3.2 双元政制与掸族联邦计划
3.2 双元政制与掸族联邦计划
1914—1918年间爆发了第一次世界大战，参战的英国政府为了得到殖民地的支持，向殖民地人民许诺战后将增加殖民地的自治权。战后印度大陆的民族主义情绪高涨，要求英国政府兑现诺言，进行宪制改革。1917年，印度事务部长（Secretary of State for India）爱德温·蒙太古和印度总督切姆斯福德向英国下议院提议:把在印度逐步发展自治机构，建立责任政府（未用自治一词）作为宪政改革的目标；省行政方面实行双元政制，把省辖部门分为两类，一类为“保留部门”，对总督负责，另一类为“移交部门”，对省议会负责。这一提议成为1919年印度政府法的基础，所以该法又称为蒙太古—切姆斯福德改革法（Montagu Chelmsford Reforms）。从长远来看，它标志着英国向印度逐步移交权力的开端[5]。
在英国政府给予印度人更多的权利的时候，缅甸人自然也希望增加本民族的自治权。但英国殖民政府以缅甸人政治上不太成熟为由而将缅甸人的呼吁束之高阁，1918年12月，缅甸省督克拉多（Craddock）宣布他的计划:在得到印度那样的自治权之前，缅甸要经历一个过渡时期。克拉多计划先将缅甸从印度分离出来，并限制民选代表的权力。但由于缅甸民族主义者的反对，英国政府放弃了克拉多计划。1920年大学生运动爆发，在缅甸人民暴风雨般的抗议下，殖民当局终于认识到它不可能按原来的方式进行殖民统治了。1921年5月，英国政府宣布把在印度实施的 《蒙太古—切姆斯福德改革法》 扩大到缅甸，1922年，英国议会通过了 《缅甸改革法案》，同意给予缅甸双元政制，选举立法议会的议员，但是掸邦、克钦族和钦族地区不包括在内。
在双元政制下，政府行政部门分为中央部门、省部门两部分[6]。中央部门由英印政府管理，省部门由缅甸政府管理。省部门又分为保留部门和移交部门。“保留”部门由英印政府通过省督控制和管理，包括国防、外交、法律、治安、财政、税收、货币金融、交通运输这样一些最重要的部门；“移交”部门是地方行政、教育、公共卫生、公共工程、林业和农业等部门。
在立法机构方面，为了吸引缅甸社会上层人士和争取更多的支持，《缅甸改革法案》 规定:把立法议会的成员扩大为103名，其中80名由选举产生，18岁以上的公民都有选举权；组建地方议会，赋予其监督地方政府的职权[7]。立法议会制定法律的权力，仅限于“移交”部门范围内的事务，即“移交”部门首长应对立法议会负责，但该法律须经过总督的批准才能生效。改革法案还规定，立法议会的议员按民族选举。按民族选举立法议会议员是非常有潜在危险的一招棋。1909年英印总督莫利（Morley）在印度选举中为了获得穆斯林的支持，与印度国民大会进行对抗，就使用了这一手法。蒙太古—切姆斯福德报告看到了这种做法带来的民族分裂的潜在危险，批评按民族选举议员的措施是:“将人们划分成为按信仰、阶层区分的小集团中的个人，而不是看作是一个整体国家的公民，这种作法将对民族的融合产生不利的后果，使英国容易受到道义上的指责。另外，以种种借口给予少数民族一些特权，安抚少数民族，使他们停留在原来的政治立场上，而不是积极推动少数民族进步，这一切都只能够阻碍他们自治的步伐，对英国也是有害无利。”为了监督在缅甸实行的行政制度改革，英国政府任命了以怀特（Frederick Whyte）爵士为首的缅甸改革委员会，委员会一致认为:虽然委员们反对按民族选举，但在找到更好的替代方法之前，为了平均分配缅甸本部的缅族、克伦族等民族的利益，只能支持按民族选举。最终立法议会79名议员中有58名由缅族的选区选出，立法议会80名议员中有58名由缅族的选区选出，在15个民族选区选出印度人8名，克伦族5名，英国人1名和英印混血1名，在商业行会和大学特别选区选出7名；由总督指定其余23名议员，其中包括行政委员会两名官员和一名劳工代表[8]。立法议会议员的选举活动大大推进了克伦族的民族主义意识的觉醒。
1923年实行双元政制后，统治缅甸的省督（副总督）升级为总督。在双元政制下，总督仍保留了相当大的权力，他有权对规划区（包括克伦尼、掸邦、克钦和钦族地区）立法，阻止立法议会讨论“保留”事务，批准立法议会拒绝编入预算的开销。
掸邦没有实行双元政制，克拉多另有计划。他起草了一个掸邦行政计划，于1920年上报给英印政府，这个计划的特点就是既要改革现有掸邦的行政制度，使其符合掸邦的特点，又要与缅甸本部的双元政制改革区别开来。克拉多说:“自治的第一步就是宪法改革，掸族人不适合于其他任何统治方式，只能是通过地方土司管理的政治制度，此外别无他法。”对于掸邦土司统治制度的改革最终确定以马来联邦制度为样板。1919年克拉多派利斯特（T.Lister）到马来考察当地的制度。经过5个月的考察，利斯特提交了一份掸邦制度改革的报告，其主要内容是将南北掸邦和摩梅地区土司的辖地合并为一个整体的掸族联邦，设立一个顾问委员会就掸邦的共同利益协商合作，掸邦各地平均分摊应交纳的税收，英缅政府任命一名专员作为常驻掸邦的代表。克拉多十分踊跃地支持这个计划，认为这样就能使掸邦不受缅甸本部建立双元政制和立法议会选举的影响，掸族人民也不会再提出与缅甸人民同样的要求。在他的游说下，1920年3月，掸邦土司接受了建立掸族联邦的计划。1922年8月，英属印度政府批准了该计划。这样掸族联邦计划比缅甸的双元政制还早了3个月[9]。(https://www.daowen.com)
掸族联邦（The Shan State Federation）由北部掸邦6个地区和南部掸邦35个地区组成，是与缅甸本部同级别的行政区，由总督直接管理。最开始命名为东北行政区，由东北行政区专员（Commissioner of the North East Frontier Division）管辖，1925年改名为掸族联邦行政区，为掸族联邦专员（Commissioner of the Federal Shan State）所管辖，专员驻东枝。
掸族联邦的行政制度中，人事、卫生、森林、教育、警察、农业等部门由掸族联邦中央控制，而司法、税收、治安的权利则下放给各地区，让各地区自行设立法庭，任命和监督官员。
根据克拉多的掸族联邦计划，专员应与联邦委员会（The Federal council）一起统治掸邦。联邦委员会又叫“掸族联邦土司委员会”（The Federal Council of Shan Chiefs），是给专员作顾问的机构。其成员包括掸邦所有的土司和部分谬沙与税收官。第一届土司委员会中有土司17人，谬沙和税收官4人，掸邦专员为主席。联邦委员会没有立法权，无权对英国殖民政权的政策提出异议，也无权更改现行政策。土司们只有讨论权和建议权，可以讨论有关掸邦的法律附加条款，也可讨论有关掸邦的事务和财政预算。在筹建掸族联邦时，克拉多向土司们游说说土司的利益在这个委员会能得到保障，但实际情况是土司们得到权利仍然是有限的[10]。
掸族联邦不仅在统治制度，而且在财政制度上也不同于缅甸本部。掸族联邦的财政制度的基础是掸族联邦基金会，其主要有三个来源:以前买卖掸邦的森林、矿产资源所得的资金；各地按比例交纳的税收；1922年以前缅甸中央给予掸邦的固定援助。
1922年，英国还在掸邦、克钦族山区和钦族山区分别建立了“山区公务员组织”（Burma Frontier service），以培养为殖民政府在山区工作的公务员。