原有监督体系的困境
对于权力的制约，离不开特定权力配置的格局。长期以来，我国奉行人民代表大会制度这一政体，人大产生“一府两院”即人民政府和人民法院、人民检察院，其自身既是权力机关也是监督机关，成为整个监督体系的核心；政府权力中包含行政监察、行政复议监督及审计监督；人民法院专司司法审判，人民检察院是宪法赋权的法律监督机关，同时检察权派生出职务犯罪侦查权、公诉权。基于在我国是中国共产党作为执政党长期执政的国情，中国共产党的纪律检查委员会承担党纪监督职能，而人民政协进行民主监督；此外还包含着主体广泛的社会监督。“这套体系可以概括为‘三驾马车’模式：党的纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充，三轨并行、相对独立，分工运作、协作配合。”[3]随着国家经济进入新常态、社会公众民主意识逐步增强、腐败等一系列社会问题日益凸显，原有监督体系已经陷入困境，显得日趋乏力，与制度设计伊始所追求的社会效果逐渐分崩离析。
一是行政同体监察流于形式。改革前的行政监察机关隶属于同级人民政府及上级监察部门，属于典型的“条块结合”管辖模式，在该模式之下，其监察权由同级人民政府和上级监察部门共同分配授予。《监察法》虽规定在监察工作开展中，监察部门的主要业务工作由上级领导机关主导，但在具体监察实践中，监察部门的人事安排、财政经费、业绩考核等均处处受制于地方政府，使在实践中由同级监察部门监督同级人民政府主要领导的情况很少出现。但党的十八大以来，党中央、各省市纪委巡视组在巡视时发现大量的一把手腐败、小官巨贪，甚至塌方式腐败问题，彻底暴露出目前政治生态的种种乱象，贪腐并非不存在，而是时下的行政监察存在诸多问题。
行政监察的本质属性属于同体监察、内部监察、自我监督，其最大的缺陷在于，在行政系统内部，决策权、执行权、监督权集于一体，违背了权力之间相互制衡的基本原理，因此稍有不慎便容易异化、变质，使监督流于形式。党的十八大以来高压反腐下取得的丰硕成果便是行政系统内部权力异化变质的最好佐证，且这种同级监督，甚至下级监督上级的方式，难以保障监督力度。对权力的制约不能靠监察人员个人高尚的品行操守，在政治环境恶劣的情况下，领导干部自身都难以维系本心，更勿论身为下级的监察人员。此外，行政监察权所能及的范围仅在行政系统内部，行政权尽管庞杂强势，但也只能在行政系统内部运行，若扩增至行政系统之外，无疑将与限制及压缩行政权空间的大势相悖。因此，势必需要创设一项可以突破行政系统的监督权力，撇开政府掣肘，独立于行政系统之外，使监督真正发挥实效。
二是检察机关同体监督缺乏公信。检察机关既是司法机关，也是宪法唯一指定的法律监督机关，在刑事诉讼中，对侦查、起诉、审判活动依法行使法律监督权。但长期以来，其存在的同体监督问题亦饱受争议：检察机关作为司法机关，享有对职务犯罪案件的侦查权、刑事案件起诉权等多项权能；但作为法律监督机关，其必须对自身的侦查、起诉行为进行法律监督；其“既作为运动员，也作为裁判”的身份无法自证自我监督的有效性，导致司法公信力缺失。(https://www.daowen.com)
为应对“检察机关自己监督自己，谁来监督检察机关”的质疑，检察系统内部也曾试图作出过改革尝试，其中较为典型的就是创设了具有中国特色的人民监督员制度。人民监督员制度通过引入社会力量，对检察机关自侦案件的侦查过程进行监督，称得上是一项堪与人民陪审员制度相媲美的改革创举，彰显了人民司法的人民性。但在具体运行中，还是暴露出诸多问题，其中最为突出的问题在于由人民监督员对检察机关的侦查活动展开监督，是一种对国家侦查活动规律的违背：侦查工作（尤其是对于职务犯罪的侦查）是一项极具专业性、秘密性与高效性的刑事司法活动，只有依法享有职权的特定主体才能参与其中，且必须严格保守各项侦查秘密。侦查活动的特点决定了在行使侦查权的过程中，不宜也不便接受作为普通民众的人民监督员的监督。且就我国当前的人民监督员选任条件而言，伴随着司法体制改革的推进，人民监督员选任、管理改由司法行政机关负责，实践中的准入门槛一直在降低，[4]此举虽一方面有效降低了普通民众监督司法的门槛，使人民参与司法监督更加广泛便利，履行反腐职能的机关听取人民意见、接受监督更加直接；另一方面也使人民监督员在高度专业化的侦查活动面前显得更加“外行”，无法通过表面的侦查现象看清内在本质，监督工作流于形式。
除人民监督员制度外，学界多年来还存在另一种呼声：将职务犯罪侦查权从检察机关中分离出去。检察机关作为法律监督机关的宪法地位不可撼动，但在原有的宪法体制下集司法监督与刑事侦查于一体的职权分配模式，从制度创设到理论支撑上看均有违司法中立的基本原则。司法不中立，则司法公信力将难以维系，故而将侦查权从检察机关中分离出去是学界长期以来的呼吁。但从权力的派生根源来看，检察机关享有部分侦查权是检察机关逮捕批准权、起诉权、补充侦查权的应有之义。因此，将全部的侦查权从检察机关剥离显然是不现实的，有违检察权的自身运行规律，但检察机关享有的反贪污、渎职及职务犯罪预防的权力，是对国家机关工作人员职务腐败犯罪问题进行侦查的权能，其直接与检察机关的法律监督权能相冲突，为提高司法公信力，将该部分权力从检察机关中分离出去已经势在必行。
三是少量异体监察收效甚微。在原有以人大为核心的监督体系中，并非不存在异体监督，人大本身享有最广泛的监督权，检察机关享有非自侦案件的逮捕决定权、起诉权以及人民法院在以审判为中心的诉讼制度改革背景下逐渐加强的司法监督权，均是较为典型的异体监督权力，但从监督权实际运行的效果来看，却收效甚微。人大监督本身属于效力最高的监督形式，但从其本身的运行机制来看，人民代表大会一年只开一次会，以听取各机构部门负责人汇报工作的方式行使监督权，人大常委会亦存在任期限制，经费供给受制于政府，无法行使有效监督。各级人民检察院、人民法院作为司法机关，本身具有被动性，依据自身职权所能主动监督乃至被动监督的范围非常有限。事实上在腐败犯罪中，每年仍存在大量的犯罪黑数，各级人民检察院、人民法院能够发挥的司法监督效果实属甚微，并不能达到预期的效果。
四是监察力量分散难以周延。长期以来，我国反腐监督执法的主体并不是十分明确，党的纪检、行政监察、检察侦查、腐败预防、行政审计甚至公安、税务、海关、工商等行政执法机构都负有反腐职责。《行政监察法》规定的行政监察职能，只能对行政机关公职人员进行监督，未将立法机关、司法机关等其他国家机关及其公务员纳入监察之列，监督范围窄且独立性以及监督手段不足。检察机关的反贪部门查处的对象是构成犯罪的腐败分子，而职务违规违法行为不在查处之列。其他行政执法机关的主业是维护经济、安全等社会秩序，反腐职责是其主业派生出来的。仔细推敲不难发现，在“三驾马车”三轨并行的模式下，看似各司其职、分工明确，但将反腐败的资源分散于三个不同的系统，三机关之间各自为政、职能边界模糊，且在三机关之上并无共同的统一协调机制，导致工作中反腐机制和职能分散，难以集中发力，影响了反腐职能的有效发挥。[5]此外，监察力量过于分散，在原有监察体制之下“九龙治水”“铁路警察、各管一段”，客观上存在监察监管的空隙和漏洞，使理想状态的严密法网在现实中出现了盲区，只能通过制度重构予以弥补。