可持续性协商对话机制的模型和基本内容
垃圾焚烧发电厂、垃圾填埋场、化工厂等环境项目建设所引起的抗争性事件，往往被诸多学者称为“邻避事件”或者“邻避抗议活动”[15]。所谓“邻避事件”就是指，“随便建在哪儿，就是不要建在我的后院”。环境污染区周边居民之所以发动邻避事件，原因就在于：此类项目虽然符合公共利益或国家利益，但是对个体利益是有所损害的。随着此类邻避设施建设的增多，公民环保意识以及法律意识的提升，由此引发的社会冲突事件也日益增多，并且经常导致政府、公众和企业几方面共输的局面。为了避免邻避冲突的发生，许多学者提出了公众参与协商对话的治理模式。[16]这种治理模式实际上也适合其他类别弱势群体所面临的问题，比如前面讨论的出租车司机群体面临的生存困境，癌症患者家属群体面临的医疗和精神压力等问题。要化解弱势群体的社会怨恨情绪，进一步消除抗争性行为，建构“可持续性协商对话机制”是根本出路。
1.可持续性协商对话机制的主要内容
在其他学者已有研究成果的基础上，笔者围绕“公众参与”以及“信息公开”这两个核心内容，进一步完善了多元主体共同参与的协商对话机制，简单地图示如下。
这个模型包含两部分。
第一部分，公共事务决策过程中多元主体的立场与相互关系。如果站在一种社会正义的视角下，在这个多元关系模型中，包含多个利益相关方：政府或行政管理部门作为公共事务运作的主导者和话语权主体，代表一种行政利益；专家学者是政府聘请的智囊团，代表着专业利益；企业或项目实施单位作为项目的实施主体，代表一种商业利益；公众代表作为项目的服务对象或所在地居民，代表一种公共利益或者个人利益。在这多元主体中，政府、专家和企业之间具有一种利益同盟关系，企业与公众对公共事务的社会风险具有感知上的差异，而政府、专家则与公众之间具有社会正义认识上的差异。
第二部分，多元主体参与公共事务的决策过程。在公共事务推进的不同阶段中，公众以不同主体形态参与协商对话，如果取得一致意见，项目就向下一阶段推进，如果没有取得共识，则由相关责任方分析原因，进行方案修改，再进行论证协商，直至获得共识。协商对话是我国的一个优良传统，在关系国计民生的公共事务的决策、论证和执行过程中，协商对话如何成为制度化的程序，又如何伴随着项目的规划、建设、运营等进行不同程度的参与，都应该成为建设的重要内容。
如果从“社会正义”的视角来理解社会弱势群体在公共事务决策中的公共参与机制，核心内容就是包括弱势群体作为参与主体的承认正义、分配正义、参与正义和能力正义等。
2.基于“社会正义”视角对协商对话机制相关内容的简要阐释
（1）“政府—公众—专家—企业”协商对话机制的内在依据
民主协商制度，是中国共产党和政府一贯以来的优良传统。在新民主主义革命时期，中国共产党就在同其他党派团体和党外人士团结合作的过程中形成了民主协商思想，还在“三三制”民主政权建设中进行了民主协商的有效实践。之后，民主协商思想经过多次发展完善，在十八大期间，中国共产党在报告中首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并在此基础上确立“社会主义协商民主制度”[17]概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署。这集中体现了中国共产党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新，从而使“社会主义协商民主”形式成为中国共产党以及我国政府基本的国策和方针政策。这在政治事务、社会事务、经济事务中适用，也为政府处理与公众或弱势群体相关的社会矛盾提供了政策依据和指导原则。
在该研究中，政府通过协商对话，可以很好地使弱势群体参与政府重大公共事务的决策、管理和监督，也可以很好地保障弱势群体自身的公民权利和经济利益，同时还有利于推进政府权力的理性运用。正是出于这样的依据，建立“政府—专家—公众—企业”之间的协商对话机制，能够促进我国社会主义协商民主制度的实践应用。
在具体的实践中，不同主体之间虽然有着不同的动机与立场，但为了能够达成共识，就需要探寻相互之间的共性。
在动机和立场上，政府更多地站在国家以及社会的宏观大局立场，更为关注大多数人的公共利益。但是从“社会主义协商民主制度”以及社会正义的视角来看，强化协商对话的功能，是提高政府决策合法性和合理性、获取公众支持、实现有效社会治理的重要途径。虽然政府代表了治理过程中大多数人的利益，代表的是政策的公共理性，但是要使这种利益和理性获得项目所在地或者政策实施对象的认可，就需要控制决策过程中政府的自我裁量权，这是确保政府公信力的内在要求。
对于企业而言，它们与公众就项目风险以及社会效果的感知是完全不同的。企业的感知来自一种建立于科学报告之上的理性认知，以及建立于企业利益基础上的利己思想，它们更多地站在企业自身的利益立场上来执行政府的决策和计划，因此与公众存在利益上的冲突是不可否认的。但从服务对象来看，除了政府之外，企业的服务对象还应包括公众。因此，它们参与协商对话：一方面是为企业的发展赢得良好的社会声誉，为企业合法生存和持续发展创造良好的社会生态环境；另一方面也是更好地为服务对象提供优质服务，从而提升自身的服务能力和水平。
对于公众而言，重大公共事务的决策虽然涉及公共利益，但也涉及公众个体的切身利益，无论是环境项目的规划建设，是出租车管理中的份子钱、出让金，还是癌症患者的报销制度等，无一不是与个体权益相关的公共决策。对于个体而言，追求自身的经济利益以及公共事务决策上的话语权基本上是其最重要的动机。
对于专家而言，他们站在专业知识的立场上，追求技术优先的原则，因而在面对政府、企业及公众时，既与政府、企业、公众有不同的利益出发点，也具有利益的交叉部分。
因此，虽然四者之间存在着诸多的差异和不同的看法，但是如果站在“协商民主制度”的立场上，他们之间存在着公共权益上的一致性，这是协商对话机制建立的政策基础和内在依据。
（2）协商对话参与主体的承认正义
在关于“社会正义”的研究中，我们比较关注“分配正义”，对“承认正义”缺乏足够的重视。所谓“承认正义”就是指，“对群体身份及其差异的一种肯定”[18]。“承认”表现的是主体之间一种理想的平等关系。学者艾利斯·杨认为，尽管分配对理解正义观念至关重要，但“将社会正义还原为分配问题却是一个莫大的错误”。[19]他认为，黑人评论员对电视媒体中种族歧视的不满和谴责，所表达的根本不是对物质分配正义的渴求，而是对获得社会尊重和承认的希望，是一种对自身社会地位和社会身份的“承认”正义。阿克塞尔·霍耐特明确指出，当代社会正义理论研究迫切需要从传统的“分配正义”走向“承认正义”，因为尊严或尊敬比消除不平等或者分配平等更为重要和迫切。[20]
在我国，“承认正义”有着很好的法律基础。我国1982年《宪法》第二条规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，第四条规定“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。一方面，国家与政府从法律层面承认人民具有管理国家和社会事务的权利和义务，同时又进一步明确了这种权利与义务是不受种族、民族的差异影响。
在重大社会事务的决策过程中，由于受到计划经济体制的影响，一些政府部门行政权力过于集中，往往按照“政府决策—企业执行”的思路执政。后来，改革开放，在一些经济发达的地方，政府机构和职能得到了简化，逐渐在一些重大公共事务的决策中，引入了专家学者这一主体，开始出现了“政府+专家+企业”的模式，但在这个阶段重大社会事务的决策过程基本没有公众或者利益相关主体的参与。刘海龙认为：“在邻避设施建设决策中，政府相关机构认为公众对邻避项目的知识有限，并且不会因为邻避设施的公益性做出个体利益的让步，如果公开信息和进行民主决策必然会导致反对，于是直接由政府参考技术专家意见进行决策，不吸纳公众进入决策过程。”[21]邵青也认为：“从梳理的案例来看，信息公开透明度低、决策参与权缺失、利益补偿不合理等突出矛盾，表明事实上剥夺了周边公众的承认正义权利。”[22]
承认公众的主体正义，就意味着认可公众的主体身份地位，也是赋予公民各项宪法和法律所具有的权利。在环境类项目的规划建设中，意味着公众的一种环境权，“既包括对环境的使用权、享受权等实体性全能，也包括环境知情权、处理权、参与权等程序性权能”[23]。我们也看到，“嘉兴模式”之所以为人所称道，被不同的地方所仿效，最重要的原因就是“嘉兴模式”承认了公众的主体地位与身份，给予了公众充分的尊重和重视，赋予了公众与政府、专家同等的地位，这里的公众可以是NGO 之类代表公共利益的行业组织，也可以是特定项目所在区域的利益相关人员或组织，例如垃圾场、化工厂、企业所在区域的周边居民等，他们都是环境污染的承载者。因此，要做到承认公众的主体正义，首先就要做到足够尊重，承认公众与政府、企业、专家等组织和个人享有平等的尊严、地位和身份。郑杭生教授认为：“社会协商对话是主人与主人之间的对话，而不是主人对仆人的训话，也不是领导对群众作指示。”[24]其次就是要承认公众具有宪法和法律赋予的个人权利，即便与集体权利或总体权利相冲突时，这样的权利也是无可非议的，反对任何形式的歧视和不公正，更不允许公众的权利被无端地剥夺和抹杀。这些权利除了经济权之外，还包括政治参与权，应该把公众个体或组织表达意见、观点和想法的表达权放在重要地位。
（3）协商对话参与主体的分配正义
“社会分配正义”是社会正义的重要组成部分，也是自古以来学者们讨论的核心内容。“正义”概念在西方的历史中流传极为悠久。亚里士多德将正义区分为分配正义和惩治正义，从而成为“分配正义”这一概念的最早提出者。他认为，“两个人相互是怎样的比例，两份事物间就要有怎样的比例”[25]。王云霞认为“亚里士多德此处所谈分配正义与现代意义上的分配正义所指并非完全一致。按照他的说法，分配正义是依据美德、按比例进行荣誉、政治职务或金钱的分配。分配上的公正或平等意味着每个人都能根据自己的美德得到相应比例的财富”[26]。亚里士多德从“美德”视角提出的“分配正义”传统一直影响着后来的“正义”研究。亚当·斯密认为分配正义是指，“别人的需要或者美德要求我们做出的反应”，它包含“父母对孩子的义务，受益人对赞助人的义务，朋友、邻居的相互义务，以及每个人对有美德的人的义务”，“如果我们不采取行动为他人服务，人家就说我们对与我们有关系的、有美德的人做了不公正的事”[27]。现代意义上的“分配正义”概念是在第二次世界大战后被提出的，其中最具影响力的当属约翰·罗尔斯的“正义论”。罗尔斯在《正义论》一书中突破了以往学者们对“分配正义”的理解，并把美德与分配进行了剥离。他认为正义的主要问题是“社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式”[28]。对他而言，所谓正义就是恰当地分配社会利益，分配利益是否公平，道德的价值不是最为重要的问题。这是因为道德问题属于人性问题，而人性只是社会中非决定性的因素，而且这个因素不仅具有不稳定性，而且很难用外在统一的标准予以衡量和测定，这就导致由美德产生的社会正义成为无法用社会标准评判的结果。相反，如何在考虑财富公平分配的原则时，把个人性的美德因素搁置起来暂时不予考虑，社会公平就完全得以实现。从这个意义上说，罗尔斯对分配正义的理解和解释，在实现对亚里士多德反叛的同时，也标志着现代意义的出现。(https://www.daowen.com)
总体而言，“分配正义”就是权利与义务的对等性配置，或者说是根据所承担义务的大小或程度来分配权利的大小和程度。在宁波镇海的“反PX 事件”中，从政府的视角来讲，选择在镇海这个地方建设化工厂，不管是从交通还是经济等多个因素考虑，都是最佳选择，是对大局和国家有利的。但是对周边几个村庄的居民而言，他们不仅要承担着化工厂的环境污染所带来的代价，而且无法得到经济补偿、住房拆迁或工作安置的权利。在浙江杭州天子岭垃圾填埋场事件中，我们发现，天子岭一带承担了杭州市80%左右的城市垃圾，同时除了垃圾填埋场之外，还有垃圾发电厂、厨余垃圾处理厂、废水处理厂等多个项目。天子岭垃圾填埋场周边居民承受了环境污染、房产贬值、精神折磨等负担，与承担义务不匹配的是，他们根本没有享受到应有的权利。在城市出租车司机的案例中，出租车司机群体把目前他们收入的减少、身体健康的损害等情况的责任归结为出租车公司的盘剥、网约车的不正当竞争，也就是说，他们对城市的贡献与自身应该享受的权利是不对等的。在癌症患者及其家属群的案例中，政府以及医院给予了他们巨大帮助，政府在医疗保险、报销范围内、医院在治疗团队优化等方面发挥了巨大作用，但我们同时发现，他们之所以心存怨恨，主要是觉得冥冥之中的命运安排与自己的付出之间存在着不公正关系。总之，这里的分配缺乏足够的公正公平。
这里的“分配正义”，不仅包括事实状态意义上的利益分配，例如经济补偿、具体信息、决策话语权等，而且也体现为具体的政策和法律形式的确立、尊严尊重等抽象权利的保障，这都是承担公共义务对应的个体性权利。
（4）协商对话参与主体的参与正义
在目前的重大公共事务，尤其是那些引起公众抗争的事件中，其决策过程多数遵循“政府规划—专家论证—项目宣布—公众辩护—项目建设运营—公众投诉”的程序进行，在前期的规划论证以及中期的建设运营过程中，公众几乎缺席。政府部门的领导以及工作人员经常认为，公众不仅人数众多、成分复杂而混乱，个体的观念想法也各不相同，要把这些人组织起来进行协商对话，本身就极为麻烦困难。以杭州天子岭垃圾填埋场为例：天子岭周边有几十个小区，居民几万人；这些人的人员结构十分复杂，既有从天子岭垃圾填埋场建设过程中拆迁出来的原住民，也有项目建设前就已经在周边买了商品房的最早一批的新杭州人，还有大量环境项目建设之后才住进来的新新杭州人；从职业学历等一系列社会特征来看，这些居民中有文化程度很低的当地农民，也有从事法律工作的专业律师，还有从事环境保护工作的社会公益人士等。如果没有强有力的社会组织和管理制度，这些居民确实很难组织协调，更不必说与其进行理性对话和利益协调。同时，政府工作人员安排工作，往往遵循政策的规定和领导的意志。从那些引起社会争端的事件来看，相关政府部门的领导及其工作人员往往对公众参与缺乏足够的重视，常常不把公众参与决策和监督当作公众应该具备的权利，或者说正是这些工作人员把公众自身具备的、法律所赋予的公民权忽视甚至剥夺了。当然，成本也是被纳入考虑的重要因素，“基层地方政府官员对公众参与往往怀有矛盾情绪，他们认为公民参与虽有益，但势必会增加行政运行及行政决策的成本”[29]。
传统的决策程序既忽视了公众由法律赋予他们的知情权和参与权，也不利于具体项目的实施，经常导致一抗议就停止的“双输”结局。公众参与，抑或“参与正义”，在这里具体包括：公众（尤其是弱势群体）积极主动地参与决策与监督过程中的自组织、信息获取和互动协商。
“嘉兴模式”之所以能够取得成功，一个重要的原因就是“嘉兴模式”使公众参与成为实质性行为，而其中的策略就是根据项目进程以及公众参与内容的需要，公众以不同自组织或团体的形态参与了整个过程。朱海伦说：“嘉兴市在推进环境治理公共参与过程中，最核心也最重要的策略就是以灵活多样的方式开放政府行政决策过程，确保公众能够有效地参与到环境治理的行政决策过程中来。这样的策略有效地激励了公众参与环境治理的积极性。比如提供环保实践岗，让市民真正参与到环保审批、环境执法、环保监测工作中。”[30]对这些策略，我们可分两方面进行分析：从政府角度而言，政府主动公开信息，让公众真正参与环境项目；从公众角度而言，公众以自组织的形式参与审批、执法和检测等工作，深入参与论坛座谈，与政府官员、企业主、环境保护志愿者、专家共同就环境保护、环境治理、政府环境责任、企业环境责任、公众环境权益等一系列关系到环境治理的理念进行深入交流。但是，我们也发现，“嘉兴模式”中的公众参与还存在不小的缺陷：公众的自组织还存在浓厚的官方色彩，缺乏足够的自主性，因而往往沦落为政府的“马甲”或者政府机构的编外办事处，无法真正代表公众；同时，政府给它们的权利还不够，这些组织无法真正自主独立地成为社会群体力量。
根据“嘉兴模式”的成功经验，以及大量学者对协商对话机制中参与正义的研究，笔者认为有效的公众参与主要包括以下几个特点。
第一，公众的自组织是公众参与的主体保证。由于公众具有多元、异质、散乱等特征，因此公众参与公共事务管理一般不能以个体形式出现，那么最好的办法就是以各种自组织和非营利组织的形式参与对话协商，这是进行有效对话协商的基础条件。国务院1998年制定、2016年修订的《社团登记管理条例》规定：社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。以环境类邻避事件为例，我们可以根据项目审批、建设和监督等过程的需要确立对话协商的内容，从而确定自组织的成员成分和行动使命等。各种专业性自组织最为重要，例如投诉取证类的法律类组织，检测监督环境污染指数、进行环保宣传之类的环保组织，以及其他社会公益组织。
第二，政府的信息公开是公众参与的内容保证。信息公开现在已经成为一项提升政府治理水平的重要政策。信息公开，不仅可以使公众有效了解政府的各种决策和政策，强化政府与公众之间的良好关系，提升政府的公信力，同时还可以使政府接受公众的监督，从而有效提高各种决策制定落实的效率和水平。这样的信息公开是多渠道多方面的。例如：建立政府门户网站，集中发布公众关心的相关信息外，还在官方网站上开辟“公众参与”专栏，报道公众参与公共事务治理的热点新闻；将固定时间定为领导信访接待日；通过微博、微信、公众号等自媒体形式直播报道重大公共事务的处理情况；传统媒体开辟专栏报道和讨论重大公共事务的进程……这一切都需要法律规定的保障。
第三，多层次的互动协商是公众参与的表现形式。公众参与协商对话，就是与政府官员、企业代表、社会组织之间互动。其中有这样几种主要的形式。其一，从上到下的倾听和宣传渠道。重大公共事务的相关部门领导及其工作人员，作为信息源和决策的权力源，需要拥有毛泽东同志所说的那种“从群众中来，到群众中去”的工作作风。通过定期走访公众组织、社区、乡村，同时定期或不定期地组织活动，向基层组织发送信息。领导和政府工作人员向自己服务的对象阐述党的方针政策，倾听利益相关人员的意见建议，从而创造一种融洽和谐的气氛，克服官僚主义的倾向。其二，自下而上的信访渠道。信访和投诉是受到法律保护的互动形式，是基层单位或群众通过面对面、信件或者网络文字等形式向相关单位领导，尤其是信访办公室发送信息材料的形式，这之后相应机构将其收集起来，传送到有关领导部门。这种方式互动强调信息的收集、整理和反馈，可以充分发挥人民和利益相关人员的主动性，从而使有关部门更好地把握群众的真实想法。其三，政府与公益组织、专业代表以及居民代表之间的互动渠道。可以说，通过正式渠道组成的这些不同类别的组织或公益机构，代表了专业力量，同时还能够很好地代表群众包括利益相关人的真实想法。它们与政府之间的沟通以及这些组织之间的内部沟通或社会行动，弥补了普通群众散乱、意见不一致、专业性不够等方面的缺陷，从而提高了沟通互动的效率。其四，自媒体、大众传播媒介与政府或群众之间的互动渠道。在媒介极为发达的今天，无论是传统媒介，还是微信、微博、手机等自媒体，都在重大公共事务的传播过程中起到了沟通政府和群众桥梁的作用，起到促进互动的效果，能够及时有效地传递信息，促进弱势群体意见表达，达到替政府进行政策宣传的效果，从而起到很好的社会引导作用。
（5）协商对话参与主体的能力正义
“能力正义”是协商对话的保障，是主体正义、分配正义、程序正义的归宿，主要是指被分配的商品是否转化为个人能力的最大限度的发挥。玛莎·努斯鲍姆基于“能力正义”的具体内容，提出了一套“能力集合”的理念，并用该理念来详细阐明所谓“能力正义”的具体内涵，如生存能力、身体健康的能力、身体完整的能力、理智、想象和思考能力、情感能力、实践理性的能力、与他人的联盟或形成友好关系的能力、与其他物种保持良好关系的能力、玩耍的能力、控制个人环境的能力等。[31]
从能力正义的角度分析，要把分配到的商品、机会和资源转化为公众生活的幸福，就需要具备这种转化的能力。在“政府—专家—企业—公众”这一利益相关方的关系网中：包括市民群体在内的公众群体是利益相关方，承担了主要的社会责任，但在对话平台中无疑是话语权方面的弱势群体，对沟通内容和形式缺乏足够的影响力，同时还缺乏足够的谈判素养和能力；政府对对话内容与对话方式拥有主导地位，甚至也具有筛选参与主体的决定权；而专家学者构成了代言人的角色，具有对话模式中的专家地位；企业是对话模式中主导经济的一环，在项目的实施方面具有绝对的决定权；而大量的社会性组织也往往由专业人士构成，具有一定的运作经验。在以政府为主导积极建设协商对话平台的同时，同时需要积极提升弱势群体对话交流的能力和素养。
第一，积极提升弱势群体的媒介素养。新媒体的运用为弱势群体参与公共事务提供了机会，而提升弱势群体的媒介素养和新媒体应用能力成为促进弱势群体参与公共事务的首要任务。邱立楠重点研究了以无业人员、下岗工人等为主的弱势群体，认为要提升这部分人的话语表达能力，重点是提高他们的媒介素养和寻求媒介话语表达渠道。[32]这两者也构成了弱势群体话语表达能力的重要内容。媒介素养，就是媒介用户有关媒介的能力、知识和理解，关于媒介素养有三种不同的观点，即能力模式、知识模式和理解模式。就能力模式而言，指公民所具有的获取、分析、评价和传输各种形式信息的能力，侧重的是对于信息的认知过程。知识模式观点认为，媒介素养就是关于媒介如何对社会产生功能的知识体系，其侧重点是信息如何传输。而理解模式的观点声称，所谓媒介素养就是理解媒介信息在制造、生产和传递过程中受到来自文化、经济、政治和技术等诸多力量的强制作用，侧重的是对于信息的判断和理解能力。
显然，知识、能力和理解三要素构成的媒介素养是媒介用户的本质性素养，对于弱势群体而言，这三方面的素养，首先就是指对各种自媒体以及相关软件、App等工具性内容的理解与运用。这些渠道既包括由政府主导的各种官方网络媒体或者自媒体，也包括由传统媒体创办的网络媒体与传播交流平台，更包括微信、QQ、微博等自媒体。其次是对各种媒体信息的理解能力，具体是指能够通过搜索软件等搜索、阅读和理解的能力，能够通过这些信息内容诠释出意义，建构起问题意识等。再次就是利用这些已有新媒体渠道，通过转发帖子、撰写文章等形式积极传递自身诉求。最后是能够利用这些平台与政府、企事业单位、社会个体交流互动的能力，例如在各种网络问政平台中，能够积极参与互动，进行理性讨论，善于传递自身群体的诉求。
因此，在自媒体语境下，提升弱势群体知识、理解和能力三维度的媒介素养是最为迫切的社会工作。
第二，提升弱势群体的话语表达能力（尤其是新媒体表达能力）。
提升公民社会中弱势群体理性的话语表达能力，也是改变弱势群体弱势地位、促进公民社会良性发展的重要途径。从笔者前面的研究来看，在那几个抗争取得成功的案例中，那些参与者均具备比较强的理性话语表达能力。概括来说，这些理性话语表达能力，除了合理有效地利用新媒体进行传播的媒介话语表达与传播的能力之外，还应该包括进行投诉和信访的能力。在我国，普通百姓与政府部门之间交往，投诉和信访是重要途径之一，也是最有效的途径之一。因此，如何理性有效地进行投诉和信访，也是弱势群体话语表达能力的重要组成部分。从话语形式上来看，投诉和信访分书面和语音两类，前者涉及文字表达能力，而后者涉及口头表达能力与人际关系处理能力。从话语内容上说，无论是投诉还是信访，实际上都是政策话语的一种形式，因为涉及的内容与大量的政策相关，因此掌握政策信息、理解政策内容和本质，同时又巧妙地通过解释应用政策使其服务自身的利益，这个过程显然需要极为娴熟的政策话语能力。对于很多无法通过行政调解解决的问题，无疑需要通过现代法律的途径来解决，这个时候如何充分利用法律赋予的言论权、财产权等表达自我诉求、维护自身利益就显得十分重要，这个时候就需要运用法律话语。当然，既然是弱势群体，一般而言在掌握运用法律话语、政策话语等专业性话语方面多多少少存在不足。这个时候，道德性话语或治疗性话语就成为弥补专业性话语不足的有效手段。总之，提升弱势群体多种话语运用和转化的能力，是提升弱势群体理性表达能力的主要途径。
第三，积极把握和合理利用政策的政治素养和理性对话能力。
所谓政策素养是指，包括弱势群体在内的公众，在面对政府官员、企业和专家时，如果要清晰准确地表达自己的意见观点，合理维护自身利益。这就需要公众充分理解和合理运用政策法规，充分通过这些政策法规来维护自身的合法权益。
就重大公共事务而言，无论是立项、审批、论证、招投标还是监管环节，都需要一套完整的程序，不是个别人可以随意决定的，这与社会个体的决定具有本质区别。也就是说，重大公共事务，例如建设垃圾填埋场、垃圾发电厂、化工厂等环境类项目，城市公共交通设施，抑或社会医疗设施等，都是一种公共理性行为，具有长期的政策性、公共性特征。而个体的决定，更多的只是随机的、偶然的感性行为。公众缺乏对政策决策的参与是近几年抗争性行为频发的一个重要原因，同时我们也发现，公众缺乏对政策法律的认知、理解和使用，也是近几年抗争性行为频发的重要原因。
所谓政策素养，至少包括这样一些内容。
其一，对相关法律程序的基本意识。一旦面临环境污染的风险危机，或者有可能损害自身利益的公共决策等，应该理性思考如何用法律和政策来与政府、企业以及其他相关机构协商对话，而不是走向激烈的对抗。
其二，可持续性发展的意识。这些重大项目的规划基本上与地方的五年甚至更为长远的规划密切相关，体现了重大公共利益。作为弱势群体的普通公众，如果要在政策法律的框架之内对其进行质疑，甚至推翻这些规划，就需要从可持续发展的视角、站在社会大局的角度来审视这些项目。所谓可持续发展，显然有别于以往单一的以经济增长为衡量指标的社会发展，而是立足于人类和自然持续均衡发展的视角，强调“人类有能力使发展一直延续下去——既能保证当代社会全面发展的需要，又不会危及后代对资源的需求”[33]。但是我们也发现，可持续发展的对话内容虽然获得了大部分学者专家、社会组织乃至政府部门的认可，但是有关可持续性的内涵以及规范性的操作路径的探讨却十分匮乏，难以形成定论。而近年来的社会性冲突恰恰发生在这一环节，例如城市垃圾发电厂本身就体现了可持续性发展的理念，但是在执行时发生了社会宏观利益与公众微观利益之间的冲突，例如利益补充不到位、协商沟通不深入等。这是因为不同利益集团或不同立场的代表都试图从自身利益出发来解释所谓的可持续发展及其项目。因此，作为弱势群体一方的社会公众在与权力优势方的政府或企业对话时，除了主体正义、程序正义、分配正义之外，在沟通能力方面（尤其是对政策或法律的运用方面）需要特别强调内容的“可持续发展”特征。