完善散杂居民族政策执行环节的对策

一、完善散杂居民族政策执行环节的对策

政策的执行受政策本身、执行机构、目标群体、环境因素的影响，因此，完善散杂居民族政策执行环节，必须制定正确的政策，建立健全执行机构，提高执法人员素质与责任意识，提高目标群体自身的素养，优化政策环境。本章第一节已经论及相关内容，在此不再赘述。在此基础上，建议有关部门重视以下几个方面。

（1）党和政府应改变原有的观念，从思想上高度重视散杂居民族工作。散杂居民族政策是与民族区域自治制度相对而言，是民族区域制度的一种补充形式。但是，由于散杂居民族政策至今没有形成完整的法律文本，由于具体的散杂居民族政策地位与性质的不明确性，以致有的政府部门在政策执行时给少数民族群众产生“党和政府重民族自治地方而轻散杂居民族地区”的错觉。

案例38:党和国家在政策文本的制定与修订上重视民族区域自治制度

自建党初期，中国共产党开始重视民族区域自治制度。抗日战争和解放战争时，初步形成民族区域自治理论。1947年内蒙古自治政府的成立，是中国共产党确定实行民族区域自治的标志。1950年，新中国在全国范围内推行民族区域自治。1952年，颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治的普遍推行起了重要的作用。1954年，民族区域自治载入《宪法》之后，新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区等自治地方相继成立。1984年制定的《中华人民共和国民族区域自治区法》是我国民族立法的基础，具有基本法的性质与地位。1991年，国务院发出了《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》。2001年，九届全国人大二十次会议通过了新修改的《民族区域自治法》，标志着民族区域自治法制建设进入一个新阶段。2005年，国务院颁布了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，这是坚持和完善民族区域自治制度具有里程碑意义的重要法规，是对民族区域自治制度进一步完善的重要体现。截至2004年底，民族自治地方共制定现行有效的自治条例133个，单行条例418个，变通和补充规定68件。⁽³⁷⁾党和政府对民族区域自治制度政策文本的制定与修订，反映出中国共产党非常重视民族区域自治制度，并不断完善与发展民族区域自治政策。(https://www.daowen.com)

因此，党和国家应重视散杂居民族政策法律文本的完善工作，以“人治”、“仁治”代表法治。全国人大常委会、国务院有关部委要在进行调查研究的基础上，制定《散杂居少数民族权益保障法》，修改完善《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》等法律法规，充分保障少数民族的合法权益。同时，《民族区域自治法》和《散居少数民族权益保障法》是两大法律制度。我国民族人口众多，呈现交错杂居格局，是两大法律制度同时并存、共同发生作用的客观基础。“保护散杂居少数民族权利的法律制度建设越来越重要，已经成为同民族区域自治制度同等重要的法律制度。”⁽³⁸⁾两大法律制度都是社会长治久安的保障，应摆在同等重要的地位。两者相互依存，互为补充，缺一不可，并在一定条件下相互转化。通过制定《散杂居少数民族权益保障法》，为政策完善寻求有力的法律保障。与此同时，党和国家应对散杂居民族工作引起高度重视，加大对农村散杂居地区经济发展的投资力度，加强对城市散杂居地区民族团结、服务与管理工作的力度。

（2）国家民委与相关部门应加强对行政执法主体工作人员的培养与培训工作，打造一支具有终生学习理念、能与时俱进的真正实干型的执行团队。一是国家民委应每年或定期组织全国的民族宗教部门工作人员进行参观学习、理论培训。同时，国家民委应针对民族地区出现的新情况与新问题及时召开研讨会，组织专家与民族工作者进行理论探讨与经验交流。通过培训，使行政执法主体工作人员应熟悉党的民族政策，树立正确对待民族问题的价值观，不夸大民族问题，也不惧怕民族问题，正确认识民族问题与社会问题的差异，提升理论素养与实际工作能力。

（3）国家民委与有关部门应明确各级行政执法主体的职责，实行行政执法主体的机构单设、经费户头单列，加强基层散杂居民族工作。同时，建立长效管理机制，对于政策目标群体各级民族宗教部门应建立少数民族群众诉求渠道，帮助少数民族增强法制意识，加强政府机关与少数民族群众的沟通、联络机制。

（4）行政执法主体与工作人员应具体问题具体分析，在“政策变化”中创新政策内容。政策不是一成不变的，应随着环境的变化而发展。我国是一个统一的多民族国家，少数民族分布广泛，其生活环境存在差异，生产力水平也各不相同，生活习惯与生活方式千变万化。由于各地情况不同，政策变化或政策范式的转换应具体问题具体分析，如云南省的人口政策。2001年4月28日第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国婚姻法〉的决定》形成新的《婚姻法》，规定实行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度；结婚年龄，男不得早于22周岁，女不得早于20周岁，晚婚晚育应予以鼓励；直系血亲和三代以内的旁系血亲禁止结婚。云南省遵照《婚姻法》实行婚姻政策，并根据实际情况进行变通条例和补充规定，对于自治县中男女双方有一方在农村的，执行关于结婚年龄的变通规定，即男不得早于20周岁，女不得早于18周岁。《云南省人口与计划生育条例》在生育政策方面有一个比较特殊的情况是可以生“三孩”的政策。“三孩”政策主要针对两种情况:一是少数民族农业人口；夫妻双方都是居住在边境村民委员会辖区内的少数民族；夫妻双方或者一方是德昂、阿昌、独龙、怒、普米、基诺、布朗7个人口特少民族。二是农业人口的再婚夫妻，一方为依法生育过2个子女的丧偶者，另一方为未生育过的。⁽³⁹⁾以上政策，是云南省根据当地实际情况制定的相应变通政策，得到了较好的执行。行政执法主体在执行政策时，应该因地制宜，并在政策执行中随着时代的变迁而调整与完善政策内容。如对宁蒗彝族自治县散杂居少数民族摩梭人特殊婚俗——走婚，政策执行主体应具体问题具体分析，保障政策有利于少数民族自身的发展。如云南省对宁蒗彝族自治县永宁乡落水下村摩梭人的计划生育政策。2004年6月1日，云南省全面推行集“奖励扶助”制度和“少生快富”扶贫工程为一体的“奖优免补”政策⁽⁴⁰⁾，对自愿放弃再生育并领取《独生子女父母光荣证》的农业人口家庭，给予“奖优免补”的奖励和优待。⁽⁴¹⁾因此，落水村一般没有超生现象，计划生育执行得较好。国家的计划生育政策执行得好，可以说是达到了政策的目标，控制了人口，是“奖优免补”政策效果良好的表现，是人口政策在云南取得显著成效的表现。但是，政策的执行带来了另一个值得思考的问题，即计划生育政策影响摩梭人的民族自身发展。云南省宁蒗县永宁乡落水下村执行的是国家和云南省的民族人口政策，虽是走婚，但相当于一妻一夫制。落水下村摩梭人的走婚对象，主要是落水上村普米族。随着社会的发展，年轻的摩梭人外出打工之后，绝大多数就不想再回到祖居地。外出求学的年轻人大学毕业之后，由于工作等因素，一般也不愿回到泸沽湖，尤其是女大学生。计划生育政策的落实，现代摩梭人家庭与以前相比人口越来越少。云南省特别规定，“结婚男女必须向婚姻登记机关领取结婚证书才视为确立夫妻关系，不得用宗教仪式代替法定的结婚登记”，现代未婚摩梭人希望将来继承父母的传统“走婚”的越来越少。普米族属于人口特少民族，国家对人口特少民族有优惠政策，而摩梭人按国家对民族的划分，不是一个单一的民族，是属于纳西族的一支，城市的纳西族没有特殊性的优惠政策如高考教育加分等方面，因此，摩梭人与普米族通婚之后，为了孩子未来求学或发展，大多愿意其子女填报普米族而不愿意再填摩梭人。由此可见，对于以女性为家庭传承人的摩梭人来说，摩梭人族群的发展面临着严峻的挑战。因此，在文化多元化的时代，当一种政策对民族的发展带来不利影响时，应该根据具体情况调整民族政策内容，以促进民族的发展。