美国策划“联合行动”
1953年1月艾森豪威尔执政后，紧步其前任的后尘，继续奉行支持法国进行印支战争的政策，并不断扩大对法国的各项援助。美国决策者错误地认定，由于中国的介入，印支战争“不再是一场殖民国家与坚决要取得独立的殖民地人民之间的斗争，而是共产党力量与非共产党力量之间的斗争”，印度支那的“陷落”将严重危及美国在远东的地位。国务卿约翰·杜勒斯认为，目前印度支那局势比世界上任何其他地区的局势都更为危险，应该成为美国外交最优先考虑的问题，因为这一地区的事态发展将对欧洲和亚洲产生严重影响。杜勒斯特别担心，在朝鲜停战后，中国很可能将其注意力转向印度支那。9月初，他在发表讲话时表示，像在朝鲜一样，在印度支那也存在着中国派兵介入的危险，并威胁说中国应当认识到，“如果再次发生侵略行动，后果将是极其严重的，冲突的范围将不会局限在印度支那”。1954年1月，美国国家安全委员会提出一份研究报告，强调“失去印度支那，不仅会在东南亚和南亚产生反响，而且也会对美国和自由世界在欧洲以及其他地区的利益造成最严重的影响”。[19]
但此时，法国在印度支那的地位正变得岌岌可危，处于失败的边缘。在越南，绝大部分农村地区为越共所控制，法军只能盘踞在河内、海防等少数几个大城市以及沿越南、柬埔寨边界的狭长地带。朝鲜停战后，一些法国政治领导人开始出现厌战情绪，建议政府考虑从印度支那撤军。1953年11月，法国政府向越南方面表示，愿意通过谈判谋求“体面的和平”。对此，胡志明做出了积极反应。[20]
但美国对谈判解决问题缺乏兴趣。艾森豪威尔政府认为，要想扭转战局，法国必须在印度支那采取大胆、果断的军事行动，制订一个详细的进攻计划。美国参谋长联席会议确信，如果法国能充分地利用越南军队，并实施一项旨在消灭敌方正规军的进攻战略，那么它就会在一年之内取得胜利。为此，美国政府积极协助法国远征军总司令纳瓦尔制订了新的作战计划。根据该计划，法国将增派9个营的部队和后勤部队去印度支那，并加紧训练当地的军队。具有讽刺意味的是，就连纳瓦尔本人对这一计划都没有什么信心，认为它不可能取得严格意义上的军事胜利，至多是打成一个平局，但美国方面却对这一所谓“结束战争”的计划寄予厚望。美国驻越南军事援助顾问团团长约翰·奥丹尼尔向华盛顿报告说，纳瓦尔计划将会成功地结束战争。杜勒斯也乐观地认为，到1955年法国人有可能打败越南的正规武装。为了保证该项“结束战争的计划”能取得预期的效果，美国政府大幅度增加了对法国人的直接军事援助。1953—1954年间，美国向法国提供了军用飞机360架，大小战舰390艘，各种运输车达2.1万辆，轻重武器达17.5万支。1953年9月，美国同意再向法国提供3.85亿美元的援助。
尽管如此，法国仍无法扭转战局。1954年3月中旬，越南人民军在中国军事顾问团的直接帮助下发动强大攻势，包围了越南西北部的战略要塞奠边府。3月19日，杜勒斯指示美国驻巴黎大使通知法国方面，美国认为法国应制订一项具体的作战计划，持续的军事僵局将在印度支那产生“我们最不希望看到的政治后果”。次日，法国总参谋长保罗·伊利在视察了印度支那战场后飞抵华盛顿，要求美国直接出兵干涉，并迅速再向法国提供25架B-26轰炸机。4月5日，法国政府明确提出，只有美国立即出动空军进行干预，才能扭转战局。
对于采取何种军事行动，美国政府内部存在着不同意见。参谋长联席会议主席阿瑟·雷德福强烈主张进行直接军事干预，以挽救法军的败局。他上书艾森豪威尔，提出如果美国要想避免失去整个东南亚，就必须准备立即“以武力的形式行动起来”，建议用空袭的方式来解奠边府之围。根据他拟订的代号为“秃鹫”的作战计划，要求美国从设在菲律宾的空军基地派出B-29轰炸机，向奠边府附近投掷3颗战术原子弹，同时对越南人民军进行大规模夜袭。如果轰炸不能奏效，则美国应采取其他军事行动，包括动用美国空降部队和在海防港布雷、封锁。雷德福表示，根据五角大楼一个高级研究小组的研究结果，如果使用得当，只需要3颗战术原子弹，完全可以解救被困的法军。[21]空袭方案得到了空军参谋长内森·特文宁等人的支持。他们认为，奠边府是一个相当孤立的地区，周围没有大城市，只有共产党的军队和他们的供给物资，是使用原子弹的理想场所，而且如果投掷适当，将足以摧毁在那里的共产党的力量。[22]
出兵干涉的方案遭到了陆军参谋长马修·李奇微的坚决反对。李奇微认为，美国地面部队的人数已经大大缩减，如果对印度支那进行军事干涉，势必会削弱欧洲的防务，分散美国有限的军事力量。李奇微告诫艾森豪威尔，仅仅依靠空中和海上力量并不能确保在印支取得胜利，而派到那里的任何地面部队将不得不在后勤供应困难、环境异常恶劣的情况下进行作战；就是使用原子武器也不能减少“为取得印度支那的军事胜利所需要的地面部队的数量”。[23]五角大楼的阿瑟·戴维斯海军上将也警告说，“不应自欺欺人地相信，有可能只使用海上和空中力量部分地卷入”，应当尽一切可能避免美军卷入印度支那冲突。至于使用原子弹，美国军方高层普遍对其作用持怀疑态度。国务院顾问道格拉斯·麦克阿瑟二世则分析了使用原子弹可能造成的政治后果，认为原子弹的使用不仅会在整个“自由世界”特别是在北约内引起极大震动，而且也会给苏联指责美国滥用核武器提供口实，美国在世界的领导地位将会受到一定影响。[24](https://www.daowen.com)
艾森豪威尔虽然同意向法国提供25架轰炸机以增援驻守在奠边府的法军，但却反对美国的直接军事卷入。他表示，谈论在印度支那由美军取代法军毫无意义，美国直接介入印支战争将是“不可想象的”，“在印度支那的这场战争将吞噬我们几个师的兵力”。[25]他宣称，“我比任何人都更加坚决反对让美国卷入那个地区的热战”，认为“美国如果派一名作战的士兵到印度支那，那就把美国的威信全部押上去了，不仅是美国在这一地区的威信，而且是美国在全世界的威信”。美国必须使用当地土生土长的军队，甚至可以使用美国的空军、海军向他们提供支持。[26]至于使用原子弹，艾森豪威尔表示，“我们决不能在不到10年的时间内第二次对亚洲人使用这种可怕的东西”。杜勒斯同样关心美国的声誉问题。他明确告诉法国人：“如果打出自己的旗帜，派遣自己的陆、海、空军部队参加印度支那战争，则美国的威信是和我们将获得胜利这样一点联系在一起的。我们不能滥用美国的威信但又遭受失败，这将会产生世界性的反响。”[27]
事实上，美国决策者还面临着公众和国会反对出兵的强大压力。民意测验表明，85%以上的美国人反对卷入印支战争。艾森豪威尔清楚地认识到，此时做出出兵干涉的决定，将会严重削弱共和党在11月份国会中期选举中的地位。一方面，美国国会对出兵干涉的方案持明显的保留态度。当艾森豪威尔要求国会通过一项决议，授权他在“国家利益需要的时候”，可以使用美国海空力量以阻止共产主义在东南亚的“扩展和蔓延”时，“议员们都惊呆了”。对于空袭方案，议员们普遍对其效果表示怀疑，认为美国单方面的干涉是不可取的，担心“朝鲜事件”会再度重演。在朝鲜战争中，美国为“联合国军”提供了90%的兵力。议员们还警告说，一旦把旗子打出去了，紧跟着就得使用地面部队。另一方面，国会也并没有把干涉的路完全堵死，而是提出了干涉的先决条件：美国的干涉必须是一个包括东南亚国家和英联邦在内的联盟的干涉的一部分；法国同意“在我们投入兵力时不把它自己的部队撤走”；法国保证越南、柬埔寨、老挝获得“完全的独立”。随后，美国国家安全委员会做出决定，应立即为日后可能的军事干涉进行各项准备和部署，并努力满足国会所提出的采取“联合行动”的必要先决条件。
经过朝鲜战争，美国决策者进一步认识到美国力量的有限，不能再重复在朝鲜直接出兵干涉的做法。4月5日，美国国家安全委员会提出报告，认为美国地面部队的直接介入“将增加与中国发生军事冲突和大规模战争的危险，美国将付出人力和金钱的高昂代价，并可能对国内政治产生不利影响”。艾森豪威尔也明确表示，“我们不能参加实际进行的战争”，单独出兵干涉将意味着在没有盟友的支持下，打一场同中国或许苏联的全面战争。[28]但是，放弃干涉又不甘心。艾森豪威尔想要的并不是奠边府，失去奠边府并不一定意味着失去印度支那。他认为，当务之急是建立一个由美国领导的，包括印度支那、英国、法国、澳大利亚和新西兰等在内的东南亚集体防务组织，通过联合军事努力，在东南亚把共产主义“封锁”起来。此外，美国政府也曾考虑在越南使用国民党军队，或者利用国民党军队进攻海南岛，并对中国大陆实施海上封锁。由于风险太大和盟国的反对，最终作罢。[29]
1954年3月29日，杜勒斯在一次讲话中正式端出了美国政府关于依照北约模式在东南亚建立一个区域性“各国协调组织”的构想。他声称“无论通过什么手段，共产党俄国和它的中国共产党盟国将其政治制度强加给东南亚，都将严重威胁整个自由的大家庭。美国认为那样的可能性不应被动地予以接受而应以联合行动予以对付”。杜勒斯认为，尽管奉行这一政策会冒很大的风险，但是，如果在此关键时刻不采取行动，则将来就会产生甚至更为严重的局面。4月5日，他在众议院外交委员会发表讲话时再次重申了这番话，并指责中国参与了奠边府战役。[30]
随后，艾森豪威尔批准了杜勒斯的一项建议，即应努力说服英国与美国、法国及其他几个“友好的亚洲国家”一道共同抗击印度支那共产党的部队，如果中国出面干预的话，就由美国空军轰炸其华南的基地。为促使有关国家，特别是英、法接受“联合行动”的计划，美国政府展开了积极的外交活动。艾森豪威尔致函英国首相丘吉尔，提议建立一个由美、英、法、澳大利亚、新西兰、泰国和菲律宾等组成的新的联盟，以遏制共产主义在东南亚的“扩张”，并呼吁联合向中国发出警告，阻止其对越南的支援。为强调在印度支那采取联合干涉行动的重要性，艾森豪威尔于1954年4月7日在记者招待会上抛出了危害深远的所谓“多米诺骨牌理论”，宣称“失去”印度支那对“自由世界”会造成连锁反应，其后果是难以估量的。[31]杜勒斯则是频频出访，穿梭于伦敦和巴黎之间，与英法领导人进行磋商。
但是，美国的计划遭到了英国的反对。英国向来不愿看到印度支那战争进一步扩大，因为那样将危及英国在香港、马来亚的地位。首相丘吉尔和外交大臣艾登担心，“联合行动”极有可能会导致冲突范围的扩大，引起与中国的战争，甚至将世界推向一场新的世界大战的边缘。他们希望通过谈判来实现印度支那的停火，争取通过政治途径来解决。1952年5月底，在巴黎美、英、法三国外长会议期间，艾登就曾向艾奇逊表示，他不认为中国要在东南亚地区打一场战争，“英国政府强烈反对在东南亚采取任何可能导致与中国发生一场战争的行动”。1954年4月，在同到访的杜勒斯进行会谈时，英国领导人不仅反对立即着手建立所谓的东南亚集体防务体系，也反对向中国发出联合警告。他们坚持认为：军事干涉不会奏效；法国不会赢得印度支那战争的胜利，越是拖延举行谈判，形势对法国就会越加困难；对中国实施海上封锁或者轰炸其交通线，这在军事上不仅不会起任何作用，反而有可能招致苏联的介入，引发一场新的世界大战。[32]4月18日，英国政府指示驻美大使罗杰·梅金斯爵士，避免参加杜勒斯召集的为建立东南亚集体防务组织而举行的预备会议。在4月20日的北约理事会会议上，艾登不顾杜勒斯、雷德福施加的压力，明确拒绝了他们提出的在印度支那采取联合军事行动及利用空军、海军进行干预的要求。英国方面确信，“除非进行像朝鲜战争那种规模的干涉，否则对印度支那的局势是不会有什么效果的”。
1954年4月底，英国内阁会议正式做出决定：在讨论印度支那问题的日内瓦会议召开之前，英国不准备在印度支那采取任何军事行动，也不会做出任何承诺；对法国在日内瓦会议上为解决印支问题所做出的努力，英国将给予一切可能的支持。[33]4月27日，丘吉尔在下院发表讲话，强调英国政府无意在日内瓦会议召开之前就英国的军事行动问题做出任何许诺。美国领导人对英国的行动大为光火，却又无可奈何。艾森豪威尔认为，英国内阁的决定“使我们在寻求任何满意的盟国干涉方式的努力暂时终止了”。在他看来，丘吉尔政府之所以拒绝参加“联合行动”主要是“担心香港，希望香港平安无事”，英国人“害怕如果他们开进印度支那，中国便会进攻香港，轻易地把它拿下来”。艾森豪威尔表示，他要设法使英国相信，“如果我们同时一起进入印度支那，那就很好，但是如果他们不和我们一起进入，他们就不能指望我们会帮助他们保卫香港”。他指责英国不顾一切地寻求通过谈判来解决印支问题“实际上是在促成第二个慕尼黑”。[34]
在印支问题上，美法之间也存在着严重分歧。奠边府法军被包围后，法国政府敦促美国能够尽快实施“秃鹫”计划，对越南人民军进行大规模空袭。但是，法国反对美国将军事行动扩大到整个印度支那，从而损害法国在这一地区的殖民利益，更反对美国采取直接针对中国的军事行动，担心把法国拖入与中国的冲突中去。法国政府倾向于美国的单独干涉，不希望战争国际化，更不愿意放弃对印度支那的控制。它所要的是借助美国的军事干涉来增强自己在日内瓦会议上讨价还价的筹码，而不是危及日内瓦会议的前景。[35]4月24日，法国内阁召开紧急会议，决定婉拒美国关于全面介入的建议。美国政府对法国的态度极为不满，却又无计可施。艾森豪威尔指责法国人“要我们充当他们的小伙伴并提供物资和其他东西，以便保证他们自己在那一地区的权力”。[36]4月29日，艾森豪威尔在记者招待会上被迫宣布，美国打算“在印度支那问题上采取任何新步骤支持法国之前，先看一看外交活动在日内瓦会议期间能够起什么作用”。同时，他向国会领袖表示，仅仅作为法国的一个伙伴介入东南亚将是一个“悲剧性的错误”。