加强基层残联建设全面发挥代表、服务、管理职能（一九九八年一月十五日）
加强基层残联建设全面发挥代表、服务、管理职能[1]
（一九九八年一月十五日）
这次会议的主题是：加强基层残联建设，密切联系残疾人，切实为残疾人服务，使残联建设上一个新台阶，残疾人事业达到一个新水平。
一、切实加强基层残联建设是事业进一步发展的迫切需要
在党和政府的关怀、领导下，伴随着改革开放和现代化建设的进程，中国残疾人联合会成立十年了。十年艰苦奋斗，十年成就显著：
全国人大颁布《残疾人保障法》，为发展残疾人事业和实现残疾人的公民权利提供了法律保障；
各级政府建立残疾人工作协调机构，残疾人事业纳入政府工作议程；
国家制定、实施发展残疾人事业的三个五年计划，残疾人康复、教育、就业、扶贫解困、社会福利、法制建设、文化生活、体育活动等各项业务全面展开，残疾人得到实实在在的利益；
各级残疾人联合会组建，残疾人组织体系基本形成；
残疾人普遍开展自强活动，激发参与意识与奋斗精神；
努力弘扬人道主义，倡导助残风尚，营造了平等、友爱、和谐的社会环境。
江总书记从人的价值、人道主义、人权保障、人类解放的高度，全面阐述了如何认识和解决残疾人问题，奠定了残疾人事业的理论基础。
过去十年，是残疾人和残疾人事业的观念发生巨大变化的十年；是残疾人工作格局基本形成的十年；是残疾人事业各项业务全面拓展的十年；也是残疾人组织不断完善的十年。残疾人事业从很低的起点，走上了适合国情、富有特色的发展道路。
但是，必须看到，我们的工作还存在不足：
一是残联还未与广大残疾人建立直接密切的联系。
适应我国国情，我们的事业是自上而下推进的，各级残联依靠政府建立。其好处是：在较短的时间内形成组织体系，具备工作力量，迅速投入长期以来残疾人亟待解决的抢救性工作，较快打开局面。但不可避免地带来不足：缺乏残疾人的普遍参与，没有与广大残疾人建立起直接密切联系，特别是在乡、镇、街道一级残联非常薄弱、县级残联也不够健全的情况下，出现与基层广大残疾人之间的“断层”。
二是量大、面广，直接服务于残疾人的工作亟待加强。
由残联进行组织协调的康复、教育、就业、法制建设、文化生活等项业务，纳入政府各有关部门工作计划，利用已有的工作渠道，发展迅速，基本走上正常运转轨道。相比之下，残疾人扶贫解困，任务重、难度大，需要逐户、逐人解决；社区家庭康复与训练，需要因人而异、个别指导；用品用具供应服务，需要就地就近、渠道畅通；与残疾人劳动就业紧密结合的生产技术技能培训，需要针对特性、具体组织。这些量大、面广，没有现成的工作力量和渠道，需要以残联为主体实施，几乎涉及到每一个残疾人的工作，尚未走上轨道。
三是残联“亦官亦民”的组织优势尚未充分发挥。
残联是改革的产物，是集“代表、服务、管理”三种职能于一体的“亦官亦民”的社会中介组织。组建初期，百业待兴，面对大量抢救性工作，而人们又对残疾人事业尚未充分认识，适应传统的运行机制，主要以“政府行为”推动工作，“官”的优势发挥较好。相比之下，“民”的优势发挥不够充分。随着国家管理体制的改革深化，顺应“小政府、大社会”的发展趋势，要充分认识“民”的优势，学会用“社会化”的手段协助政府推动工作，学会以特殊群体“代表”的身份呼吁社会开展工作，发挥社会中介组织的作用。
存在这些不足，主要原因是残联的基层组织薄弱，基础设施匮乏，缺少必要的工作力量、条件和手段，够不到基层广大残疾人，难以联系广大残疾人，难以充分了解他们的需求，更难以针对每个残疾人具体情况，提供切实有效的服务；当然也有干部队伍的素质和与残疾人的感情问题。这些问题如果长期得不到解决，势必影响残疾人事业的持续发展和国家经济、社会、文化的健康发展。因此，切实加强基层残联建设，尤其是乡、镇、街道一级残联，是事业进一步发展的需要，是残联性质的要求，是广大残疾人的强烈愿望。残疾人需要的是自己的代表性组织，而不希望它变成“上级”组织。
二、值得推广的基层残联建设基本经验
这次会议之前，中国残联党组派出五个调研组，分赴七个省、市，对基层残联的建设情况进行了调查研究。我也到北京、天津两市的三县一区，八个乡、镇、街道进行了调查了解。近年来，各省、市残联在工作实践中，根据事业发展的需要，结合本地实际情况，开拓进取，不断完善、加强县级残联，组建乡、镇、街道残联，创造了许多好的经验。
（一）县级残联
加强基层建设，关键是加强县级残联。目前县级残联一部分较好；一部分面临很多困难，缺乏开展正常工作的条件和为残疾人提供服务的手段；还有一些没有理顺关系，不能独立开展工作。我们在调研中感到，如果把县残联的各项工作捆在一起做，就比较容易解决。具体做法是：
一体化的机构
县残联机关、残疾人就业服务所（残疾人服务总社）、康复服务指导站、用品用具供应服务部，四位一体，合署办公。对外四块牌子，各要各的编制，各筹各的经费；对内一套人马，合理分工，统筹兼顾。
一专多能的队伍
一是各机构按编制配备干部，二是聘用一些专职人员，三是离退休人员返聘和横向部门人员兼职，四是志愿工作者，融合成一支有文化、有爱心的残疾人工作者队伍。每人分管一两项业务，量大的工作合起来干，分工不分家，一专多能。改变那种残联机关人员编制少，除了领导没人干活的官僚体制，采取社会化工作方式，充分发挥“亦官亦民”的优越性。
有机结合的业务
残联的业务面很广，各项业务都是有机结合的，一环扣一环，不能单打一。不进行康复，生活就难以自理；不接受文化教育、技能培训，就难以就业；不能自立，全面参与就是一句空话。上边千条线，下边一根针。到了县一级，许多工作都要裹在一起干，不能分得那么细。怎样统筹兼顾，有机结合，综合调配人、财、物力，保证重点，带动全盘，是基层工作最见功力之处。
统筹安排的经费
县级残联的经费来源，一是行政拨款，二是专项补贴，三是就业保障金，四是建立机构的一次性开办费，五是社会筹集。来路不少，数量有限。如果分账分科，项项专用，势必成了“撒芝麻盐”。要在充分做好说服工作，取得有关部门理解的前提下，集中财力，分清急缓，合理安排，调剂使用，使有限的资金充分发挥效益。总之要实事求是。政策规定是死的，执行政策的人是活的，执行的方式应当实事求是、注重实效，这是大道理。
综合利用的场所
目前，部分县级残联在政府的大力支持和有关方面的鼎力相助下，已经建起了残疾人综合服务设施，有了开展工作的阵地。对这些县来说，当务之急是合理利用、充分发挥场所设施的功能。县级残联机关要有办公场所，但所占面积不可过大。要腾出面积来，把康复服务指导站、残疾人就业服务所（残疾人服务总社）、用品用具供应服务部纳入其中，尤其要留出残疾人聚会、活动的场所，联系广大残疾人，真正办成“残疾人之家”。这是残疾人组织与政府部门、官办机构的重要区别。
（二）乡、镇、街道残联
目前，乡、镇、街道一级残联，虽然普遍建立起来了，但是大部分有名无实。做得好的地方，基本经验是：
有牌子
乡、镇、街道要把残联成立起来，牌子亮出来，政府残疾人工作协调机构的牌子挂在乡、镇政府（街道办事处），残联的牌子挂在自己的办公场所（服务载体），地方要醒目，残疾人好寻找。
有专职干部
目前各地的干部配备、职务设置不尽相同，主要有两种形式：一是主管乡、镇长兼任残联理事长，民政助理员兼管残联工作；二是民政助理员兼任残联理事长，另配一名专职干部。理想的形式是：主管乡、镇长兼任残联主席，另配一名专职干部担任副主席兼理事长，负责日常工作。好处是：兼、专结合，残联在政府中有位置，说话有权威，许多工作可以纳入政府行为；具体事情又有专人专心考虑，全力以赴去做。
这里的关键是至少要有一名专职干部。专干的来源可以从现有的乡、镇、街道在编干部中调剂。现在每个乡、镇各种在编的干部都在百人左右，在机构改革中许多乡、镇人浮于事。抓住这个时机，调剂出一名在编干部到乡、镇残联工作，许多地方是可以做到的。天津市在去年年底前，全市三百五十五个乡、镇、街道残联全部配备了在编的专职干部，事实表明，困难并没有想象的那么大。(https://www.daowen.com)
配备在编干部有困难，可以用乡、镇、街道财政自有资金，从回乡知青、退伍军人、下岗人员或退休人员中聘用一名身体好、有文化、有爱心、有社会工作经验的同志，到残联担任专职干部。
除了专职干部，还要辅以大量的志愿工作者。建立助残志愿者联络站，团结、联系志愿工作者，是残联社会化工作的重要方面。
有为残疾人提供服务的载体
服务需要手段，基层残联要有载体。载体的具体形式可以因地制宜、多种多样。昨天大家参观的莱州市残疾人服务社，就是其中的一种。无论具体形式如何，这个载体应当具备下列三种功能：
一是密切联系残疾人。基层残联不能满足于在政府中摆张桌子，放把椅子，有个位子，完全仿效政府部门，残疾人除了上访、办事不敢进门，成了官府衙门。基层残联要建成“残疾人之家”，像莱州市残疾人服务社那样，残疾人逛个街、看个病、买点东西，顺路就可以进去，喝杯水、歇歇脚、聊聊天，成为残疾人聚会的地方，是他们反映情况、交流信息、倾吐心声、互相激励的场所，让残疾人真正把残联当成自己的家。
二是为残疾人提供多种服务。莱州市规定了十项服务：种植养殖服务；生产物资代办；技术技能培训；致富信息提供；扶贫资金管理；就业工作协调；用品用具供应；康复知识传播；法律诉讼帮助；报刊图书借阅。各地可以根据实际需要和形成的工作能力，确定服务项目，并随着工作实力的增强逐步增加。当前要以扶贫解困为重点，管好用好康复扶贫贷款，做好小额信贷工作，直接扶贫到户到人，组织技术技能培训，提供产、供、销服务。同时也要兼顾残疾人的多种需求，朝着“全面参与”的方向努力。各种服务，并非要求乡、镇、街道残联独力承担，乡、镇、街道残联的主要工作方式应是发挥中介作用：需要康复的介绍给卫生院、县医院；需要入学的与学校、教育部门联系；交不起学费的帮助落实优惠政策；需要学技术的介绍到培训机构中去；遇到不公正待遇的帮助请律师……总之，大量的是穿针引线、牵线搭桥的服务工作。这里的关键是要有一个作为核心的人物——熟悉有关残疾人工作的各项政策、与社会各方面建立起良好协作关系、热心为残疾人服务的乡、镇、街道残联专职干部。当然不会有那么多现成的、符合上述要求的专职干部预备在那里，要培训、锻炼成长。北京市政府计划用一年时间，为全市的四百多个乡、镇、街道各培训一名专职干部，是值得学习的。
三是联系广大助残志愿者。无论农村还是城市，这个载体都应成为组织联络广大助残志愿者的枢纽。志愿工作者是一支不可忽视的助残力量，是扶助残疾人取之不尽的社会资源。随着社会的文明、进步，这支队伍会日益壮大。它的发展，不仅将给广大残疾人带来具体、实际的帮助，而且将净化人们的心灵、树立良好的社会风尚。各级残联，尤其是乡、镇、街道残联，要下力气认真做好这项工作：设立一个联络站，动员社会方方面面有志于为残疾人服务的志愿工作者前来登记，留下姓名、地址、联络办法，注明能够提供的服务和时间。遇到残疾人需要帮助时，有选择地通知助残志愿者前往服务。这是基层残联广泛借助社会力量为残疾人提供多种服务的有效途径，要充分重视，切实做好。
大家普遍关心的一个问题是：这个载体的日常运转经费从何而来?根据莱州市的经验，他们采取多种渠道。开办时，请政府支持一点，乡、镇企业赞助一点。日常运转，他们主要靠这些收入：经营一些便民小商品；聘用一些有特长（打字复印、书法绘画、电器维修）的人搞有偿服务；适当组织一些社会募捐。这里的关键，一是政府要给优惠政策（例如生产物资的批发价进货），二是要开展周到、有特色的社会服务，对残疾人是无偿或低偿，对社会是按市场价格有偿。总之，只要开动脑筋，办法会有的。总的原则是：以服务为主，可以搞点经营活动，但不要办经济实体，不能背离宗旨、分散精力、背包袱。
相对于农村而言，在城市，载体的问题要好解决一些。当前，根据国家计委、体改委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、民政部等十四个部门一九九三年下发的《关于加快发展社区服务业的意见》，城市社区正在普遍建立社区服务中心。“意见”明确规定：要将残疾人的社会福利服务、康复训练、教育培训、用品用具供应、文化活动等内容纳入社区服务中心，并在价格上给予优惠。街道残联要充分利用社区服务中心为残疾人提供服务。我们在天津市的塘沽区，参观了这样一个社区服务中心：街道残联的铜牌，挂在中心的门口；残联的专职干部，在中心办公；全社区的残疾人名册，保管在中心；扶贫解困，由残联的同志提出建议；就业保障金，由残联的干部收取；健身房的康复训练器材，残疾人免费使用；阅览室里陈列着《盲人月刊》和《中国残疾人》杂志；热线电话大部分是残疾人打来的；志愿工作者来这里登记所能提供的服务项目；两名专职残联干部，对工作非常热心、投入。时间一长，这里成为残疾人聚集的场所。关键是：多做工作，挤进去，增加适合残疾人特殊需求的服务项目。
有广泛联系残疾人的网络
一个乡、镇、街道，地域还是很大的，残疾人的数量也不少，要经常与每个残疾人取得联系，仍然有一定的困难。许多地方的有效做法是：在每个村（居民区）及残疾人较为集中的企业、单位，建立一个残疾人协会或小组，推荐一名有一定文化、残疾程度较轻、热心为大家服务的残疾人做联络员。一个协会或小组人数不多，可以经常开展一些活动，随时了解每个人遇到的困难，除互相帮助外，通过联络员及时向乡、镇、街道残联反映。乡、镇、街道残联要定期召开联络员会议，了解各村（居民区）残疾人的状况，听取他们的要求、建议，帮助他们解决实际困难，从而真正做到扎根于广大残疾人之中。
以上列举的做法，是根据各地在实践中创造的经验加以归纳总结的。实践证明，这些经验是切实可行、十分有效、值得推广的。如果因地制宜，运用得当，就会有好的效果。
三、加强基层残联建设的重要意义和主要措施
（一）加强基层残联建设是一项具有战略意义的工作
残疾人联合会是在改革大潮中应运而生的。它从诞生之日起，就既不同于政府部门，也不同于一般的群团组织。这是一种新型的社会中介组织，集政治代表、公益服务、事业管理三种职能于一体。随着改革的进一步深化，政府机构要精简，权力要下放，社会中介组织将进一步得到发展、加强。我们要始终牢牢把握住这一发展趋势，把残联组织延伸到基层，上依靠政府，下联系广大残疾人，切实发挥“中介组织”的作用。
残疾人联合会的“代表·服务·管理”职能，是集于一体、有机联系的。只有提供服务，才有资格代表；服务需要管理，管理是代表的体现。三种职能的体现方式和在工作中所占的比重，在各级残联不尽相同。越到基层，越能体现代表性，越要强化服务的职能。基层组织不健全，三种职能难以全面发挥。
还必须认识到，加强基层残联建设不仅是广大残疾人和发展残疾人事业的需要，也是维护社会稳定、为政府分忧的重要工作。近年来，随着广大残疾人的权利意识增强，上访量逐年增大，仅中国残联，每年接待来信、来访都有上万件（次）。这一方面，说明了广大残疾人维护自身合法权益的意识已经觉醒，是一种社会进步；另一方面，也对残联的工作提出了新的更高的要求。在天津，去年一年，县以上政府没有接到一例残疾人上访。原因是：天津的县及县以下残联组织比较健全，工作比较主动，残疾人有了困难能够及时就地得到解决，工作做在下面，矛盾化解在基层。
广大残疾人生活在基层，残疾人事业的基础在基层。基层残联，是开展残疾人工作的关键环节，是联系广大残疾人的重要纽带，肩负着直接面向残疾人服务的重任。因此，必须采取切实措施加强基层残联建设。
（二）基层残联建设的目标和主要措施
切实做好机构改革工作
中央批准实施的《中国残疾人联合会机构改革方案》和《中国残疾人联合会机关参照〈国家公务员暂行条例〉管理的实施方案》，规定了残疾人联合会的性质、职责和主要任务，赋予了行政管理职能，要求地方残疾人联合会的机构改革按照“进一步加强残疾人工作与残联建设”的原则进行，“各级残疾人联合会机关参照《国家公务员暂行条例》进行管理”。县级残联要依据中央的要求，理顺关系，调整规格，计划单列，理事长专职，充实工作力量，改善工作条件。今年年底前，县级以上残联的机构改革工作要全面完成。乡、镇、街道残联重点抓好两个环节，一是配备专职干部，二是具备必要的办公场所和工作条件，争取到本世纪末，充实和完善乡、镇、街道残联。
普遍建立“一体化”的工作架构
县级残联要按照“一体化的工作机构、一专多能的队伍、有机结合的业务、统筹安排的经费、综合利用的场所”的要求进行建设并开展工作。乡、镇、街道残联以扶持残疾人生产劳动和扶贫解困为重点，逐步拓展业务范围，为残疾人提供全方位服务，做到有专职干部、有办公场所、有服务载体、有联系网络，为残疾人全面参与社会生活逐步创造条件。
加强基础设施建设
县级残联要积极创造条件，建设为残疾人提供综合服务的基础设施。基础设施建设要集残联机关办公、康复服务指导、就业服务、用品用具供应服务于一体，具备相应功能，同时还要为残疾人开展文体活动提供场所。已经建成投入使用的，要按照上述功能，充分发挥作用；尚未建立的，要争取尽快列入当地基本建设计划，多方筹措资金，加快建设步伐。国家计委已将“残联综合服务设施数目”纳入国家计划统计指标体系，并将拨出专款，用于县残联的综合服务设施建设；省、市、县都应有配套资金投入。中国残联对县残联综合服务设施建设规模、功能、投资和设计将作出具体规定。争取用五年左右的时间，全国县级残联都有为残疾人服务的综合设施，形成与工作及残疾人基本需求相适应的服务能力。
提高干部队伍素质
加强残联自身建设，提高干部队伍素质，是事业进一步发展的组织保障。各地要特别注意在实践中培养、锻炼县级和乡、镇、街道残联干部。按照“四化”方针和德才兼备的原则，努力造就一支热爱残疾人事业，勇于开拓进取，有爱心、懂政策、熟业务，全心全意为残疾人服务，恪守“人道、廉洁”职业道德的干部队伍。今年第四季度，将召开中国残联第三次全国代表大会，各省也将召开代表大会。要抓住这个有利时机，进一步完善自身建设，采取切实措施，指导市（地）、县级残联的换届工作，紧紧抓住调整管理关系和机构规格这两个重点，选配好理事长。中国残联将组织干部下基层，推进乡、镇、街道残联建设和专职干部的配备。
（三）充分认识有利条件，大力推进基层残联建设
基层残联建设虽然面临许多困难，但是我们也应看到有利条件：
国家注重经济社会协调发展，经济持续增长，社会全面进步，特别是农业和农村工作保持较好发展势头，为残疾人工作向基层延伸、向广大农村延伸，创造了有利环境；
中央要求在机构改革中“进一步加强残疾人工作与残联建设”，批准中国残疾人联合会机关和地方各级残疾人联合会机关参照《国家公务员暂行条例》进行管理，为加强基层残联建设提供了充分依据；
残疾人事业历经十年开拓发展，成为领域广阔、独具特色的综合性社会事业，为基层残联建设奠定了事业基础；
残疾人自身素质提高，权利和参与意识增强，为基层残联建设准备了群众条件；
天津、山东、贵州等省市一些地区的做法，为普遍推进基层残联建设积累了经验。
特别需要指出的是，去年一年，国家对残疾人事业给予了特殊的关怀和支持。中央政治局在京常委全体出席全国自强模范暨助残先进表彰大会；江总书记亲自与代表座谈，并为《自强之歌》一书撰写了序言。财政部领导带队到中国残联商谈对残疾人事业的经费支持；国家计委将残联综合服务设施数目纳入国家计划统计指标体系，并拨专款支持县残疾人综合服务设施建设；康复扶贫贷款在原有的基础上，又有大幅度增加……所有这些，为残疾人事业的进一步发展创造了空前有利的条件。
目标已经确定，任务十分艰巨。我们要进一步解放思想，振奋精神，坚定信心，实事求是，发挥创造性，奋力拼搏，努力开创扎根基层的残疾人工作新局面，把一个基础牢固、机制健全、运转协调、充满活力的残疾人事业带入二十一世纪。
【注释】
[1]这是邓朴方同志在第十二次全国残联工作会议上的讲话。