（一）土地征收概述

1.土地征收的含义

土地征收，是指以集体所有的土地及其地上物为对象所进行的不动产征收，即为了公共利益的需要，政府征收相对人的集体土地及其地上物，从而取得相对人的土地及其地上物的行政行为。

2.土地征收的对象

因土地的用途多样，导致其承载的权利多样化，决定了土地征收的标的物比较复杂。土地包括建设用地和非建设用地，前者由于其上有房屋，可称不动产；后者因其上无房屋，故为单纯的土地。

（1）集体土地之上的不动产。集体土地上建有房屋的，其用途可能是居住，也可能不是居住；前者称为住宅类不动产，后者称为非住宅类不动产。

根据《土地管理法》第43条的但书，只有农民住宅、乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以使用建设用地。其中，农民住宅是住宅类不动产，后三种是非住宅类不动产。

第一，住宅类不动产。住宅类不动产就是建造在宅基地之上的房屋。在征收时，集体的土地所有权、农民的房屋所有权和宅基地使用权都因征收而消灭。

第二，非住宅类不动产。非住宅类不动产的房屋所有权人和其下土地的所有权人同属于一人，即乡（镇）、村集体。在征收时，集体的土地所有权和房屋所有权都因征收而消灭。

（2）集体土地。

第一，农用土地及其农作物。除了建设用地和未利用土地，集体土地主要是农用土地。农民承包集体的土地从事农业生产，土地承包人对种植的庄稼、林木等享有所有权。在征收时，集体的土地所有权、农民的土地承包经营权和农作物所有权都因征收而消灭。

第二，单纯的土地。除了建设用地和农用地之外，还存在单纯的土地。《土地管理法》第4条将其称为未利用土地。该类土地的所有权归属明确，该土地之上没有承载任何权利。在征收时，仅仅是集体土地所有权消灭。

3.土地征收的当事人

（1）征收人。土地征收的征收人涉及两个主体：一是征收主体，即决定实施土地征收的主体，是具体负责组织实施土地征收的主体，也是征收完成后土地的归属主体；二是批准主体，无其批准，不能实施征收。

第一，征收主体。《土地管理法》第46条第1款规定，土地的征收主体是被征收土地所在地的市、县人民政府。

第二，批准主体。《土地管理法》第45条规定，土地征收的批准主体是国务院和省级人民政府。征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的以及其他土地超过七十公顷的由国务院批准；征收除此以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

（2）被征收人。集体土地上，既存在土地所有权人与土地上的地上物同属一人的情况，也存在土地所有权人与土地上的地上物不属于同一人的情况。因此，土地所有权人和地上物权利人都是土地征收的被征收人。

第一，土地所有权人。根据《物权法》第59条、第60条，《土地管理法》第10条的规定，农村集体所有的土地所有权属于“本集体成员集体所有”。农民集体土地所有权的行使主体有三类：村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。

在土地征收中，如果征收对象是未利用土地，则其所有权人就是唯一的权利人，是土地征收的被征收人；如果征收对象是非住宅类不动产，这类房屋的所有权人和房屋之下的土地所有权人同属于一人，该主体就是土地征收的被征收人。

第二，土地使用权人。土地的所有权人与地上物所有权人非同一人的情况有：农民在宅基地上建造房屋、土地承包人承包集体的土体从事农业生产。这两种情况下的征收，不仅会消灭集体土地所有权，还会消灭土地之上的房屋和农作物的所有权。此时，土地的使用权人也是土地征收的被征收人。

（二）土地征收的程序问题

如同房屋征收一样，程序在土地征收中的重要性也不言而喻。

根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》《国土资源听证规定》《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等规范性文件的规定，土地征收的流程大体如下：

第一步：用地单位向政府土地主管部门提出用地申请（《土地管理法》第43条第1款）；

第二步：根据当事人的申请，政府土地主管部门有征收意图；

第三步：被征收土地所在地的政府办理四个方案：农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案（《土地管理法实施条例》第20条第1项）；

第四步：被征收土地所在地的国土资源部门告知被征地集体组织和农户拟征地情况（《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第9项）；

第五步：被征收土地所在地的国土资源部门对拟征地的权属、类型、面积及地上物进行调查（《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第10项）；

第六步：国土资源部门应被征地集体组织和农户的请求对拟征土地的补偿标准和安置途径组织听证（《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第11项）；

第七步：被征收土地所在地的政府报请有权机关批准征收土地方案；(www.daowen.com)

第八步：有审批权的政府同意征收土地方案；

第九步：被征收土地所在地的政府公告土地征收决定（《土地管理法》第46条第1款、《土地管理法实施条例》第25条第1款）；

第十步：被征收人办理征地补偿登记（《土地管理法》第46条第2款、《土地管理法实施条例》第25条第2款）；

第十一步：被征收土地所在地的政府土地行政主管部门制定征收补偿安置方案（《土地管理法实施条例》第25条第3款）；

第十二步：被征收土地所在地的政府公告征收补偿安置方案并听取被征地的集体组织和农民的意见（《土地管理法》第48条、《土地管理法实施条例》第25条第3款）；

第十三步：有批准权的政府批准征收补偿安置方案（《土地管理法实施条例》第25条第3款）；

第十四步：对补偿标准有异议的由政府协调或政府裁决（《土地管理法实施条例》第25条第3款）；

第十五步：补偿决定生效；

第十六步：被征收土地所在地的政府土地行政主管部门向被征收人支付补偿安置费用（《征用土地公告办法》第12条第1款）；

第十七步：被征收人交付土地和地上物。

与房屋征收一样，我国近些年在土地征收的程序方面，现行法和政策的规定也有长足进步，但依然还存在一些不足，如社会稳定风险评估环节缺失、被征收人的参与权不充分、缺乏必要的救济途径、征收补偿环节缺乏房地产价格评估机构的评估等等，这些问题均有待于进一步完善。

（三）土地征收的实体问题

同房屋征收一样，征收土地也要给被征收人一定的补偿，这是土地征收的实体问题。

1.土地征收的补偿原则

土地征收的补偿原则，是土地征收补偿中应遵循的基本准则。

关于土地征收的补偿原则，学术界存在公平补偿原则、完全补偿原则、适当补偿原则；补偿实际损失原则；保持被征地农民原有生活水平的原则，按照被征收土地原用途给予补偿的原则；区别对待，对于公益性项目用地采适当补偿原则，对于经营性项目用地采充分补偿原则等观点。

我国《宪法》（修正案）第10条第3款规定“给予补偿”，《物权法》《土地管理法》等也未明确规定土地征收的补偿原则。实践中，鉴于现行土地征收在补偿方面随意性较大，抚慰性色彩浓厚，故从理论上讲，采完全补偿原则作为土地征收的补偿原则是最为公平的。

2.土地征收的补偿对象及标准

（1）土地补偿费

第一，补偿对象。土地补偿费是因国家征收土地对土地所有者及土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，故补偿的对象应包括土地所有权人和使用权人。对此，《土地管理法实施条例》第26条第1款前句规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，意即土地所有权人为补偿对象，从而排除了土地使用权人。本书认为，该规定有失妥当。因为，首先，被征收的土地，不仅是所有权的客体，还是土地使用权的客体。土地使用权人为了获得和利用该土地已经付出了一定的成本和投入，因土地被征收其付出的代价自然应获得补偿。其次现行法业已肯定了对用益物权人的补偿。《物权法》第121条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”另外，《草原法》第39条第1款规定：“因建设征用集体所有的草原的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿；因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。”鉴于此，土地征收中，土地补偿费的补偿对象不仅包括所有权人的农村集体组织，还应该包括土地使用权人。

第二，补偿标准。由于土地的种类不同，土地补偿费也不同。根据《土地管理法》第47条第2款的规定，征收耕地的土地补偿费标准为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍；其他土地的土地补偿费则没有明确规定，其标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费的标准来规定。其中，年平均产值主要指亩产农作物的价值。^[4]《土地管理法》之所以如此规定，在于其按照被征收土地的原用途给予补偿。

值得思考的是：现行法规定的补偿标准不是对土地价值的补偿，而是对地上物的补偿，是把土地仅视为农业生产资料，而没有考虑土地开发后的巨大利益。这种补偿标准认为，农村集体土地所有权仅限于土地农用时的所有权，不包括用于非农建设的权利，非农建设的发展权属于国家。因此，要按照原来的用途补偿，不能采用全部补偿原则。因为，完全补偿的数额确定要依赖于土地生产价格的形成，即该土地在市场上的流通价格，而我国禁止集体土地所有权的流转，集体土地使用权的流转尚未成熟，集体土地市场尚未形成，故集体土地的市场价格也就不存在。对此，尚有待于理论的充分论证和实践检验。

（2）安置补助费。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。《土地管理法实施条例》第26条第2款规定，如果是集体组织负责安置的，该费用支付给集体组织；如果是其他单位安置的，该费用则支付给该安置单位；如果是农民自谋职业或自行安置的，安置补助费就应当归农民个人所有。此外，安置补助费应该专款专用，不得挪作他用。

至于安置补助费的标准，《土地管理法》第47条第2款规定为“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍”。需要注意的是：“该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍”中的“该耕地”是指在被征收土地所在地，被征地单位平均每人占有的耕地数量。这样规定是将每一个需要安置的农业人口的安置补助费与人均耕地面积挂钩，以被征收土地所在地的人均耕地的平均年产值的倍数计算安置补助费，从而使安置补助费标准的确定更加公平、合理，有利于保护农民利益，维护社会稳定。

（3）土地上附着物补偿费。该费用包括土地上下的各种建筑物、构筑物，如房屋、水井、道路、地上地下管线、水渠的拆迁和恢复费用，被征收土地上林木的补偿或砍伐费等。该费用应当支付给土地之上附着物的权利人，即土地使用权人。

该补偿费的标准，由各省、自治区、直辖市根据各地区的情况加以规定。对于这部分的损失，也应该按照全部补偿原则，补偿权利人的全部损失。

（4）青苗费。青苗补偿费，是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征收土地需要及时让出土地致农作物不能收获而给农民造成的损失，所给予土地使用者的经济补偿。该费用应当支付给被征收农作物的所有权人，即土地的使用权人。

青苗补偿费的补偿标准，有学者认为，应按农作物的生产程度具体确定，如对于刚刚播种的和成长期的要区别对待。^[5]该见解有一定的合理性，因为不同时间农民的投入成本不同，但通常情况下农作物播种之后经正常管理都会获得收益。所以，“一般根据农作物的生长期按一季的产值予以计算，或按一季作物产值的一定比例予以补偿”^[6]更为合理。

（5）社会保障费。土地征收往往导致当地农民永久性地丧失对土地的使用。如何让这些依赖土地为生的农民未来的生活水平不降低，乃至过上有尊严的生活，不至于成为“无岗可上、无地可耕、无低保可享”的三无农民？对此，补偿不能仅仅考虑对被征收人的经济补偿，还要考虑与长远利益紧密相关的社会保障。《物权法》第42条第2款中的“安排被征地农民的社会保障费用”就是对这个问题规定，征收人对此应予支付。