美俄“制裁”危机的若干特点
美俄“制裁”危机的若干特点
与2014年乌克兰危机爆发后美国和西方对俄罗斯的多次制裁相比，2017年7—8月间启动的这一轮制裁反映了当下美俄双方以及国际政治变化的若干新态势。
一、前所未有的严厉制裁
2017年度新一轮对俄制裁法案(25)，较之前所有对俄制裁措施的政治态度更为明确，涉及范围更为广泛，执行措施要严厉得多, 具体的程序性规定也要周详得多。
第一，该法案强调，2017年对俄制裁案是对自乌克兰危机爆发后的2014年3月6日、2014年12月18日、2015年4月1日、2016年7月26日等奥巴马时期发起的一系列对俄制裁案的延续，当然也包括特朗普已胜选之后民主党政府于2016年12月29日对俄实行的最近一轮制裁案的所有内容。
第二，该法案明确表明，是按照美国情报部门的报告中所指明的“针对俄罗斯总统普京于2016年命令发起的旨在干预美国总统大选的有影响力的行动”，才决定采取相应的一系列制裁措施。作为美国国会正式通过的单边制裁法案，指名道姓地把俄罗斯总统普京作为“罪魁祸首”，可见其积怨之深。
第三，该法案特别明确地规定了一系列针对可能发生的美国总统旨在改变制裁法案内容的限制。其中包括，美国总统在任何拟议行动之前，须向合宜的国会相关委员会详细报告所有行动的内容、目的和原因等事项，并具体规定：如果总统的行动涉及美国对俄罗斯联邦外交政策的任何重大改变，以及改变对俄制裁法案中对俄罗斯有关人员和机构的制裁内容，必须首先向参众两院的各外交委员会报告，举行听证，并需经过相应程序的同意。而美国国会可以在30—60天的时间内拒绝总统的上述任何改变。实际上这是对美国总统的外交权力，特别是对俄决策的权力做了重大限制。
第四，该法案针对所有具有以下行为的人员和机构进行制裁，其中包括，代表俄罗斯政府破坏美国网络安全；对俄罗斯能源出口管道进行一定程度的投资；与俄罗斯国防和情报机构进行“重大”交易；承诺或协助严重侵犯人权的行为；“重大”腐败行为；为叙利亚政府提供武器支持。另在提出制裁法案的美国两党议员看来，俄罗斯政府任何国有资产私有化可能不公平地给政府官员或合作人带来好处，因此，在一年内对此类私有化进程投资或促进投资1 000万美元以上的个人或者机构，实行制裁。由此看来，美国对于俄罗斯国内私有化进程的立场也出现了根本性的转变。
第五，新制裁法案还提出，要求按照美国国务卿和美国国家情报总监的指令，由财政部长提交有关年度报告，针对接近普京本人和执政精英的俄罗斯关键政治人物和寡头，将其年度收入水平，包括夫人、子女、家长等亲属状况，以及所有这些人士的公司股份、投资、商业利益、资产、创收、连带海外开设企业的状况一一查明上报。同时，对俄制裁法案呼吁限制俄罗斯在欧洲和欧亚地区的影响，要求美国总统必须提交关于“受俄罗斯政府监控和资助的媒体”报告，说明有关这些媒体如何在未来在欧洲和欧亚地区国家政治选举中发挥影响，包括支持政治政党、候选人、游说集团及非政府组织的信息。此外，国会还通过了2018—2019年度的名为“反俄罗斯影响基金”的2.5亿美元专用预算。(26)
就对俄制裁法案的内容来看，其一，该法案的严厉程度大大超过以往；其二，该法案几乎首先是一个专门针对美国总统本身的明确而周详的权力限制；其三，该法案不光是针对某一事件，而是对于俄罗斯的整个体制的系统性打击。
二、俄罗斯在高压之下的克制和隐忍
2017年7月盛夏，一个罕见的对比是，正当华盛顿哥伦比亚特区连日摄氏30多度难忍高温之际，而莫斯科的气温却反常地下降到摄氏十多度，清凉宜人。俄美两国首府的夏日气温反差与两大国当时政治温度相比较的话，恰好成为一组有趣的对比。(https://www.daowen.com)
自从有关俄罗斯干预大选的信息被披露以来，美国政界和媒体的口诛笔伐接连升温。尤其在2017年春“通俄门”事发后，美国朝野舆论不断“发烧”。7月两院通过对俄制裁法案，美国反俄舆论升温达到了一个全新高度。但相形之下的一个鲜明反差是俄方的冷静态度。实际上，自特朗普参选并提出调整对俄政策的意向以来，无论是俄罗斯政府官员，还是民众；无论议会党团，还是媒体学界，反应都比较稳健谨慎。俄罗斯受压多年，对一度可能出现的美俄关系缓转，未必真会无动于衷。但自特朗普参选总统这幕大戏一开场，不光俄罗斯主流精英一再告诫舆论，美国大选的不定因素殊多，美俄关系调整的前程艰难，不容乐观；甚至议会党团中的弗拉基米尔·日里诺夫斯基、根纳季·久加诺夫等非执政党领导人都一再表示，不要美国人一有表示，我们马上就跟着转，显得俄罗斯无足轻重。(27)
2016年底，奥巴马宣布对俄制裁之时，俄罗斯不仅没有做对应的回击，相反普京邀请美国外交官和家人到克里姆林宫作客共迎元旦。2017年7月参议院通过制裁案的当天，普京表示：“如你们所知，我们已足够地耐心和克制。但我们需要作出回应，不能无休止地容忍（美国）对俄罗斯蛮横无理的行为。”他说：“我们一直等待了很长时间，也许事情会朝向好的方向发展，我们希望这种情况会发生，但是看起来好像不会在不久的将来发生变化——我决定，现在是表明我们不会无动于衷的时候了。”(28)尽管俄方充分意识到：“这早已不仅仅是新一轮制裁，而是对整个普京政权的更为严厉的态度。”(29)但普京所使用的词语，从“等待”到“无动于衷”，从“也许”到“向好发展”，似乎都不像在遭受无端打击下的激烈反应，而是力图把反应烈度控制在有限范围之内。舆论注意到：俄罗斯的反制措施，实际上是半年之前本该对奥巴马的制裁做出的一个迟到的反应而已。尽管，俄罗斯的失望不言而喻，但是，俄方舆论始终还寄希望于未来的转机。正如俄罗斯联邦议会外事委员会主席科萨切夫所表示的：“继续恶化不可避免，但是，并非没有出路。”俄罗斯评论家斯塔诺瓦亚认为，在这一时刻，克里姆林还是希望在美俄之间，“不要烧断（保持交往的）桥梁”(30)。
直到8月2日特朗普正式签署对俄制裁法案之后，梅德韦杰夫总理通过脸书发表了措辞尖锐激烈的评论：“与美国新政府改善关系的希望已经完全破灭”，“一场全面贸易战将被引发。”他特别强调：“特朗普政府以最丢脸的方式将其行政权力拱手让给国会，表现出了完全的无能”；还警告：由于“制裁法案经整个法律程序而形成，除非奇迹发生，这一法案将在今后几十年中发挥作用，因此，……俄罗斯和美国的关系将会非常紧张。” 虽然，梅德韦杰夫的声明措辞强硬，但还是可以观察到，俄罗斯总理是以个人脸书信息的形式，而非任何正式的官方文件发表自己的观点。同时，梅德韦杰夫“脸书”声明发表后，俄罗斯总统的新闻发言人佩斯科夫明确做了补充说明，除了已有的反制裁措施，俄方将不会有任何新的反制裁举措推出。外长拉夫罗夫则又进一步声明：“我们还是要对俄美两国在所有互利和有利于国际安全，包括地区冲突领域的合作，持开放态度。”(31)这包括在2017年秋后美国宣布有关限制和制裁俄罗斯在美使领馆和外交人员的活动，以及对《今日俄罗斯》等俄罗斯媒体作出处罚决定之后，俄罗斯的对应举措相对还是不那么激烈，仅限于就事论事。总体上看来，在美国异常严厉的制裁措施之下，俄罗斯的克制和隐忍，成为本次制裁危机的一个特点。同时值得指出的是，一旦对美国执意推出“对俄制裁案”不抱幻想，俄罗斯对包括战略武装力量在内的全面重新部署，同样也显示出强硬对抗到底的决心。
三、“对俄制裁案”引发进一步的国际分化
鉴于“对俄制裁案”不光针对俄罗斯一家，而且广泛涉及亚洲、中东、欧洲地区的相关国家，因此，法案公布之后，其他许多国家反应强烈。
首先，这一对俄制裁法案，把俄罗斯与伊朗和朝鲜置于同一层面，比之奥巴马曾把俄罗斯形容为“三害之一”，有过之而无不及。俄罗斯评论家苏斯洛夫提出：最新的对俄制裁法案，“事实上，把俄罗斯捆绑在一个与朝鲜和伊朗在一起的新的‘邪恶轴心’之内，这是一个华盛顿和莫斯科之间新冷战格局的提升。虽然，新的制裁不会对俄罗斯经济造成比早先的一揽子计划更大的损害，但是，这一举动标志着美国国内外政策和整个国际体系的一个分水岭”。为什么对俄制裁法案会成为“美国国内外政策和整个国际体系的分水岭呢？”(32)当美国新制裁法案把俄罗斯、伊朗、朝鲜归为同一类惩处对象，大大强化了人为地进行敌我划线的恶劣倾向，从而成为提升“新冷战”现象的一个突出标识。
其次，“对俄制裁案”出台前后，欧洲盟国表达出对这一法案的强烈不满之声。欧盟委员会主席容克（Jean-Claude Juncker）在一个措辞严厉的声明中抨击华盛顿，他说：“美国优先并不意味着欧洲的利益无关紧要。（欧盟委员会）今天得出结论，如果我们的关切没有得到充分考虑，我们随时准备在几天之内采取适当行动。”德国外交部发言人马丁·舍费尔（Martin Schaefer）星期三（26日）在新闻发布会上表示：“（制裁）不仅事关德国工业……对俄制裁不应成为美国维护产业政策利益的工具。”法国外交部也发表声明表示，对俄新制裁是“治外法权”，“违反国际法”。声明说：“这项法案如果生效，无论美国是否受到影响，都有权采取措施针对欧洲自然人或法人。为了保护自己免受美国立法（或任何其他立法）跨境影响，我们需要修改国家立法和完善欧盟的应对措施。”(33)苏斯洛夫指出：“这是又一个前所未见的变化。此前，反对多边主义的口号，对俄实行制裁的要求主要来自与美国传统体制并无太多关系的‘麻烦制造者——特朗普’。但是，现在局面又一次倒转了过来，国会山的建制派成为颠覆传统大西洋盟友关系的祸首，而特朗普反倒变成为一个‘传统的’总统——关心美国公司和美国盟友的利益。这再一次的颠倒说明：几十年来，华盛顿和布鲁塞尔在实施国际制裁方面一向有着严格协调其政策的传统，包括2014年以后在乌克兰危机问题上的对俄罗斯制裁；但是，这一次，美国和欧盟之间几十年来第一次因国际制裁问题而出现分裂。这是大西洋关系崩裂的又一个清晰证明。”(34)苏斯洛夫指出的美国传统伙伴关系领域出现的混乱迹象，预示着人心向背的重大变化。
事实上，“多中心世界”被加速形成，其直接原因就在于“美国传统的建制派完全没有准备好接受这一事实，也完全不准备去认真反思2016年11月大选失败的真正原因，当然，也不会允许对国内和国际议程中的任何过失有任何反悔和体察之心”(35)。
四、对俄制裁直接关系到美国的宪政之争
8月2日，特朗普正式签署对俄制裁法令之前，观察家们曾有不少分析：其一，特朗普如果断然否决新的制裁法，会是一个严重的失误。因为，这是绝大多数两党议员投票支持的国会制裁法案，特朗普的否决毫无疑问会被推翻。一般情况下，美国总统不会想以破坏自己权威的方式升级美国的政治危机。其二，这是新一轮的“通俄门”。但是，特朗普的最亲密盟友和其家庭成员，当被指控与俄罗斯“勾结”的情况下，他们不想成为“俄罗斯保卫者”，也不试图修改法案或彻底将其埋葬。这只会使特朗普处于困境，甚至遭弹劾的可能性更大。(36)其三，另有人建议：让制裁法生效然而不附加总统的签名——但这又会给人造成印象，似乎特朗普显得软弱，并且是束手无策。
因此，对特朗普来说，目前的做法可能是一个别无出路的选择：也即一方面签署法律，不至于因此而与整个国会系统的两党议员闹翻；另一方面，通过发表一份总统声明，明确而理性地表明特朗普自己的立场。尽管，此举也会激怒对手，但是与任何其他选择相比，这都可能显得较为有利、体面、平衡和留有余地。人们发现，不光这份总统声明经过了律师的精心制作，而且，相当接近于国务卿蒂勒森有关对俄制裁问题的经过深思熟虑的表态。
特朗普在声明中明确表示：“我也支持，美国不会容忍干涉我们的民主进程，我们将支持我们的盟友和朋友反对俄罗斯的颠覆和不稳定。”他说：“这就是为什么，自上任以来，我已经颁布了对伊朗和朝鲜的新的严厉制裁，并支持现有的对俄罗斯的制裁。”同时，特朗普话锋一转：“由于这是首次推出这一法案，我担心国会的许多方法，正在不恰当地侵害行政权力，使美国企业处于不利地位，并伤害了我们欧洲盟友的利益。”(37)
特朗普特别强调：“该法案仍存在严重缺陷，特别是因为它侵犯了行政部门进行谈判的权力。经过七年的讨论，国会甚至无法就医疗保健法案进行谈判。通过限制行政执行权的灵活性，这项法案将使得有利于美国的交易难以推进……我们的宪法制定者们把外交事务交到了总统手中。这项法案将证明，这是一个智慧的选择。”特朗普表示：“尽管有这些问题，我还是出于民族团结的考量而签署了这项法案。因为，它代表了美国人民所希望看到的俄罗斯采取措施改善与美国关系的意愿。我们希望两国在重大全球性问题上进行合作，以使这些制裁不再必要。”(38)
特朗普相当自信、然而又不无揶揄地表示：“我确实建立了一个价值连城的真正伟大的公司。这是我当选的很大一部分原因。因而，作为总统，我可以比国会做得更好。”看来，面对漫无节制的尖锐批评，这位新任美国总统还是交出了一张比较能够应付国内各方挑战的答卷。这是因为，第一，特朗普的这一声明并没有直接和具体地批评俄罗斯，这意味着，这份声明暗含的意思是：俄罗斯并没有足以值得被制裁的行动。同时，这份声明明确把俄罗斯区别于朝鲜和伊朗。特朗普显然认为，后两者应该被处罚，而俄罗斯则不然。第二，该声明字里行间地暗示，特朗普政府将寻求避免过度严格执法的措施，以免损害美国公司的利益和美国的欧洲盟友的利益。面对美国国内企业和欧洲企业对于制裁的一片反对，显然，特朗普的表述与美国国会通过的制裁案相比较，更在于挽回人心。第三，美国总统声明中最重要之点，乃是明确表示制裁法侵犯了宪法赋予美国总统的特权——也即，美国总统才是美国外交政策的领导者。不少评论认为：特朗普签署法案完全不意味着放弃与国会的长期较量。其一，有关国会和总统之间的外交决策权力之争，始终会伴随整个“制裁案”而发生作用；一旦府院之争难以休止，最高法院出面干预是非常可能的局面。甚至有学者认为：美国宪政制度也难料会发生怎样的变化。其二，特朗普不会甘心于这场府院之争中所受到的牵制，不会放弃一切可能进行反击。而同时“通俄门”的黑箱依然是特朗普头上的悬剑，特朗普团队和家族成员一个又一个被调查出局和限制自由，并非好兆头，至少预示着2018年中期选举的血腥搏杀在拉开帷幕。
从特朗普对制裁案所做的正式反应来看，行政当局和国会之间的一场宪法大战实际上拉开了序幕：问题已经远不只限于是否需要对俄罗斯继续进行制裁，甚至也不仅仅关涉是美国总统、还是国会具有更大的外交决策权，还在于美国大选的结果是否导致已经延续了几个世纪的美国决策模式的改变。