1978年，我国粮食作物的播种面积为80.34%，而经济作物的播种面积却只有18.44%^[18]，粮食作物占比过于大的农业种植结构问题依旧没有得到合理解决。为了改变这一情况，1979年，中央调整农业产业结构，强调粮食作物与经济作物并重发展，提高农村经济增长。1983年一号文件指出，应考虑农作物耕地的适宜程度合理安排耕地，可在不宜种植农作物的耕地安排种植经济作物。在保证粮食生产的同时，实现经济的快速稳定增长。1985年，人民公社解体，完全破解了农业集体生产和经营制度，为发展经济作物提供了政策保障。1992年，转变了自改革至今农业的结构调整政策，强调市场导向，并转变了食物等于粮食这一传统观念，开始积极发展高产优质经济作物。

1.土地流转与“三权分置”

随着经济的发展，一户式家庭耕作模式不利于大规模的机械操作和集约化生产，不利于农业现代化的发展，规模化的农业种植逐渐兴起。针对这一农业发展趋势，国家提出了农村承包土地的“三权分置”，制定了相关的土地流转政策，鼓励农地流转。整合农地资源，鼓励承包经营农地。鼓励大型粮食生产者和专业合作社，农业和农村发展显示出新的活力。

（1）土地流转

1993年，土地承包期限又延长了30年，允许农民可以依法转让土地使用权。1997年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指出，应注意避免农地分散，通过建设水利设施等手段，改善农地种植条件；优化农业用地承包制度，扩大农用土地面积，进一步推进农业生产的机械化。1998年，《土地管理法》首次把30年的土地承包政策上升为法律，建设相关法律制度，以赋予农民长期的和有保障的土地使用权，在一定的条件下，各地可以自愿发展各种形式的大规模土地流转和经营^[19]，为农民自愿且有偿地进行土地流转提供政策保障。2002年，《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》规范了土地流转。^[20]2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，农村土地承包责任制应继续贯彻。在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，农民被授予抵押权、担保权以及承包地土地使用权、收入权、流转权和承包经营权。^[21]

（2）三权分置

现今随着工业、城市的发展，大量的农村劳动力逐渐转向非农业产业，农地流转成为普遍现象，鼓励农民流转农地并实行“三权分置”，农村土地制度的第三次重大改革应运而生。传统的土地流转仅在农村集体经济组织的成员之间进行。2013年，提出“三权分置”制度改革，农地集体所有权保持不变，农民依然享有土地的承包经营权，但土地经营权被分配给多元经营主体，这一改革推动了农业的规模化、现代化的发展。2014年中央一号文件提出了新的“三权分置”政策构想：“在保持农村土地集体所有制的前提下，进一步拓展农民的承包经营权和土地经营权。”2014年底中共中央办公厅指出，土地流转和规模经营是现代化农业发展的趋势。2016年，《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见》提出，应用“三权分置”理论引导农业生产改革实践，在实践中探索具体的“三权分置”实施形式、在实践中优化“三权”关系。

实施土地流转与“三权分置”的目的在于：发展粮食作物与经济作物的农地利用的二元结构，促进农地经营规模化、多元化，改变以往单一农地利用模式。农户为增加收益，在自己承包或流转的农地上大力推广经济作物的种植。土地流转与“三权分置”的政策有利于促进本地经济的发展、企业转型。以鑫旺煤矿企业为例，该企业在海邑村委会下海子村承包土地1 200余亩种植苹果，同时带动了旅游业的发展。土地流转与“三权分置”的政策有利于企业承包土地，从而使其可以规模化地经营农地。村民将自己的土地进行流转后，会得到相应的收入，同时，村民可以到企业务工，就可以得到第二笔收入。根据对规划中心办公室方黄金主任访谈得知：首先，流转土地每年每亩地可得600元左右的租金，相比种植玉米，除去生产、劳动力成本，收益有所提升。其次，按照当前情况，果园务工平均每月可获得2 000—3 000元的工资，这不仅可以缓解本地居民的就业压力，而且可以增加农民的收入，同时以企业带动全镇的果树种植热潮，扩大种植面积，形成规模化种植，带动地方经济发展。

2.农业科技与推广政策(www.daowen.com)

自实施家庭联产承包责任制以来，农民的收入按劳作决定，极大地促进了农民的生产积极性和农村经济。1983年，中央《当前农村经济政策的若干问题》^[22]，指出在促进农业科学技术发展的方向，应根据生产中的关键问题遵循自然和经济规律，在农林牧渔等方面尽量选择一些前期投入少、见效快、后期溢价较高的项目。1989年，《国务院关于依靠科技进步振兴农业加强农业科技成果推广工作的决定》指出，要通过发展先进的科学技术促进农业快速健康的发展，加强新技术的开发、引进和使用，使农业增长方式由粗放型转向精细型。根据当地的实际情况，改善灌溉条件，科学选择肥料，提高土壤质量，从而提高土地使用效率和劳动生产率，加速发展有机农业，无污染农业。根据当地的情况，调节土壤的氮磷钾比例结构，改换高效用农药，进一步提高农地利用和生产率。根据《石林县农业主导产业发展规划（征求意见稿）》，圭山镇推广建设农业科技工程，推广粮食与经济作物高产、间种、套种、良种推广等应用，有序推进采用滴灌技术的“水稻旱植+苹果种植”立体农业，开展化肥、农药零增长行动，推广秸秆还田，控制燃烧秸秆行为，推广微生物技术，提高土壤的生产能力。

3.农业产业结构调整政策

改革开放以后，计划经济已经无法满足发展的需要，我国经济体制开始发生转变，计划经济逐渐被市场经济替代，在农业经济政策的指导下，市场经济体制也逐渐融入到农业生产中，国家主要通过采取经济手段来进行农业的管理，而非过去的行政管理。为了保证经济的平稳快速发展，出台了保障农业稳定生产的农业结构调整政策。此政策使农民在种植经济作物的同时有了政策支持。

粮食作物和经济作物的生产存在协同发展的互哺关系，在积极加快粮食生产进程的同时，应高效开展多元农地利用模式，并根据市场需求，将粮食和经济作物相结合，合理调整农地种植结构。经济作物是具有一定经济目的的作物，可以带来高经济效益和高收入，易于规模化生产。1985年中央指出，应注重对农村的产业结构调整，“继续实施从稳抓粮食生产，发展多元化种植的政策”。在此期间，市场对高质量农产品的需求逐渐增加。因此，1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，应依据消费者的需求适度调整农产品的生产策略，并“针对其品种结构和种植结构制订合理的计划，使农业朝着优质高效的方向发展，适应农产品消费市场需求变化”。也正因如此，中国农业产业结构改进的新目标就变成了调整农产品质量结构和品类，增大高产优质农产品的发展规模。根据农业产业结构调整政策，圭山镇立足资源优势和区域特点，适当减少了粮食种植面积用来进行苹果、三七、人参果等经济作物的规模化种植，到1992年当地经济作物种植面积已经达到15 000亩，占总种植面积的45%。^[23]二元化的种植结构给圭山镇人民带来了实实在在的利益，获得了可观的经济收入，同时发展地方特色经济，提高了农地资源多元化的利用。

4.粮食补贴与农业税减免政策

20世纪90年代后期，农民的收入有了一定程度的增长。为了继续促进农民收入增长，2004年的中央一号文件提出要对农民进行直接补助，保护种粮农民的利益，从粮食风险金3 200亿元中取出33%用以直接补贴农民。^[24]对于区域经济发展水平较低的圭山镇，粮食补贴政策提高了农民的积极性，在满足家庭需要的同时，农民还能得到一部分补助，也使得粮食的种植面积得到了保障。但是当给予的粮食补助小于经济作物与粮食作物收益的差值时，农民也会根据实际情况选择多元化的种植模式来保障自己获得最大的经济利益，增加农民自身的经济收入。

自2006年1月1日起，农业税已完全废除，以增加农民的收入，缩小与城镇居民之间的收入差距，降低农业生产成本，并进一步提高农业生产效率，以帮助农民增加对土地的投资，激发广大农民的积极性，使农产品在国际中的竞争力也获得很大程度的提高。农业税的取消，使农民可以很好地根据当地的优势，发展经济作物规模化种植。