监察委员会制度的合法性基础
人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。当前，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，但是形势依然非常严峻。习近平总书记指出，增强党的自我净化能力，根本靠党的自我监督和群众监督；自我监督是世界性的难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”，中国共产党要下定决心，练就“绝世武功”，建设廉洁政治。[11]国家监察体制改革是全面从严治党、实现党内自我监督与群众监督的有机结合。从党的十八大以来的实践经验来看，只有坚持全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题，才能更有效地预防腐败问题。推进国家监察体制改革，尤其是设置国家监察委员会，是加强党对反腐败统一领导，形成制度化、法制化成果的需要，是全面从严治党的需要，有利于党内监督与群众监督的有机结合，重建政治生态，打造廉洁政治。
党的十九大报告中提出要坚定不移从严治党，健全党和国家的权力监督体系，其中尤为重要的举措就是深化国家监察体制改革，将试点工作在全国范围内展开，组建国家、省、市、县四级的监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖。然而，一个前置问题是，国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举，监察委员会作为制度改革的载体，可以说也将是一个全新的、统一的反腐败机构，其权力的配置与运行应得到宪法和法律的认可。根据我国当前的宪法，监察委员会还只是党中央提出的一个概念，并不具备宪法地位。那么，从宪法理论上如何给予其存在的正当性，这是我们需要厘清并解决的问题。
第一，修改《宪法》，将党的意志上升为国家意志，赋予监察委员会以《宪法》地位。1982年《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。”可见，我国宪法只规定了国家机构中的两级权力结构，即第一级为全国人大及其常委会，第二级权力机构则为国务院、人民法院、人民检察院（以及中央军事委员会）。[12]事实上，自1978年改革开放以来，一方面，宪法的地位逐渐提升，人民代表大会在党的领导下整体有序运作；另一方面，《中国共产党章程》也朝着法治的方向改革发展，在实践中创造了诸多的政治惯例，逐渐在很多方面与1982年《宪法》的规定形成了有效的对接，从而确保了中国共产党在政治体制中的一党执政地位。此种宪制的形成，使中国的权力结构，包括立法权、司法权及行政权，整体上呈现出“双轨性”，如党的全国及地方人民代表大会与全国及地方人民代表大会。由此看来，深化国家监察体制改革提出的纪委监委合署办公以及随之而来的“监察权”概念已然无法适应1982年《宪法》的规定，从而无法解决其宪制正当性问题。那么，如何从宪制层面解决这一问题呢？秦前红、叶海波等著的《国家监察体制改革研究》一书中提出这样的观点，即要从宪制层面解决权力法定运行程序这个问题，合理的路径为：通过修改宪法，制定《监察法》以及修订《刑事诉讼法》等相关法律法规，在人大之下设立监察委员会，将其与人民法院、人民检察院等同列为二级权力结构，规定其行使监察权，从而赋予其宪制正当性。[13]宪法修改是对宪法规范的某种内容和形式上的变动，从一开始就存在宪法修改是否成立的争论。施密特认为，“宪法修改”一词并不准确，因为它并非是对宪法的修改，而只是涉及对宪法法规的修改。现代宪法基本上都已经接受了修改的必要性和程序性，因为宪法面临的最大压力和困境在于凝固的智慧也有有限性、不完整性和滞后性，所以修宪往往成为政治参与者的一种重要选择。[14]结合我国实际，党的主张转变为国家意志，是一个严肃的法律化过程。党的十八大、十八届三中全会、四中全会明确了法治是我国治国理政的根本方式，在具体工作中，遇到重大问题要向中央请示，中央有了原则性的意见，全国人大常委会将通过严格的法律程序，经过充分的审议，听取各方意见，最终变成国家意志。社会主义法治的本质与核心就是人民当家作主，中国共产党在国家和生活中起领导作用。党的领导与人民当家作主，党的领导与社会主义法治是完全一致、高度一致的。(https://www.daowen.com)
换句话说，国家监察体制的改革与监察委员会的设立，乃是关乎全局的重大政治变革，是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治变革，如果没有宪法的参与、不受宪法的约束、无法遵循宪制而推动，其正当性就会存疑，改革也会因此而面临更多的风险和变数。坚持依法治国首先要依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政。《宪法》是我国的根本大法，当国家的重大事项发生变化时，宪法也应该作出相应的修改。“凡属重大改革皆需于法有据”“有法可依”“有法必依”是现如今进行改革必须遵守的基本准则。这些准则要求改革者在推动改革之时要依法而为之，同样，立法者也应该结合当前社会的政治、经济发展需要适时地进行法律修改，以达到立法和改革的有效衔接。
第二，开展试点，并取得重要阶段性成效，使改革实践成果成为宪法规定。理论来源于实践，国家监察体制改革作为我国的一项重大政治变革，需要坚实的实践基础和理论基础。我国《宪法》第2条第1、2款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是我国人民主权原则在宪法中的体现。国家监察体制改革要遵循人民主权原则，在改革开展前必须要经过最高国家权力机关的授权。党的十八届四中全会指出：“实践条件还不成熟，需要先行先试的，需要按照法定程序作出授权。”于是，中共中央办公厅和全国人大常委会分别作出并通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》以及《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。针对监察委员会的宪法地位，方案和决定确定了省（市）的监察委员会由本级人民代表大会产生。也就是说，若将来试点成果在全国范围内展开，则监察委员会将由同级人大产生，届时，传统的人大制度下的“一府两院”将转变为“一府一委两院”的格局。可以看出其中的逻辑顺序为，党中央提出先行试点改革方案，而后全国人大常委会根据方案通过了决定，这在一定程度上为国家监察体制改革提供了法律正当性。