二、治理的内涵

治理（governance）原意为控制、引导和操纵，被广泛应用于国家公共事务管理活动中。随着治理理论在实践中的应用，治理的内涵越来越丰富多样，人们对治理的认识也逐步趋于模糊、复杂。例如，罗茨（R.Rhodes）列举了治理的六种不同定义：作为最小国家的治理；作为公司治理的治理；作为新公共管理的治理；作为“善治”的管理；作为社会-控制论系统的治理；作为自组织网络的治理^[1]。另一位研究治理理论的权威学者格里·斯托克（Gerry Stoker）在对流行的各种治理概念进行梳理之后形成了自己的观点，他认为：治理意味着公共权力的中心不仅仅是政府，还有社会公共机构和行为者；治理意味着原来国家承担的责任正逐渐转移到各种私人部门和公民自愿团体，且存在界限和责任的模糊性；治理意味着具有集体行为的各个社会机构之间的权力相互依赖；治理意味着参与者将形成一个自主网络；治理意味着对公共事务的管理除了政府权威，还有其他技术和方法^[2]。我国研究治理理论的著名学者俞可平认为：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益^[3]。

当前，尽管人们对治理内涵的把握存在多种观点，但总体来看，对治理所包含的内容和强调的重点已达成一些重要共识：（1）强调主体的多元化，国家不是唯一的权力中心；（2）主体间存在责任界限的模糊性；（3）民主协商和谈判将取代正式的强制性管理，自主自治的网络体系逐步建立；（4）强调“善治”，各个治理主体通过互信互利追求公共利益的最大化，在公共利益实现方式上具有自愿性、一致性、责任性和公开性、透明性特征。