3.5 英国的 《白皮书》 与史蒂文森的山区事务指导处计划
3.5 英国的 《白皮书》 与史蒂文森的山区事务指导处计划
缅甸人民抗日武装斗争的开展，反法西斯人民自由同盟的发展和壮大，日本帝国主义的投降，空前地增强了缅甸人民争取独立的自信心和决心。缅甸人民开始与山区少数民族一起共同为独立而斗争。
早在1942年8月，在印度西姆拉的缅甸流亡政府的总督史密斯就将自己关于缅甸战后的统治的设想提交给英国政府:停止 《1935年缅甸政府组织法》，由缅甸总督进行5-7年的直接统治，许诺缅甸在7年后成为英联邦内的自治领，在给予缅甸自治的时候应让缅甸人自己制订一部宪法；应签署一项关于缅甸和英国未来关系的条约；英国政府应给予缅甸战后重建工作以资金援助，在此期间总督将通过咨询机构听取缅甸人的意见，边区在未与缅甸本部联合之前应由缅甸总督直接统治[38]。使缅甸成为自治领表明了英国统治者被迫对缅甸民族主义者作出了一定的让步，但这已经不能满足战时和战后力量日益壮大的缅甸民族主义者的要求。
英国首相邱吉尔是一个老保守派，1942年，他发表声明:“当国王的首相不是为了眼巴巴地看着英帝国被清理掉”，并表示只准备将战前的统治制度稍作修改后再加给缅甸人。作为一个老殖民者，史密斯对于缅甸的局势比伦敦的英国当局了解多得多，他深知战后英国要在缅甸重新站稳脚，就要对缅甸日益壮大的民族主义者进行必要的让步，所以史密斯于1942年和1943年两次赴伦敦，与邱吉尔首相、缅甸事务部长阿梅利和其他官员会谈，催促他们改变对缅甸的政策。邱吉尔十分顽固，拒绝讨论战后缅甸地位问题，他认为史密斯对缅甸民族主义者让步太大，十分恼火地大骂史密斯为“想抛弃大英帝国的人”。[39]
但是，不久英国政府也开始认真考虑史密斯的建议。1943年4月，缅甸事务部长阿梅利（L.S.Amery）在下院接受质询时说，英国政府的目标是帮助缅甸成为英联邦成员，取得自治领的地位，但缅甸何时成为自治领却没有规定的时间表，只是说要到缅甸有能力自治，建立自己的国家的时候。这种态度为1945年5月英国正式发表的缅甸白皮书定下了基调。
1943年11月，德·切尔（Mr.Somerset de Chair）领导的议会代表团到缅甸进行考察和研究，以决定缅甸的前途问题。议会代表团任命了几位主要成员组建了一个“缅甸政策委员会”，1944年11月，委员会发表了 《缅甸蓝图》（Blue Print for Burma）的报告，主张战后英国在缅甸实行6年的直接统治，在此期间将教会缅甸人管理经济等各项技能，废除高利贷盘剥的制度，高利贷者的土地以时价的30%由政府出钱赎买，给予战争受损的公司以补偿[40]。此外，关于缅甸山区少数民族问题，《缅甸蓝图》 主张:掸、钦、克钦、克伦族山区少数民族在有与缅甸自治领联合的愿望以前，不应成为缅甸的一部分，委员会不认为在组建缅甸自治领的时候有改变山区少数民族地区的现状的必要。这就是说要在给予缅甸自治领地位的时候，继续保持山区少数民族的现状[41]。
1945年5月2日，盟军占领了仰光，17日，英国政府发表缅甸白皮书，确定了战后对缅政策。白皮书许诺将建立一个完全自治的缅甸，但先要重建被战火摧毁的家园。为此将依据 《1935年缅甸政府组织法》 第139条把总督直接统治的权力延长为3年，以实现经济复兴。在这3年内，将组建行政委员会，协助总督进行管理。如果重建工作顺利，争取在1948年以前进行大选，恢复议会，按照 《1935年缅甸政府组织法》 组建政府。最后目标是使缅甸制订一部宪法，在英联邦内实现完全自治。白皮书还对山区少数民族的前途表明了英国政府的态度:各山区少数民族是否加入缅甸，要根据“当地人民”的愿望来决定。在缅甸中部地区生活的与缅族语言、习俗、政治发展水平不尽相同的掸邦，以及处于偏僻边远地区的少数民族，在他们有愿望与缅甸本部以适当的方式联合之前，应继续由总督统治[42]。
“白皮书”远远未能满足缅甸民族主义者的要求。将缅甸建立成为英联邦一个自治领只是英国的一个远期目标，白皮书给缅甸完全独立设置了先决条件:缅甸的经济和政治要发展到一定水平，然后才考虑提高缅甸的政治地位，恢复1935年的缅甸议会和政府，经过一段过渡期，再给予缅甸自治领的地位，过渡时期多长也没有明确的规定[43]。1945年5月反法西斯人民自由同盟发表了声明，表示反对英国的白皮书，指出缅甸人民的民族主义情绪已经高涨，要恢复战前的那种统治制度已不可能，要求组织缅甸人的临时政府，选举缅甸人的代表组成制宪议会，制定宪法，建立独立的缅甸国家。昂山指出:“我们要恢复缅甸人民的缅甸，而不是英国人的缅甸。”[44]
1945年10月16日，缅甸流亡政府从印度回到了仰光，17日，在市政大厅中举行的盛大的欢迎总督仪式上，总督史密斯宣读了国王的诏书，并宣布要以白皮书的施政措施来统治缅甸。他说:“关于山区少数民族，我们要特别提到，你们将获得独立，你们的经济发展和传统习俗将获得尊重，也许你们有一天会加入到一个完全独立的缅甸国家，我们将尽力推动这一时刻的到来。”[45]这意味着:在缅甸获得独立前，山区少数民族地区将由总督直接统治，并采取与缅甸本部不同的制度。这将殖民政府推到了与缅甸人民直接对立的地步。
为了重建对山区少数民族的统治，1942年10月一位名叫史蒂文森（Henry Noel Cochrane Stevenson）的山区事务官员详细地制订了战后对山区少数民族的政策和原则。史蒂文森[46]于1926年开始在山区事务部门任职，二战时负责组建钦族工兵营，从1943年到1945年在CASB中任职，1945年调任缅甸总督史密斯的秘书，1946年开始任山区事务指导处处长。史蒂文森在掸邦、克钦和钦族地区任职15年，了解当地情况，有丰富的经验。他的计划是在“规划区”（即克钦族、钦族和掸邦），通过当地的土司实行间接统治，组建一个专门的山区少数民族管理机构，这个机构通过派驻到各地的副专员管理少数民族事务，目的是以掸族联邦实行的制度为样板，将各个分散的山区少数民族地区渐渐合并起来，归属在一个更加集权的殖民政府部门的管理下。
在新的山区事务管理机构的管理下，英国殖民政府在山区少数民族地区不再设立专员一级的官员，只有副专员（Resident）和助理专员（Assistant Resident）。英国政府的最终目标是将山区少数民族地区联合起来，再与缅甸本部联合。为了培养山区少数民族的管理层，将组建一个山区联邦委员会（Frontier Federal Council），委员会下设立地区委员会（Regional Council），如克钦地区联邦委员会，掸邦地区联邦委员会， 以下再设县委员会（District council），村委员会（Domain Council）等等。委员会的领导人不是由群众选举出来，而是由总督任命。委员会在开始阶段只有建议权，但最后将获得立法权和自治权。这样可以培养出山区少数民族现代型管理人才，以便将来在山区少数民族的自治政府中担任职务[47]。
殖民政府采纳了他的建议，将规划区的克钦、钦和掸邦合并起来，建立了山区事务指导处对其进行间接统治。这个部门的领导是山区事务指导处处长（Director of Frontier Areas Administration），先是由掸邦专员皮尔斯暂时兼任，1946年3月改为史蒂文森担任，英国殖民者对山区少数民族的统治得到了进一步强化。
【注释】
[1]贺圣达:《缅甸史》，北京·人民出版社，1992年版，第287页。
[2]Albert D.Moscotti，British Policy and the Nationalist Movement in Burma，1917—1937 （The University Press of Hawaii，1974），p.14.
[3]（缅）吴觉温等:《少数民族问题与1947年宪法》 第一册，大学出版社，1990年版，第27页。
[4]（缅）宁基达亚:《缅甸的行政制度（19世纪到20世纪）》，妙瓦底出版社，1993年版，第144页。
[5]林承节:《印度近现代史》，北京大学出版社，1995年版，第453页。
[6]（缅）吴登佩敏:《登佩敏的政治经验》，瑞卑旦出版社，1956年版，第6页。
[7]John F.Cady，A History of Modern Burma（Cornell University Press，1958），p.242.
[8]（缅）宁基达亚:《缅甸的行政制度（19世纪到20世纪）》，妙瓦底出版社，1993年版，第151页。
[9]Robert H.Taylor，The State in Burma（London:C.Hurst ＆ Company，1987），p.96.
[10]（缅）吴觉温等:《少数民族问题与1947年宪法》 第一册，大学出版社，1990年版，第37页。
[11]（缅）拉德绵:《简明缅甸史》，健康出版社，1971年版，第120页。
[12]（缅）吴觉温等:《少数民族问题与1947年宪法》 第一册，大学出版社，1990年版，第27页。
[13]（缅）宁基达亚:《缅甸的行政制度（19世纪到20世纪）》，妙瓦底出版社，1993年版，第163页。
[14]J.S.Furnivall，Colonial policy and practice:a comparative study of Burma and Netherlands（India Cambridge University Press，1948），p.168.
[15]John F.Cady，A History of Modern Burma（Cornell University Press，1958），p.353.
[16]（缅）宁基达亚:《缅甸的行政制度（19世纪到20世纪）》，妙瓦底出版社，1993年版，第163页。
[17]（缅）我缅人协会史编辑委员会:《我缅人协会史》，文学宫出版社，1976年版，第213页。(https://www.daowen.com)
[18]（缅）吴觉温等:《少数民族问题与1947年宪法》 第一册，大学出版社，1990年版，第62页。
[19]J.S.Dulat，Partners in Victory，Mountbatten，Slim ＆ The Campaign in Burma，1942—1945 （ABC Publishing House，1983），p.25.
[20]John F.Cady，A History of Modern Burma（Cornell University Press，1958），p.451.
[21]巴莫于1937、1938年曾任英属殖民地政府总理，后加入德钦党，1940年被捕。在日据期间他与日本合作，负有不可推卸的责任。但他在争取缅甸表面上的独立，保持领土完整方面也作出了很大的努力，得到了吴努和德钦妙的敬重。见卡迪:《战后东南亚史》，上海译文出版社，1984年版，第24页。
[22]（缅）吴努:《1941—1945年的缅甸》，缅甸之光新闻出版社，1946年版，第139页。
[23]（缅）毛利斯·科利斯:《英缅最后的战争》，敏加拉出版社，1960年版，第314页。
[24]5年8月昂山写了一本书 《反法西斯战争史》，一方面是为自己在初期与日本人的合作进行辩解，另一方面总结了自己的政治历程和民族主义运动的教训。见（缅）昂山:《反法西斯战争史》，释达埃出版社，1955年版。
[25]蒙巴顿是英王乔治六世的表兄弟，在二战中战功卓著，地位显赫。战后任印度总督，在他的主导下，英国退出了印度。1959年升任英国国防参谋长，进行军队机构改革。1965年退休，1979年被爱尔兰共和军刺杀。
[26]Peter Dennis，Troubled Days of Peace，Mountbatten and South East Asia Command（1945—1946 （St.Martin's Press），p.59.
[27]1941年12月，日本发动太平洋战争，昂山等人在日本的帮助下建立了“缅甸独立军”，日本占领缅甸后，又将其改编为“缅甸国民军”，1945年3月27日，自由同盟指挥国民军和其他抗日武装发动全国抗日武装总起义。
[28]（缅）基纽:《太阳报——缅甸之光和缅甸政治》，友谊出版社，1947年版，第415页。
[29]John F.Cady，A History of Modern Burma（Cornell University Press，1958），p.500.
[30]Martin Smith，Burma，Insurgency and The Politics of Ethnicity（the University Press，1999），p.65.
[31]John F.Cady，A History of Modern Burma（Cornell University Press，1958），p.504.
[32]（缅）基纽:《太阳报——缅甸之光和缅甸政治》，友谊出版社，1947年版，第383页。
[33]这一态度得到了后来的英国首相艾德礼的支持。见约翰·F·卡迪:《战后东南亚史》，上海译文出版社，1984年版，第40页。
[34]邱吉尔对昂山也持不信任态度，称其为“卖国叛徒”。见Martin Smith，Burma，Insurgency and The Politics of Ethnicity（the University Press，1999），p.66.
[35]行政委员会是英国殖民政府按照关于缅甸战后建设的白皮书计划而在缅甸设立的最高行政机构，直接对缅甸总督负责，相当于缅甸临时政府。
[36]蒙巴顿还明确向史密斯总督表示，万一缅甸发生民族主义者的起义，他指挥的盟军东南亚战区的部队决不会参与镇压起义，所以总督最好是与缅甸的民族主义者搞好关系。见（缅）毛利斯·科利斯:《英缅最后的战争》，敏加拉出版社，1960年版，第503页。
[37]（缅）吴拉:《从报纸看战争中的缅甸》，发展出版社，1962年版，第200页。
[38]（缅）毛利斯·科利斯:《英缅最后的战争》，敏加拉出版社，1960年版，第369页。
[39]（缅）毛利斯·科利斯:《英缅最后的战争》，敏加拉出版社，1960年版，第402页。
[40]（缅）吴觉温等:《少数民族问题与1947年宪法》 第一册，大学出版社，1990年版，第74页。
[41]（缅）我缅人协会史编辑委员会:《我缅人协会史》，文学宫出版社，1976年版，第587页。
[42]（缅）毛利斯·科利斯:《英缅最后的战争》，敏加拉出版社，1960年版，第336页。
[43]（苏）瓦西里耶夫:《缅甸史纲》，北京·商务印书馆，1975年版，第594页。
[44]（缅）吴觉温等:《少数民族问题与1947年宪法》 第一册，大学出版社，1990年版，第77页。
[45]史蒂文森同时还是一个人类学家，于1943年出版了一本关于钦族的论文集。
[46]（缅）吴觉温等:《少数民族问题与1947年宪法》 第一册，大学出版社，1990年版，第79页。