借鉴中国建材检验认证集团的模式，先成立有限责任公司，待公司规模逐渐扩大，取得一定的市场业绩并且达到股份公司的资本标准时再转型为股份公司；而对于转型前机构规模较大、注册资本达到成立股份公司的标准，并且积累了一定市场经验、本身具备较强市场竞争力的政府检验检测机构，则可以考虑像方圆检测集团一样直接改制成股份公司。
基于上述分析，结合皮尔逊和斯卡齐波尔（2002）[10]、罗文恩和周延风（2010）[11]的路径依赖理论发现：对于方圆检测集团和中国建材检验认证集团的市场化过程而言，其关键节点在于工作人员及管理层的“去行政化”引发的一系列人事制度变革。从该节点开始，两家机构市场化的特征日益明显，行政化色彩则逐渐淡化。这主要是因为，一方面人事制度变革提高了机构相对行政部门的独立性，也使得管理层和员工的工作积极性得到释放，提升了机构的组织运作能力，从而为引入公司管理模式、打造集团品牌奠定了基础；另一方面，公司运营模式的引入增强了机构自主经营能力，使得其在业务结构上获得了更多“自由抉择”的空间，而集团品牌的成功建立则增强了机构的市场化筹资能力，减少了其对行政拨款的依赖，这些反过来也会提升机构领导层、管理层以及普通员工对于市场化运作模式的信心，从而进一步推动机构的市场化改革。此外，资源整合过程则帮助两家机构在市场化改革前期实现规模的快速扩张，使得其对于接下来的转企改制更有信心。当然，整合并不是单纯地为了合并而合并，必须经过细致的资产评估、产权合并、资产重组等工作，并且力求整合之后取得“1+1＞2”的效果。如果机构自身已具备足够的市场竞争力，则资源整合并非检验检测机构市场化转型的必要条件。不过从两家集团的转型路径来看，资源整合对于提升机构实力、增强机构人员对于市场化改革的信心仍然具有非常显著的正向促进作用。(https://www.daowen.com)
（二）公益类检验检测机构的改革
尽管政府检验检测机构转企改制是大势所趋，但是若不加区分地将其全部推向市场，一方面会使得大量规模小、实力弱的政府检验检测机构遭到淘汰，出现国有资产流失的问题。另一方面，在全盘市场化的情况下，一些事关国家安全、重大国家机密、司法仲裁等敏感领域可能不好掌控。[12]再者，政府如果缺乏必要的技术力量对市场中介检验检测机构的能力与行为实施有效监管，如若发生市场失灵，势必将危及政府公共治理与损害社会诚信体系安全。因而在行业市场化改革的大背景下，有必要保留少量公益类政府检验检测机构作为政府实验室，其功能是为政府制定政策法规和进行风险管理提供技术支撑，为检验检测认证机构监管提供技术支持，为重大国计民生项目提供技术服务以及提供其他不宜由市场机制提供的检验检测认证服务。那么公益类检验检测机构的改革路径又该如何选择呢？考察西方发达国家政府实验室的发展模式可以为公益类检验检测机构改革提供启示。通过在弥补产业共性技术市场失灵方面的多年探索，西方发达国家政府实验室逐渐形成了“政府支持、企业化运作、非营利组织发展”的发展模式。[13]比如，荷兰应用科学研究组织（TNO）采用的是董事会监管模式，通过成立专门的公司负责运营管理，政府不干预公司管理，只通过参与董事会协商达到宏观调控的目的，并作为客户提出服务需求。[14]日本产业技术综合研究院（AIST）作为独立行政法人机构，实行的是理事长负责制，理事长、总经理和监事之间构成一种积极互动、平衡的关系，其每年4.5亿美元的经费中政府承担2亿美元的日常费用，剩余部分由研究院对外争取。[15]英国国家物理试验室（NPL）采用的是“政府所有—合同管理”（Government Owned Contractor Operated）模式，政府只进行宏观控制，实验室采用企业化运作模式，政府将其委托给信佳集团（Serco Group）进行管理，其运行经费的60%仍由政府直接承担，20%则由其以项目的方式向政府部门申请，不足部分由集团承担，余下20%则由实验室收益加以补充。[16]
尽管采取的具体管理模式不尽相同，但是这些政府实验室均具备正确的组织定位、柔性高效的运作模式、完善灵活的组织结构、连续稳定的经费支持，从而确保其在公益性和效率性之间取得平衡。其一，独立法人的定位意味着政府实验室具备较高的自治性，政府不再直接干预实验室的运行，而是通过制定阶段性计划对实验室科研方向进行间接调控，并且减少事前干预，将工作重点转向事后的绩效评价与改进机制。[17]其二，这些实验室都采用企业或类似企业运作模式，通过市场理念的引入提高了实验室对资源的利用效率。其三，在组织结构方面，政府实验室依据研究领域、人才、资源等条件形成独特的运作单位，不同研究单位之间交流互动频繁，促进了研究资源的动态协调和各领域的融合性发展。[18]最后，西方发达国家普遍对政府实验室提供了长期、稳定的经费支持，尤其是在能源与环境类研究、国防性研究以及基础性技术研究方面，政府往往直接投入经费，而针对提升企业竞争力以及产业创新水平的相关研究，则由政府实验室与企业合作开发，政府只投入部分经费。[19]
参考西方发达国家政府实验室的发展经验，中国公益类检验检测机构的改革路径可以按照“政府支持、企业化运作、独立法人定位、非营利组织发展”的发展模式来设置。“政府支持”意味着政府应该给予公益类检验检测机构经费支持、税收政策上的优待以及法律上的保护措施，以避免其由于生存压力而被迫转向刚性逐利需求，从而弱视甚至忽视基础性、支撑性公共服务供给。不过为了在保证机构公益属性的同时发挥一定的激励作用，政府经费应该直接投向基础性研究领域，其他创新性研究则鼓励机构与企业开展合作或者以申请项目的形式争取。“企业化运作”强调通过企业管理理念的引入来解决当前政府检验检测机构运行效率低下的问题。“独立法人定位”意味着政府应该充分尊重公益类检验检测机构的自主性和能动性，以解决政府检验检测机构与行政部门之间“政事不分”“政企不分”的问题。最重要的，“非营利组织发展”明确了公益类检验检测机构不得以营利为目的，只能在国家和社会组织资助下开展公益性检验检测活动。如此，才能确保公益类检验检测机构运行高效，定位清晰。
综上所述，由于中国政府检验检测机构数量庞大，多数机构既有公益属性又有经营属性，存在定位不清的问题，因而在处理政府检验检测机构改革的问题时必须保持审慎的态度，根据不同机构的具体情况进行分类改革。对于主要从事社会经营类业务，并且自身已经具备一定竞争实力，或者是自身有意向进行市场化改革的政府检验检测机构，鼓励其在各归属部门的主导之下，参照方圆检测集团和中国建材检验认证集团“资源整合[20]—人事制度变革—引入企业管理模式—打造集团品牌”的转型路径，结合自身机构规模、资本总量、市场竞争经验和市场业绩等基本情况选择转制为有限责任公司或股份公司。对于以社会经营类业务为主，但规模小、实力弱的机构，可考虑为大型检验检测机构集团收购，但是并购前要进行资产估值，尽量避免国有资产流失。此外，还要保留少量公益类检验检测机构，参考西方政府实验室的发展经验，按照“政府支持、企业化运作、独立法人定位、非营利组织发展”的模式进行转型，其经费由政府部门给予财政补贴，功能限于为政府制定政策法规和为风险管理提供技术支撑、为检验检测认证机构监管提供技术支持、为重大国计民生项目提供技术服务以及提供其他不宜由市场机制提供的检验检测认证服务，不以营利为目的。