城市散杂居民族政策的目标群体及制度保障

一、城市散杂居民族政策的目标群体及制度保障

城市散杂居少数民族人口约占散杂居少数民族的1/3，是城市散杂居民族政策的目标群体。政策环境及政策目标群体，是政策运行的重要因素。社会转型期，城市化加快，城市散杂居少数民族人口增多，这是城市散杂居民族政策执行的客观因素。

（一）城市散杂居民族政策的目标群体

城市散杂居民族政策的目标群体是城市少数民族，城市是城市民族政策作用的特定场域。在我国660多个城市中，约有89%为散杂居地区的城市。近年来，城市数量不断增加。1992年，我国各类城市共有517个，其中特大城市32个，大城市31个，中等城市141个，小城市313个。1992年，城市总人口（包括部分农业人口）已达3.8亿多，占全国总人口的32.76%。⁽⁵⁾至2001年12月31日，全国大小城市共有662个，其中，包括4个直辖市、265个地级市、393个县级市。城市性质呈多样性发展，尤其是中东部地区。

社会转型期，城市少数民族呈现鲜明的时代特点。

1.城市少数民族人口迅速增多

如武汉市1982年少数民族人口总量为2.4万，1990年为3.8万，2000年为5.4万。北京市2000年少数民族人口为59万，比1990年增加了17.6万，1990—2000年少数民族人口增长率为42.5%，而同期汉族增长率只有27.1%。⁽⁶⁾深圳市少数民族人口1980年为100多人，1995年为3.1万人，2000年为22.5万人，2005年，深圳市常住少数民族人口达到36.15万，占总人口的4.37%。据深圳市公安局2010年5月统计数据显示，城市少数民族人口总数已达75.56万，占广东省少数民族总人口的近四成，成为广东省少数民族人口流入最多的城市。⁽⁷⁾

2.城市少数民族成分增多

据资料显示，1990年在全国31个省、市、自治区中，55个少数民族成分都有的只有北京市。⁽⁸⁾2000年，北京、广东、江苏、山东、安徽等11个省、市、自治区有55个少数民族；到2009年，有50个以上少数民族成分的省、市、自治区已上升为28个。⁽⁹⁾如北京市，1949年少数民族成分有38个，1982年达54个，至1990年已有55个。深圳市的少数民族成分，1982年为12个，1990年为37个，2000年为54个。⁽¹⁰⁾早在2002年时，深圳市少数民族达到55个，成为继北京之后我国第二个56个民族齐聚的城市。

3.城市少数民族居住格局分散

如兰州市城关区、七里河区、西固区等5区的68个街道办事处，均有回族穆斯林分布，902个居委会中的878个有回族穆斯林居住，约占97.34%。⁽¹¹⁾又如武汉市，少数民族人口有5.42万分布于武昌、汉阳、江汉、江岸、硚口等13个区县。据有关数据显示，北京市的任意一个区县都至少有15个以上的民族，有的民族在北京任何一个区县都有一定居住比例，如回族。⁽¹²⁾由于城市改造、拆迁等原因，或因生产、生活需要，城市少数民族小聚居特点弱化，原先相对聚居的格局被打破，迁出民族聚居区与其他民族（主要是汉族）混居、散居的趋势更加明显。

4.城市少数民族中穆斯林人口较多(https://www.daowen.com)

我国城市散杂居民族人口数量最多的主要有3个民族:满族有307.41万，回族有286.68万，朝鲜族有56.82万。这3个民族的城市散杂居少数民族人口有650.91万，约占全国城市散杂居少数民族人口的68%。⁽¹³⁾社会转型期，城市少数民族中穆斯林人口较多，尤其是回族。如兰州市常住人口中各少数民族人口总数为159 376人，占全市常住人口的4.41%，人口数量排名排居前十位的少数民族依次为回族、东乡族、藏族、满族、蒙古族、土族、维吾尔族、土家族、壮族、苗族。其中，回族人口为109 515人，约占少数民族人口的69%，东乡族有15 567人，维吾尔族有1 518人。⁽¹⁴⁾城市少数民族人口的增多、居住格局的分散，民族经济文化交流的扩大，民族意识的逐渐增强，给城市散杂居民族政策的执行提出了新的课题。

5.城市少数民族流动人口日渐增多

（1）城市少数民族流动人口日渐增多，并成为城市少数民族的重要组成部分。据统计，2000年我国流动少数民族人口已达到3 000多万，是1990年的10倍。据2010年数据，我国每年有少数民族流动人口约1 000万，大部分以进城务工经商为主。⁽¹⁵⁾据2011年8月笔者调查统计，新疆乌鲁木齐沙依巴克区雅玛里克山片区总人口5.58万，流动人口有2.69万，占总人口的48.2%，其中，少数民族2.1万人，占总人口的37.6%。在流动方向上，70%的少数民族人口流向东南沿海和中部地区经济发展较快的大、中城市，在这些城市中少数民族流动人口少则几万，多则几十万。⁽¹⁶⁾在不少城市中，少数民族流动人口的数量超过了当地常住的少数民族人口，成为城市少数民族的重要组成部分，如广东省210万城市少数民族人口中，外来少数民族人口200万，占总数的95%。广州市2005年居住半年以上的少数民族流动人口达到22.18万，比2000年增加了11.2万；深圳市2005年居住半年以上的少数民族流动人口达到34.56万，比2000年增加了14.29万；东莞市达到20.14万，比2000年增加了4.2万。⁽¹⁷⁾如青岛改革开放前朝鲜族人口不超过150人，据青岛市民族宗教部门估算，截至2007年5月，青岛市仅朝鲜族常住人口就达24万。⁽¹⁸⁾如兰州市少数民族流动人口每年约有6万，其中大部分是从事繁重体力劳动的男性，一部分是从临夏、天水、平凉等地来兰州从事清真餐饮业的回族、东乡族流动人口。

（2）涉及城市民族关系的矛盾和纠纷中，少数民族流动人口所占的比例较高。近10年来，少数民族流动人口因城乡、贫富、地区差距以及民族、文化、习俗差异等各种因素引发的矛盾纠纷增多。以上海市为例，2001年到2003年上半年，全市发生70起涉及民族关系的矛盾和纠纷，其中与少数民族流动人口相关的有52起，占总数的74.3%；2004年，全市发生52起涉及民族关系的矛盾和纠纷，其中46起与少数民族流动人口相关，占总数的88.5%；2005年，全市发生68起，其中与少数民族流动人口相关事件56起，占总数的82.4%。⁽¹⁹⁾地级城市也不例外，如湖北省宜昌城区现有少数民族人口2.4万，外来流动人口中少数民族约3　000人，其中常年暂住人口约300人。2001—2006年，湖北省宜昌市发生涉及民族因素的纠纷和突发事件近80起，其中有74起发生在宜昌市城区，主要发生在少数民族流动人口当中。⁽²⁰⁾这些涉及民族因素的纠纷和突发事件有三个主要特点:一是人口流动性强，教育管理服务难度较大；二是由于风俗习惯和语言差异，协调沟通难度较大；三是少数民族情绪容易激动，矛盾容易激化，事态容易扩大。

（3）城市少数民族流动人口管理呈现复杂性特征。随着改革开放的深入与市场经济的发展，少数民族流入城市打工、阶段性经商或流动，城市政府对少数民族人口的状况掌握难度较大。城市少数民族人员流动不可避免地带来一些摩擦和纠纷，少数民族流动人口管理复杂性特征越来越明显，管理难度增加。如广东省少数民族流动人口管理的复杂性主要体现在五个方面:一是从过去无序流动到现在的有序流动，即从西部地区流入到广东省，主要是企业招聘的外地少数民族；二是过去少数民族流动人口主要流入“珠三角”发达地区的城市，现在欠发达地区的城市也有少数民族人口流入；三是以前是汉族与少数民族流动人口之间发生纠纷，现在是少数民族之间也发生矛盾与纠纷；四是影响民族关系的原因复杂多样，局部问题政治化；五是境外分裂势力在广东建立干扰网络，假情报假信息，新情况、新特点不断出现。⁽²¹⁾

（二）制度保障:城市散杂居民族政策

法律和政策，是协调民族关系、做好民族工作的根本保障。《共同纲领》《关于保障一切散居的少数民族充分享有民族平等权利的决定》《宪法》《国家民委党组关于做好散杂居少数民族工作的报告》《关于民族工作几个重要问题的报告》提出了“做好城市民族工作”的要求，尤其是《关于民族工作几个重要问题的报告》指出:“全国散居在城市的少数民族约六百万人，每个大中城市都有比较多的少数民族成分。各级政府要重视少数民族工作，保障他们的平等权利。城市少数民族代表人物和各种专业人才比较集中，在国内外有广泛的联系和较大的影响，要充分利用这些有利条件，加强支边工作，扩大对外联系。要发挥他们的产业特长，发展工艺品、民族特需商品、清真饮食业等工商业。对当前遇到困难甚至濒临倒闭的清真饮食企业和部分民族特需用品企业，要订出保护性措施，加以扶持，帮助他们改善经营管理，提高竞争能力，求得稳步发展。要适当增设清真食品网点和医疗、文化设施。少数民族集中居住的街道，要注意保护和建设具有民族风格的建筑物。”将城市民族工作作为民族工作的一种重要类型第一次明确提出，表明了党和政府对城市民族工作有了一个全新认识。之后，一些地方政府制定了规范城市民族工作的行政法规，如1989年12月13日黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《黑龙江省城市民族工作条例》、1990年8月30日山东省第七届人民代表大会常务委员会通过《山东省民族工作条例》等。党和政府的报告与地方的措施，为城市民族工作的开展积累了成功经验。但毋庸讳言，当时的城市民族工作还比较薄弱。各地对城市民族工作和保障少数民族合法权益的重视程度不一，城市民族工作中还存在许多亟待解决的问题。

为了进一步加强城市民族工作，促进城市少数民族社会经济文化事业的发展，1993年国务院批准、国家民委颁布了第一部规范的行政法规《城市民族工作条例》。该条例对城市少数民族社会、经济、文化事业以及少数民族干部与专业技术人员的培养使用等方面都做出了相应的规定，是对《宪法》关于民族平等原则在城市工作中的具体落实。

《城市民族工作条例》颁布之后，全国各城市根据其精神和当地实际，制定颁布了相应的城市民族工作的法律法规。如:1994年上海市的《上海市少数民族权益保障条例》，1994年乌鲁木齐市的《乌鲁木齐市清真食品管理办法》，1995年11月23日通过的《四川省〈城市民族工作条例〉实施办法》，1996年长春市的《长春市少数民族权益保障条例》，1996年《武汉市城市民族工作办法》，1999年武汉市的《武汉市少数民族权益保障条例》，1998年北京市的《北京市少数民族权益保障条例》，1999年云南省的《云南省城市民族工作条例》。此外，为了尊重城市少数民族的风俗习惯，保障清真食品供应，加强清真食品管理，促进清真食品行业发展，增进民族团结，有的城市制定了清真食品管理条例，如2000年8月11日通过的《上海市清真食品管理条例》、2000年11月30日通过的《南京市清真食品管理条例》。

我国各城市结合实际情况制定的条例或办法，是指向更为明确、执行更为简便的地方法规，极大地推动了城市民族工作的发展。同时，除少数民族权益保障条例之外，各城市根据国家的法律、法规、部门规章出台了相关的法规和政策，构成了城市散杂居民族政策体系，如武汉市城市民族政策体系。武汉市民族政策体系主要涉及四个方面的内容:一是尊重少数民族风俗习惯与宗教信仰。1985年10月，武汉市商业管理委员会发出《关于武汉市商委关于认真做好回民副食品供应的通知》。1986年，武汉市民族宗教局转发省关于转发国家民委《关于慎重对待少数民族风俗习惯问题的通知》的通知。1995年8月28日，武汉市民族事务委员会、武汉市民政局颁布《武汉市回族等十个民族殡葬及回民殡仪馆（回民公墓）管理办法》。1995年12月1日，武汉市民委、市人事局、市财政局、市劳动局发布《关于继续执行回、维等少数民族职工有关补贴政策的通知》。2008年1月9日武汉市第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，2008年4月3日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议批准《武汉市宗教事务条例》。二是保障少数民族流动人员的合法权益。1995年10月17日，武汉市人民政府发布《关于加强对进入本市经商的边疆少数民族人员管理工作的通知》。1997年4月28日，武汉市公安局发布《关于加强对来汉经商少数民族人员治安管理工作的通知》。三是发展少数民族文化教育事业。1999年6月18日，武汉市教委转发教育部、国家民委、省教委、省民宗委《关于在中小学开展民族团结教育活动的通知》，明确把民族团结教育列为学校德育工作和爱国主义教育的重要内容；明确要求全市中小学开设民族教育课程；明确民族团结教育与中小学德育、艺术教育、素质教育紧密结合起来。四是城市民族工作。1987年10月19日，武汉市人民政府办公厅转发《市民族宗教事务局关于进一步加强民族工作的请示》。1994年10月26日，武汉市民委、武汉市公安局颁发《关于认真做好我市民族成分更改工作的通知》。1996年2月14日，武汉市人民政府颁布了《武汉市人民政府关于印发〈武汉市城市民族工作办法〉的通知》。1999年10月11日武汉市第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过、1999年11月27日湖北省第九届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准施行《武汉市少数民族权益保障条例》。这些政策法规或政策性文件，对少数民族的平等权利、民族事务的工作机构、干部培养选拔、教育事业发展、专项经费安排、合法权利保护、生活饮食习俗等各个方面做出了具体规定，使职能部门有了依法行政依据，从而更加有力地推动了城市民族工作的发展。

以上法律法规、部门规章，以及地方根据《城市民族工作条例》精神制定和颁布的有关城市民族工作的法律法规，是城市政府机关解决城市民族问题、处理民族关系的行动纲领。