监察委员会的制度设计
《监察法》第3条对监察委员会性质和职能的规定，反映了国家监察体制改革的特殊考虑，即监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。[22]这一独特的机构定性，的确有些出人意料，却又在情理之中。毕竟，在中国监察机构史上出现的各种监察机构组织形式，都可以看到监察委员会的影子，却找不到任何一个雷同的“孪生兄弟”。当前我国从中央到地方设置了四级监察委员会，实现了组织系统的全覆盖，但这一新设立的监察机关如何嵌入国家的政治体制，充分发挥职能，依法履行职责，还有很长的路要走，需要从中央监察委员会、华北人民政府人民监察院、政务院人民检察院等既往的历史中汲取养分。
（一）监察机构的性质定位
第十三届全国人大第一次会议通过的《监察法》，释放出清晰的信息：“监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。”[23]牢牢把握监察机关的政治属性，有助于深刻理解人民监察思想的根本要义，全面准确理解国家监察体制改革的科学内涵。综合来看，监察机关的主业查办腐败案件，这是一项政治性很强的工作，政治机关的定位源于监察权的政治属性。作为在党的统一领导下主抓反腐败工作的专责机构，监察委员会无疑是党的意志的执行者，从本质上监察姓党。履行监察职责的过程中，监察机关“必须牢固树立‘四个意识’，始终把讲政治放在首位，始终站在党和人民的立场上看问题，用政治眼光、政治立场来分析、解决问题”。[24]这就决定了讲政治是监察机关第一位的要求，坚持和维护党的领导，对党忠诚，这是监察机关讲政治最核心的要求。“监察委员会必须坚持以党的政治建设为统领，把维护习近平在全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导作为首要，带头执行党中央的各项决策部署。”[25]
（二）监察机构的比较分析
回顾人民监察机构的发展历史，值得一提的是，为了迎接新中国成立而在华北人民政府内设立的人民监察院。它承载着自党诞生以来党内监督及政权监督多年来的经验，又开启了全国政权建立后党内监督及人民监察机构建立的试验，在董必武同志的直接领导下，成为承前启后，总结国内革命战争时期政权建设经验，迎接新中国诞生的一大重要试验田。1948年，华北临时人民代表大会通过的《华北人民政府组织大纲》中就人民监察院的设置进行了规定，董必武同志更是将人民群众的监督提高到了人民政府的基本目标这一高度上来，指出监察机关必须：“第一，对国家机关的政策执行情况进行监督；第二，为经济建设提供保障；第三，确保人民来信能够处理好。”[26]人民监察通讯员制度，是一项极富特色的制度，在广开言路方面意义显著。[27]然而，受到当时我国国情的限制，当时中国还未实现全国解放，解放战争还未结束，同时，还受限于我国华北地区的经济发展水平，人民群众可以获得的监察渠道是十分有限的，人民群众对国家机关的意见主要也是以信件的方式逐层传递，国家机关反馈采取的主要方式也是信件与派员核查，整个过程是低效的、需要经过较长的时间，这也为那些违法乱纪官员打击举报的民众提供了机会。[28]针对这一问题，董必武同志明确提出，这种对批评者的打击报复触犯了国家法规，是坚决不能容忍的。[29]那么，对待群众来信应当持以什么态度呢？早在中央苏区时期，董必武同志就曾对一封匿名控告信进行了彻查，而这次事件也为监察干部如何对待群众控告树立了榜样，同时也是教育人们控告必须建立在有理有据的基础上。
这些来源于实践，又在实践中升华、提炼的思想构成了一个完整的逻辑体系，面对当时的历史条件，人民监察必须做到对人民群众来信的正确处理，为了实现这一目标就要求监察人员深度调查，以保证结果的公正性。从各监察主体的角度来分析，对于人民群众来讲，在积极举报监督的同时，必须保证举报是有理有据的，以避免诬告陷害等现象的发生；对于国家工作人员来讲，面对群众的批判不可以打击报复，也不可搞扩大化；执法者，需要明确监察工作对人民力量的依靠，同时，应当不断完善各种制度规范，以使得人民监察更加规范、高效。这些人民监察思想的闪光点不只体现在华北人民政府的监管实践中，新中国成立初期直至今日，尽管我国的行政监察制度处于反复变化中，国家也多次调整党纪监察以及行政监察的机构设置，但我们党一直坚持依靠人民实施监察，监察以为人民服务为中心，这也体现出人民监察思想具有的强大生命力，在当下也得到了实际的应用。
相比较70年前政权草创阶段建立的人民监察院，如今经过修改后《宪法》确认的国家监察委员会及各级监察委员会，显然政治考量更周全、法律支撑更完善、组织机构更健全、职权配置更有力。各级监委承担的主要任务是维护党章及其他党内法规，对党的路线方针政策以及决议在实际中的执行情况进行检查，监督党员干部公权力的行使，监督监察党员的依法履职、道德操守等情况，对于那些涉嫌职务犯罪的案件、行为有调查权，还可就如何处分作出决定，追责失职失责、履责不力的领导，为党风廉政建设以及反腐宣传发挥组织协调作用等。此外，《监察法》赋予了监察人员的调查案件所需的职权，主要有以下几个。
第一，监督权。不仅可对国家公职人员进行批评教育，还可针对在调查、监管等过程中发现的问题，通过发送监察建议、教育等方式预防违法问题的发生。预防，可以针对某个案也可以针对类案；可以进行事前预防，也可以是事后预防。可运用多元化的预防手段，比如一旦发现问题应及时发送监察建议以强化管理或健全制度，以强化他律；加强对国家机关公务人员自身的教育，以强化自律；加大对社会公众的宣传力度，使社会公众更加理解、支持监察机构的工作，大力宣传廉洁文化，在社会中形成良好的风气。(https://www.daowen.com)
第二，调查权。调查权指的是监察人员可依法揭露、查证犯罪行为与违法违规行为的权力。这也是监察机构对国家公务人员履职情况进行监督的主要方式。主要包括两种调查，第一种为一般性调查，指的是监察人员针对监管中发现的违规违法行为，按照国家行政法规的相关规定收集相关信息，对该问题是否真实存在进行核实，这也是监察机构行使监察职能的常用手段；第二种为特殊性调查，一旦在监察中发现涉嫌犯罪的问题，此时需要进行特殊性调查，这种调查是具有强制性的，这也是它与一般性调查的主要区别，此外，还具有限制被调查对象人身自由、财产自由等特征。如果证据显示可能有触犯刑律的行为，则需要进行立案调查，这也是监察权最为重要的权能，具有很强的威慑力。
第三，处置权。对于监督中发现的违法违规问题，可依法对其进行审查定性，决定处分的权力。监察委员会的常用处分手段可分为两个层次，即监察处分以及追究刑事责任。在行使处置权时需要注意两点，一是必须严格按照相关法规对违法问题进行定性、决定处分；二是关于调查终结的问题，如果认为超出了党纪约束范围，则移送检察机关起诉进入司法程序。
（三）执政规律的认识差异
从以上两个监察机构的分析，可以归纳出两者之间或者说是早期人民监察机构与监察委员会存在的不同，这固然有所处不同历史时期客观局限性的因素，也反映出党对执政规律认识程度的差异。概括起来，有以下几点。
一是覆盖公权力活动的范围不同。早期人民监察机关或者属于党内监督机关，如中共中央监察委员会，或者属于政府序列的行政机关，如政务院人民监察委员会，两者之间机构属性的泾渭分明，直接决定了覆盖公权力活动的范围或者是党内的干部，或者是政府里的干部，还是存在一些交叉点和空白点。成立的监察委员会，则是与党的纪委合署办公，从而使党的监察机构与国家的监察机构彼此融合、相互补缺，真正做到了对立法、行政、司法、监察、公立学校、公立医院等所有国家公权力活动领域的全面覆盖。
二是覆盖权力运行的阶段不同。早期的人民监察机关，相对于热火朝天的社会主义建设事业，的确属于“清水衙门”“冷门部门”，自然没有置于显赫和重要的位置，尤其是在国力还不充足的背景下，党和国家在资源配置上难免更倾向于经济、工业、党建、政法、军队等部门，监察机关常常处于“说起来重要、忙起来不要”的尴尬境地。如按照1948年《华北人民政府通令（民政字第三号）》的规定，监察机关并未包括在各行署、直辖市的政府机关体系中。1949年具体到了县一级，按照华北区县区政府编制暂行办法的规定，监察科室并不在四个酌设部门之列，更不要说设立部门了。在这种背景下，监察部门的工作落实情况并不乐观。所以，早期人民监察机关基于部门人力、物力匮乏，政治地位不高的现实，主要从事对公权力行使的事后监督，并没有充分的资源和人力进行事前、事中监督，而且即使是事后监督，也依赖于人民群众的信访举报，自身主动发现和查出案件毕竟不是常态。本次国家及地方监察委员会的成立，是党和国家力挽狂澜作出的重大决策，涉及政治体制和政治资源的大调整，可以说全国上下对监察委员会寄予厚望，在人力、物力、财力上都给予了充分保障，实现了对权力运行过程的全面覆盖，可在事前、事中、事后三个阶段实施监督，形成了“既监察于已然，又监察于未然”的全过程监督体制。
三是覆盖的行使公权力的公职人员的范围有所不用。初期人民监察机关基于其政治定位，有其对应的监督群体。如华北人民政府人民监察院主要是对行政、司法、企业等部门的公务人员进行监督，主要是针对违法乱纪、失职失责、使人民群众利益受损等行为予以监督。在1949年《共同纲领》中规定人民监察机关监督各级国家机关和各种公务人员的职责履行情况，对发现的违法失职人员进行纠正。可以说，不同时期的不同监察机关，或是侧重于对党内干部群体的监督，或是侧重于对政府公务人员的监督，并没有一个特别明确的全面的监督范围，这其实也与早期人民监察机构摇摆不定的功能定位密切相关。监察委员会的成立，是为了加强国家反腐败的集中统一领导，把各方的力量攥成一个拳头，实现对所有行使公权力的群体的全覆盖，不只是国家机关的公务人员，还包括那些经国家授权代为行使公权力的人员，如国企管理者以及如文教卫体等事业单位的管理者等。