6.6.2 1947年宪法的特点
6.6.2 1947年宪法的特点
我们可以从1947年缅甸联邦宪法所设计的最基本的框架——联邦制度入手，辨明它的一些特点。
1.单一制特征的联邦制
根据宪法规定，缅甸为联邦制国家，并明确划分了中央与地方政府的责任。1947年宪法所确立的政治制度的基本框架、权力结构和制度运行的程序，都可以从西方国家尤其是英国的政治制度中找到原始模型。1947年确立的议会民主制度，并非建立在资本主义工业化及其高度发展的基础之上，恰恰相反，它先于后者而出现，当然这一点也是新独立第三世界国家的普遍经历。
现代意义上的联邦制自1787年美国宪法颁布以来，已经成为一种普遍的治理模式。“联邦的原则及设置之所以变得如此普遍，是因为它们适应了现代的特征和趋势，并且，联邦制是被设计用于实现一定程度的基于自治（self-rule）与共治（shared-rule）的政治性整合。”[43]然而，当时缅甸特殊的国情和历史、文化传统，决定了其联邦制有着诸多独特之处。
1947年宪法规定:缅甸全国由缅甸本部和掸邦、克钦邦和克伦尼邦（若克伦邦建立，则将克伦尼邦合并入克伦邦）三个少数民族邦组成。缅甸本部未设邦议会和政府，立法权和行政权直接由国会和联邦政府行使，所有少数民族邦均有自己的选举机构和承担行政职务的主席（Head of the State），宪法将特别法定权力分配给各邦，这使得缅甸基本上具备了一个联邦制国家的所有要素，即:主权与管理权由宪法体系内的几个政治实体分配与共享，联邦和各邦都有独立的权力体系——邦议会和邦政府；联邦权力在全国范围内有效，联邦和各邦之间的权限划分由宪法规定，联邦无权任意改变。
同时，如果对1947年宪法作深入分析，我们会看到，1947年宪法彰显了一种强大的联邦控制力，它规定:各邦将保留部分自治权，而将剩余的权力赋予中央政府，以获取安全和追求共同利益，而不是各邦保留其大部分主权。即吴羌通在制宪会议上总结的1947年宪法分权原则:“只能是一部分权力分配给地方政府，剩余的权力全部归中央；绝不是一部分权力分配给中央政府，剩余的权力分配给地方政府”。这种制度设计明显区别于美国、澳大利亚、前苏联、瑞士和前南斯拉夫，而近似于加拿大和印度。
关于中央和地方关系，一直以来都是宪法学者判断一国是否为联邦制的依据。就缅甸而言，其特征主要有如下几个:
（1）联邦和邦在立法上的关系。1947年宪法的第90条到第97条对联邦和邦的立法和财政上的关系作了具体的的规定，尽管宪法其他的规定也会影响这联邦与邦之间的权力关系，就立法权的分配而言，宪法附录3将立法分成联邦、邦两个表。其中国会有权就联邦表上5类89项立法事项享有专属的立法权，邦立法机关则对邦立法表中8类39项立法事项享有专属的立法权。我们可以看出，关系到国计民生的一切重大立法权都集中于联邦。另外，对于宪法附录3所未具体的立法事项，根据宪法第92条的规定，则是国会的专有权限。各邦行政权的行使必须遵守国会立法和各邦的现行法律，第92条第3款规定，各邦议会可以用决议将该邦土地、权力或权利让与联邦，从而在各邦保留了联邦权力。此外，宪法第94条对国家“紧急状态”下的联邦和邦的关系作了规定，其实质就是，由于战争或内乱而导致联邦的安全受到威胁，或严重经济危机的发生，总统可以宣布“紧急状态”，国会即取得某邦“邦立法表”中的立法权。
（2）行政上的中央和地方的关系。一方面，缅甸实行三权分立和联邦制，行政权为法律执行权，故而中央和地方的行政权的范围分别以各自对应立法机关所享有的立法权所涵盖的事项为限[44]；但是，缅甸联邦并非建立在联邦与各邦之间平等原则上的联合体，联邦政府在宪法分配体系中享有不受置疑的巨大权力，有权对各邦发布命令，以确保各邦政府不至于妨害或者损害联邦的法律或者联邦政府职权的行使。
邦主席的任命和各邦行政权的行使也体现了联邦政府对各邦的直接控制和管理。1947年宪法第160条，第173条、第181条第2款、第189条、第179条第2款规定:各少数民族邦主席应由总理与邦议会协商，从国会中代表该邦的国会议员中遴选，提请总统任命。这就是说，各邦主席并不是由直选产生，而是由总理任命，因而对总理负责，联邦总理可以通过邦主席掌握各邦的全面情况，指导该邦工作。正在这一意义上，可以将缅甸联邦制视为一种带有单一制特征的联邦制。
（3）联邦与邦财政上的关系。联邦基本控制了各邦的财政、金融大权。1947年宪法仅对中央和邦税权的分配作了简单的规定。在其他联邦制国家，所有的税收要么由联邦专享要么由邦专享。1947年宪法在附表4中仅仅规定了邦税收表，表明了联邦政府经济上的主导地位和各邦的附属地位。除了邦收入表中列举的项目，剩余的税收权都集中在联邦，大量的财政资金都是由联邦向邦进行转移支付。为了处理联邦和邦之间的税收的不平衡，宪法第96条对税收的分配做出了规定。财政和金融资源集中在联邦，使得联邦在各邦之间分配资源的权力空间巨大。
（4）司法体制。法院组织也是联邦制国家结构形式的重要组成部分。在1947年宪法体制中，不存在双重法院体制，没有联邦和各邦法院体系之分。除了作为上诉法院的最高法院和作为初审法院的高等法院外，未设立联邦法院。换句话说，它的法院组织是单一制的，所有法院同时适用中央和各邦的法律，这是受到了英国高度统一的司法体制的影响。最高法院只扮演法律问题上的最终裁判者的角色。受英国公、私法不严格区分的观念的影响，它未设单独的行政法院和商事法院，涉及行政和商事的纠纷由民事法院审理。按照宪法的规定，高等法院的设置、组成和管辖权不得超出联邦政府的范围。
司法独立是民主宪法的基本特征之一。为了确保法院和法官的独立性，宪法对法官的任命、任期以及薪酬保障方面作了特别的规定，这也可以从制宪会议中关于该问题的反复讨论中得到力证。根据宪法第140条规定，最高法院和高等法院法官均由总统在与总理磋商后，经国会两院联席会议的同意，予以任命。法官的任命实际上掌握在联邦手中，这固然是为了加强司法系统的独立性而作的制度设计，但它大大增加了联邦政府对司法系统人事的控制力。(https://www.daowen.com)
（5）1947年宪法规定的联邦制明显与典型联邦制有所区别，还表现在:与美国宪法承认某一州的公民同时也是联邦的公民不同的是，缅甸宪法规定:“联邦境内只有一种公民资格，即，不存在有别于联邦公民资格的单位地区公民资格。”[45]
（6）国会根据需要，可通过简单多数原则，撤销、合并、变更各邦，或改变各邦边界和名称。宪法第200条授予了国会通过从现有领土中划分出来一些以组建新邦、改变其边界的权力。此项权力的唯一必要条件是，出于上述目的的法案必须由国会交付有关的邦立法机构获得通过。
（7）宪法第209条赋予了国会几乎无限的修宪权。修宪案可以由国会任何一院提出，经国会两院分别通过后，再经两院联席会议简单三分之二多数赞成票即视为通过。
如何评价缅甸这种独特的中央集权联邦制? 应该说，无论采取何种联邦制，只要其能够实现立宪的意图即可。因为，宪法的目的在于保障国家统一和完整的同时，通过民主的途径开展社会和经济建设的任务。总的来讲1947年宪法是联邦制民主宪法之一，因为它包含了联邦制应有的特征，如规定中央和各邦的权限、宪法至上以及独立的司法机关，但它属于联邦制中偏向于单一制的那一类，如只有一套单一的法院体系，统一的国防、单一国籍，中央可以对各邦进行联合、分割或者变更，邦立法机关通过某项法律时，应获得总统签署，在紧急状态期间，联邦可以就邦事项进行立法，等等。
尽管某些人（如老政治家巴莫）并不赞同独立的缅甸使用联邦制，但是，少数民族的诉求、20世纪联邦制在世界的普及，以及英国殖民时期历经二元政制和 《1935年缅甸政府组织法》 的有限自治所积累的经验，影响着制宪会议中的大多数议员，使他们极力赞同建立联邦制这一适于具有地区性差异的模式。早在1947年5月，自由同盟召开了一次预备会议，昂山等人在会上通过了一部宪法草案，准备提交制宪会议讨论通过。它就缅甸民族问题的解决提出了联邦模式，该方案得到自由同盟大多数成员赞成，在随后制宪会议上又为各民族代表所认可，从而诞生了联邦制度。缅甸共产党的分裂、克伦尼族的纠纷、来自克伦族的分离威胁以及可能出现的动荡力量，改变了起草者们的洞察力，增加了自由同盟领导人对未来缅甸分裂可能性的担忧，其结果是:在1947年制宪会议上，昂山和联邦与邦权力委员会强调加强中央权力，将缅甸视为一个“缅甸的联合”（Union of Burma）而非“缅甸的联邦”（Federal Union of Burma）。于是在1947制宪会议上，昂山拒绝使用Federal这一词，坚持只使用Union一词。当时帕崩土司苏维利觉质疑，缅甸联邦的英文名为“Union of Burma”，是一种比较模糊的称呼，应称为“Federal Union of Burma”才准确。面对这一质疑，昂山回避了问题的实质，回答说，“我觉得宪法文本应该以缅文为准。名字并不重要，重要的是，它们的缅文意思是一样的。”[46]最终，确立了一个中央集权的联邦模式。
2.非对称性
有学者曾讨论过联邦制的对称模式（the symmetrical model）。他们认为，一个理想的对称联邦体系要求各组成政治单位具有相同的土地和人口，相似的经济特征、气候条件、文化模式、社会分群和政治制度。由于各成员单位之间的这种相似性，它们将关注同样问题的解决和相同潜能的发展[47]。
但是，这只是一种理想的模式。一个国家常常是由利益、特征及构成具有差异的政治单位所组成。对于这种非对称的现实，最好的解决方式是:在这一体系中，国家和社会中存在的各种差异性通过拥有不同程度的自治和权力的地方政府来加以表达。
与此相对，1947年宪法所形成的体制一个显著特性就是“非对称性”，各邦建立之时就处于政治、行政和财政设置方面的权力与关系不均衡中。其中，与掸邦、克钦邦、克伦尼邦相比，缅甸本部在疆域、人口、财政和文化上占有绝对的优势，这必然对组成联邦产生影响。宪法起草者吴羌通也认为，成功的联邦制国家应具备的要素是联邦各组成单元的面积、人口和经济都应该均衡[48]。为了避免缅甸本部的优势地位过于明显，吴羌通在宪法草案中建议，缅甸本部不设立邦政府和邦议会，联邦政府和国会同时为缅甸本部的邦政府与议会，但事实证明，他未能从根本上解决这一问题。
缅甸的非对称性特征形成已久，可以回溯至英国在19世纪通过三次英缅战争建立殖民统治时期。首先，在第一次英缅战争期间，英国占领了德林达依和若开地区，接着在第二次英缅战争期间，英国又占据了包括勃生、莫塔马、勃固、仰光和卑谬的整个下缅甸，在第三次英缅战争中则彻底夺取了以曼德勒为中心的上缅甸，将缅族人聚居区合并为缅甸本部，这是现代缅甸国家的雏形。掸族、克钦族和钦族等山区民族被划分在本部之外，称为“规划区”（Scheduled Areas）；克伦尼族由于英国与贡榜王朝签订条约，成为独立于缅甸和英国统治之外的地区。缅甸本部处于英国的直接统治下，仅享有少量的自治权；在英国自1919年开始，实施双元政制，建立起了议会制度的雏形。1935年通过 《缅甸政府组织法》 将山区划为总督直管，山区分为两类:较落后的“第一分区”和发达的“第二分区”。于是，自1947年缅甸联邦建立之时，不对称性就在联邦和邦之间以及各邦之间扎下了根。
从1947年宪法的第9章起，大量篇幅都涉及各民族邦的设置以及其政治待遇，这也是1947年宪法的一个显著特点。它在很大程度上应归因于当时历史和政治背景中的少数民族关系因素。由于各少数民族在组建缅甸联邦问题中的权重，各民族取得了不同的话语权。例如，同样是山区少数民族，掸族享有最完全彻底的自治权力，包括十年后退出联邦权，而克钦族建邦后则不能享受退出联邦权，克伦尼族虽然取得与掸族相同的地位，但它的未来和前景是不确定的，新的克伦邦一旦建立，它将合并入克伦邦；至于钦族，则根本未获得建邦的权力，只被给予了特别区的地位。缅甸本部的孟族和若开族，作为缅甸本部的一部分，其建邦问题根本未作考虑。对这一问题我们宜从两方面来看:一方面，退出联邦的权利对一个多民族国家来说是不必要的；另一方面，对国内各民族不能一视同仁，显然有违于民族平等的原则，必然会引发民族间的矛盾。
此外，制宪会议为了达到一年内独立的目标，在有限的时间内对许多重大的问题、矛盾都有意回避、拖延解决或采取权宜之计，使日后的联邦国家处于一种不稳定的状态。自由同盟领导人一方面许诺没有克伦尼邦的联邦不是完整的联邦，另一方面又在宪法中对克伦尼邦的未来地位悬而不决。联邦制就是各个成员之间理性协商的结果，这种协商可能是为了获得某些政治上或经济上的利益。作为政治和行政决定方面的权宜之计的区别对待，会导致特殊利益的随意授予，从而引发联邦内部不和谐、不稳定的状态。