一、大土地所有制的发展与汉武帝管榷政策的实施

文景时期的宽松政策虽然稳定了编户农民的地位，有利于土地国有制的巩固，但由于不抑兼并，也为大土地占有制和大土地所有制的发展开了方便之门。这种情况，正如《史记·平准书》所云：“当此之时，网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断于乡曲。宗室有土，公卿大夫以下，争于奢侈，室庐舆服僭于上，无限度。物盛而衰，固其变也。”

西汉大土地占有制，即王族、王国、侯国及其他高爵位大官僚受封而获得大量土地的占有制。它在西汉前期几经波折而发展起来。开始是汉高祖刘邦由于战争的需要而分封异姓王，后又在消灭异姓王的基础上分封同姓王，实行郡国并行制，于是形成中央王朝与封国的矛盾。由于七国之乱的平定，“诸侯之地，有削颇入汉者”^[116]，土地国有制得到了加强。但诸侯王侵夺民田的活动并未因此而中止，《史记·淮南衡山列传》：衡山王“又数侵夺人田，坏人冢以为田”；淮南王“王后荼、太子迁及女得爱幸王，擅国权，侵夺民田宅，妄致系人”。对此，西汉王朝常用改封和夺爵的办法加以限制。但西汉的封侯有一大特点，即如《文献通考·田赋考》所云：“古分土而无分民，自汉始分民。”于是随着人口的不断增加，封侯的经济实力越来越强大。《汉书·高惠高后孝文功臣表》第四：“八载而天下乃平，始论功而定封，讫十二年，侯者百四十有三人。时大城名都，民人散亡，户口可得而数，裁什二三。是以大侯不过万家，小者五六百户……故逮文、景四五世间，流民既归，户口亦息，列侯大者至三四万户，小国自倍，富厚亦如之。”文帝二年又下诏令：“今列侯多居长安，邑远，吏卒给输费苦，而列侯亦无由教训其民，其令列侯之国。”这等于放虎归山，任其发展。其结果如《史记·魏其武安侯列传》所云：武安侯田羛“由此滋骄，治宅甲诸第。田园极膏腴，而市买郡县器物相属于道”。将军灌夫“不喜文学，好任侠，已然诺。诸所与交通，无非豪桀大猾。家累数千万，食客日数十百人。陂池田园，家族宾客为权利，横于颍川”。再如《汉书·霍光传》：将军霍去病“大为（其父）中孺买田宅奴婢而去”。这些大土地占有者向大土地所有者的转化越来越明显了。

当时的大土地所有制，即“汉兴以来，相与同为编户齐民，而以财力相君长者”^[117]的豪强和富商巨贾通过买卖和巧取豪夺等兼并方式取得大量土地而形成的。司马迁说他们：“皆非有爵邑奉禄弄法犯奸而富，尽椎埋去就，与时俯仰，获其赢利，以末致财，用本守之，以武一切，用文持之，变化有概，故足术也。若至力农畜，工虞商贾，为权利以成富，大者倾郡，中者倾县，下者倾乡里者，不可胜数。”形成大土地所有制者包括这样几种人：

第一，失势的官吏。《史记·货殖列传》：“宣曲任氏之先，为督道仓吏。秦之败也，豪杰皆争取金玉，而任氏独窖仓粟。楚、汉相距荥阳也，民不得耕种，半石至万，而豪杰金玉尽归任氏，任氏以此起富。富人争奢侈，而任氏折节为俭，力田畜。田畜人争取贱贾，任氏独取贵善。富者数世。然任公家约，非田畜所出弗衣食，公事不毕则身不得饮酒食肉。以此为闾里率，故富而主上重之。”

第二，豪强。即《后汉书·酷吏传·序》所云：“汉承战国余烈，多豪猾之民，其并兼者则陵横邦邑，桀健者则雄张闾里。”亦如豪侠鲁朱家之流。《史记·季布栾布列传》：“季布匿濮阳周氏……乃髠钳季布，衣褐衣，置广柳车中，并与其家僮数十人，之鲁朱家所卖之，朱家心知是季布，乃买而置之田，诫其子曰：‘田事听此奴，必与同食’。”

第三，富商大贾。《史记·货殖列传》：蜀卓氏“即铁山鼓铸，运筹策，倾滇、蜀之民，富至僮千人。田池射猎之乐，拟于人君”。其富累世，至卓王孙时，“分予文君僮百人，钱百万及其嫁时衣被财物。文君乃与相如归成都，买田宅，为富人”^[118]。再如《史记·平准书》：“卜式者，河南人也。以田畜为事。亲死，式有少弟，弟壮，式脱身出分，独取畜羊百余，田宅财物尽与弟，式入山牧十余年，羊致千余头，买田宅，而其弟尽破其业，式辄复分与弟者数矣。”其他诸如《史记·货殖列传》所述：“陆地牧马二百蹄，牛蹄角千，千足羊，泽中千足彘，水居千石鱼陂，山居千章之材。安邑千树枣；燕、秦千树栗；蜀、汉、江陵千树桔；淮北、常山已南，河济之间千树萩；陈、夏千亩漆；齐、鲁千亩桑麻；渭川千亩竹；及名国万家之城，带郭千亩亩种之田，若千亩卮茜，千畦姜韭。此其人皆与千户侯等。”这些人均为亦牧亦农亦商的大土地所有者。

文帝实行惠商政策以后，社会经济特别是商品经济空前活跃，刺激着土地私有制的发展，大土地所有制的兼并活动愈演愈烈。《后汉书·仲长统传》载仲长统《昌言·理乱》云：“汉兴以来，相与同为编户齐民，而以财力相君长者，世无数焉……豪人之室，连栋数百，膏田满野，奴婢千群，徒附万计。船车贾贩，周于四方，废展积贮，满于都城。”这样大规模的兼并活动既影响到国家的赋税收入，又动摇了编户制的基础，引起董仲舒等有识之士的恐慌而向汉武帝提出建议：“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以赡不足，塞并兼之路。”^[119]由于“是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发，内改制度，朝多事”^[120]，汉武帝需要筹措大笔经费。又由于大土地所有者的兼并活动主要是以买卖的方式进行的，无论豪强或商人均“以末致财，用本守之”，而其兼并土地的资金来源主要靠商业活动的收入。所以汉武帝采取了一系列打击商贾、豪强，断其财源的措施：

“统一货币”。政府取缔了豪强、商人的私铸，削弱了他们兼并土地的实力。

“盐铁国营”。由封建国家垄断了这两项获利最丰厚的人民生活必需商品，截断了豪强和商人的大宗财源。

“均输、平准”。用官商的形式把豪强、商人等私商从一些主要商品的流通领域中排挤出去。

“算缗、告缗”。封建政府以收资产税为名，没收了商贾的大量土地、奴婢和财物。

同时，汉武帝在职官上设置了十三州刺史，“以六条问事”。其中第一条“强宗豪右田宅逾制，以强暴众”^[121]；第六条“二千（石）违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也”^[122]，对豪强地主的兼并活动进行打击。

这些措施的采取，自然加强了经济领域的封建中央集权，在一定程度上限制了大土地所有制的发展。

二、编户制的破坏与屯田、假民公田、赋民公田、赐民公田的实施

西汉前期，国本系于编户农制度。而编户农民地位的稳定又依赖于国家租赋、徭役的减轻和商品经济的发展。文景时期的与民休息、减免田租（三十而税一）和动员商人“入粟拜爵”的惠商政策，客观上都起到安定编户农民地位的作用，促成封建经济的良性循环和繁荣局面的出现。史称：“至今上（武帝）即位数岁，汉兴七十余年之间，国家无事，非遇水旱之灾，民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群，而乘字牝者傧而不得聚会。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号。故人人自爱而重犯法，先行义而后绌耻辱焉。”^[123]

汉武帝即位数岁之后，变前期崇尚黄老“法自然”的无为政治为“独尊儒术”的有为政治，积极对四夷用兵。这对保卫当时中原先进的封建经济文化，自有不可磨灭的历史功绩。但另一方面则因“军阵数起”、“内兴功作”的频繁，征发徭役、兵役多且滥，加之五铢钱的颁行和盐铁国营、均输平准、算缗告缗等一系列管榷政策的实施，破坏了土地国有制基础上编户农民、商人与国家之间的“生态平衡”，促使大批商人退出商业领域。其结果，使编户农民为获得货币来完成更赋、算赋等各种赋税变得十分困难。正如《盐铁论·禁耕》所云：“中卒践更者，多不勘责取庸代。”《盐铁论·未通》亦云：“田虽三十而以顷亩出税……加之以口赋、吏徭之役，率一人之作，中分其功。农夫悉其所得，或假贷而益之，是以百姓疾耕力作而饥寒遂及己也。”在沉重的赋役压迫下，编户农民变得越来越脆弱，稍遇水旱灾害便无法抵御，或脱籍流亡，或“转为‘盗贼’”。如：

《汉书·五行志》及《汉书·昭帝纪》皆云：武帝“征伐四夷，出师三十余年，天下户口减半”。

《汉书·石奋传》：武帝“元封四年，关东流民二百万，无名数者四十万”。

《史记·杨仆传》还记载了由流民而演变为小股农民起义的情况：“‘盗贼’滋起，南阳有梅免、白政；楚有殷中、杜少；齐有徐勃；燕、赵之间有坚卢、范生之属。大群至数千人，擅自号，攻城邑，取库兵，释死罪，缚辱郡太守、都尉，杀二千石，为檄告县，趣具食。小群‘盗’以百数，掠卤乡里者不可胜数也。”

面对这种情况，汉武帝一面作“沉命法”残酷镇压，一面作“流民法”督责官吏，力图恢复编户制。同时，鉴于大量流民的出现，编户制已遭重大破坏的现状，为保证封建政府的收入，他又不得不在田制上作一些剥削方式的改变，即在过去那种单一地依靠编户齐民制剥削租赋的基础上，增加了由政府或皇室直接经营“公田”，榨取佃农地租（假税）的办法。于是称为“假田制”、“屯田制”及“赋民公田”的各种田制就在这种背景下产生了。

汉武帝时期，封建国家掌握了大量的公田。其主要来源有三：其一，边境地区新开拓的耕地；其二，兴修水利而造成的渠田；其三，算缗、告缗没收来的大量耕地。

对于边境地区新开拓的土地，西汉政府要么组织军队屯田，要么徙民实边，实行“假田”。

史载当时屯田的情况者如：

《史记·匈奴列传》：元狩四年，卫青、霍去病大破匈奴，封狼居胥山而还。“是后匈奴远遁，而幕南无王庭。汉度河自朔方以西至令居，往往通渠置田官，吏卒五六万人，稍蚕食，地接匈奴以北。”

《汉书·食货志》：元鼎六年，“初置张掖、酒泉郡，而上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之”。颜师古注曰：“开田，如开屯田也……以开田之官广塞之卒戍而田也。”

《汉书·赵充国传》：神爵元年，赵充国上宣帝“屯田奏”曰：“……计度临羌东至浩亹，羌虏故田及公田，民所未垦，可二千顷以上，其间邮亭多坏败者。臣前部士入山，伐材木大小六万余枚，皆在水次。原罢骑兵，留弛刑应募，及淮阳、汝南步兵与吏士私从者，合万二百八十一人，用谷月二万七千三百六十三斛，盐三百八斛，分屯要害处。冰解漕下，缮乡亭，浚沟渠，治湟狭以西道桥七十所，令可至鲜水左右。田事出，赋人二十亩。至四月草生，发郡骑及属国胡骑伉健各千，絬马什二，就草，为田者游兵。以充入金城郡，益积畜，省大费。今大司农所转谷至者，足支万人一岁食。谨上田处及器用簿，唯陛下裁许。”

自此以后，终有汉一代，军屯之举延绵不绝。其屯垦的具体情况，正如赵充国所说：“田事出，赋人二十亩”，让戍卒耕种，收获谷物充作军粮。据赵充国云，军屯的好处有“十二便”^[124]，可以“内有亡费之利，外有守御之备”，有利于边防的巩固。但是，征发戍卒远道屯田，所需投资浩大，若其规模过大，必然会给封建政府带来沉重的财政负担，这是武帝时就曾出现过的老问题。如《汉书·食货志》载：“斥塞卒六十万人戍田”上郡、朔方、西河、河西等地时，“中国缮道馈粮，远者三千，近者千余里，皆仰给大农”。所以在桑弘羊等建议武帝屯田轮台时，“上乃下诏，深陈既往之悔，曰：‘前有司奏，欲益民赋三十助边用，是重困老弱孤独也。而今又请遣卒田轮台。轮台西于车师千余里……乃者贰师败，军士死略离散，悲痛常在朕心。今请远田轮台，欲起亭隧，是扰劳天下，非所以优民也，今朕不忍闻’。”能够下“罪己诏”的汉武帝制止了这次劳民伤财的大规模屯田行动。正因为军屯的军事、政治意义大于经济意义，所以在两汉王朝的正常情况下，没有过大的发展。

西汉王朝处置边境地区大量公田的主要办法，则是“徙民实边”屯垦、收取“假税”。是法出自汉文帝时晁错的建议：“陛下幸忧边境，遣将吏发卒以治塞，甚大惠也。然令远方之卒，守塞一岁而更，不知胡人之能。不如选常居者，家室田作，且以备之……先为家屋具田器，乃募罪人免徙复作令居之；不足，募以丁奴婢赎罪及输奴婢以拜爵者；不足，乃募民之欲往者。皆赐高爵复其家，予冬夏衣廪食，能自给而止。”^[125]这在开始时是一种民屯，到武帝时随着边境战争的加剧和疆域的扩展，徙民实边的规模越来越大。如：

《汉书·食货志上》：“武帝通西南道，作者数万人，悉巴蜀租赋不足以更之，乃募豪民田南夷，入粟县官，而内受钱于都内。”

《史记·平准书》：元狩三年，“山东被水灾，民多饥乏，于是天子遣使者虚郡国仓辬以振贫民。犹不足，又募豪富人相贷假。尚不能相救，乃徙贫民于关以西，及充朔方以南新秦中，七十余万口，衣食皆仰给县官。数岁，假予产业，使者分部护之，冠盖相望。其费以亿计，不可胜数”。

《汉书·武帝纪》：“（元狩）四年冬，有司言关东贫民徙陇西、北地、西河、上郡、会稽凡七十二万五千口，县官衣食振业，用度不足，请收银锡造白金及皮币以足用。初算缗钱。”

由于这种大规模的徙民实边给国家带来巨大的财政负担，西汉政府为了弥补亏空而把这些地方的空荒土地作为“假田”授予徙民耕种，并派田官进行管理，向佃耕的徙民收取称为“假税”的田租。这正如《史记·匈奴列传》《集解》所云：“案：北假，北方田官，主以田假与贫人，故云北假。”亦如《汉书·元帝纪》在“北假田官”之下，引李斐的注解：“主假贷官田与民，收其假税也。故置田农之官。”《居延汉简甲乙编》303.7号简文：“右第＝长官＝处田六十五亩，租二十六石”；303.25号简文：“右家五，田十五亩一，租大石：廿一石八斗。”均反映了当时屯田兵、民向田官上交田租的情况。而屯田民使用国家的耕牛，还要交牛租。如《汉书·昭帝纪》载：元凤三年以前“赈贷，非丞相御史所请，边郡受牛者，勿收责（债）”。注引应劭曰：“武帝始开之边，徙民屯田，毕与犁牛，后丞相复间有所请。今敕自上所赐与，勿收责；丞相所请乃令其顾税耳。”这里所说的“责（债）”，无疑指牛租而言。假税和牛租的收纳，反映了政府直接经营屯田的情况。另据《汉书·王莽传》：“五原、北假，膏壤殖谷，异时常置田官。”五原、北假一带边境是西汉长期集中实行民屯的地区。

汉武帝时，还“发卒（调动军队）”兴修水利，为此而兴造了大量渠田。据《汉书·沟洫志》：“自是之后，用事者争言水利，朔方、西河、河西、酒泉皆引河及川谷以溉田。而关中灵轵、成国、韦渠引诸川，汝南、九江引淮，东海引钜定，泰山下引汶水，皆穿渠为溉田，各万余顷。它小渠及陂山通道者，不可胜言也。”兴造渠田的范围遍及东、南、西、北各地，而以关中为最：“时郑当时为大司农，言‘异时关东漕粟从渭上，度六月罢，而渭水道九百余里，时有难处。引渭穿渠起长安，旁南山下，至河三百余里，径，易漕，度可令三月罢；而渠下民田万余顷又可得以溉。此损漕省卒，而益肥关中之地，得谷’。上以为然，令齐人水工徐伯表，发卒数万人穿漕渠，三岁而通。以漕，大便利。其后漕稍多，而渠下之民颇得以溉矣。”“后十六岁，太始二年，赵中大夫白公复奏穿渠，引泾水，首起谷口，尾入栎阳，注渭中，袤二百里，溉田四千五百余顷，因名曰白渠。民得其饶，歌之曰：……”

《史记·河渠书》和《汉书·沟洫志》都反映出，这些渠田是在政府直接控制下的授田：“后河东守番系言：‘漕从山东西，岁百余万石，更底柱之艰，败亡甚多而烦费。穿渠引汾溉皮氏、汾阴下，引河溉汾阴、蒲坂下，度可得五千顷。故尽河堧弃地，民茭牧其中耳，今溉田之，度可得谷二百万石以上。谷从渭上，与关中无异，而底柱之东可毋复漕。’上以为然，发卒数万人作渠田。数岁，河移徙，渠不利，田者不能偿种。久之，河东渠田废，予越人，令少府以为稍入。”在政府经营一段时间，情况不利的情况下，乃授予内迁的越人耕种，仍由少府直接经营。另外，《汉书·沟洫志》还谈道：“自郑国渠起，至元鼎六年，百三十六岁，而儿宽为左内史，奏请穿凿六辅渠，以益溉郑国傍高卬之田。上曰：‘农，天下之本也。泉流灌蜪，所以育五谷也。左、右内史地，名山川原甚众，细民未知其利，故为通沟渎，畜陂泽，所以备旱也。今内史稻田租挈重，不与郡同，其议减’。”也就是说，一部分渠田是作为“假田”，由政府租佃给失去土地的农民耕种的（因下文还要集中讨论“假田”，恕不在此赘述）。

另外，武帝时政府还掌握了大量没收来的耕地。《史记·平准书》：“元鼎中，卜式相齐，而杨可告缗遍天下，中家以上大抵皆遇告。杜周治之，狱少反者。乃分遣御史廷尉正监分曹往，即治郡国缗钱，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之……初，大农管盐铁官布多，置水衡，欲以主盐铁；及杨可告缗钱，上林财物众，乃令水衡主上林。上林既充满，益广……乃分缗钱诸官，而水衡、少府、大农、大仆各置农官，往往即郡县比没入田田之。”这段叙述，反映了这样几点：

其一，实行告缗令后，没收了大量的土地，“田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之”，再加上徙民后空荒之地以及无人耕垦的草田，政府控制的公田数字猛增。

其二，这大量的公田不是单独由政府统管，而是由皇室财政系统的官吏与政府大农机构分别掌握，即“水衡、少府、大农、大仆各置农官，往往即郡县比没入田田之”。这种分别掌管公田的情况，《汉书·百官公卿表上》也有反映：属于政府机构管公田的有“治粟内史，秦官，掌谷货，有两丞。景帝后元年更名大农令，武帝太初元年更名大司农。属官有太仓、均输、平准、都内籍田五令丞，斡官、铁市两长丞。又郡国诸仓农监、都水六十五官长丞皆属焉”。属于皇室财政机构的部门首推“掌山海池泽之税，以给共养”的少府。而少府机构庞大，职责繁重，故汉武帝专门设置水衡都尉来掌管皇室的公田。《汉书·百官公卿表》云：“水衡都尉，武帝元鼎二年初置，掌上林苑，有五丞。属官有上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、钟官、技巧、六厩、辩铜九官令丞。又衡官、水司空、都水、农仓、又甘泉上林、都水七官长丞皆属焉。上林有八丞十二尉，均输四丞，御羞两丞，都水三丞，禁圃两尉，甘泉上林四丞。成帝建始二年省技巧、六厩官。王莽改水衡都尉曰子虞。初，御羞、上林、衡官及铸钱皆属少府。”可见，水衡都尉的设置，对于皇室所有制的膨胀起了何等重要的作用！首先，它“掌上林苑”，下属“上林、禁圃、辑濯”等令丞和“水司空、都水、农仓”以及“甘泉上林、都水七官”等部属，构成了一个掌管、经营大量皇室公田的独立体系。其次，它还把铸造五铢钱的“钟官、技巧、辩铜”和调济、购置物资的“均输”等国家重要财政部门囊括于其中，增强了皇室的经济实力。与此同时，汉武帝还通过强买的手段扩大自己的专有领地。《汉书·东方朔传》：武帝“乃使太中大夫吾丘寿王与待诏能用算者二人，举籍阿城以南，銩稨以东，宜春以西，提封顷亩，及其贾直，欲除以为上林苑，属之南山。又诏中尉、左右内史表属草田，欲以偿鄠、杜之民。吾丘寿王奏事，上大说称善”。这样做必然会引起维护土地国有制的官员反对。“时朔在傍，进谏曰：‘臣闻谦逊静悫，天表之应，应之以福；骄溢靡丽，天表之应，应之以异。今陛下累郎台，恐其不高也；弋猎之处，恐其不广也。如天不为变，则三辅之地尽可以为苑，何必銩稨、鄠、杜乎！奢侈越制，天为之变，上林虽小，臣尚以为大也。夫南山，天下之阻也……故丰镐之间号为土膏，其贾亩一金。今规以为苑，绝陂池水泽之利，而取民膏腴之地，上乏国家之用，下夺农桑之业，弃成功，就败事，损耗五谷，是其不可一也……’是日因奏《泰阶》之事，上乃拜朔太中大夫给事中，赐黄金百斤。然遂起上林苑，如寿王所奏云。”这充分反映出，在当时土地私有制发展的影响下，封建土地国有制二重性中发生了皇室土地私有制的比重超过了国家公有制的变化。长此以往发展下去，到了后来，即如桓谭《新论》所云：“汉宣以来，百姓赋钱，一岁为四十余万万。吏俸用其半，余二十万万，藏于都内为禁钱，少府所领园地作务之八十三万万，以给宫室供养诸赏赐。”^[126]少府的收入竟比大司农的赋税收入多了一倍！这不能不说是皇室直接经营的专有领地扩大的结果。虽然在文献记载上把国有土地和皇室专有的土地都同样称为“公田”，但在武帝以后，这种专有领地正如《文献通考·田赋考二》引叶适的话所说：“虽有公田之名，而有私田之实。”^[127]

其三，当时无论政府部门或皇室有关机构，多以“假田”的方式直接经营公田。汉武帝时期的经营概况，如《盐铁论·园池》所云：“是以县官开园池，总山海，致利以助贡赋，修沟渠，立诸农（官），广田牧，盛苑囿，太仆、水衡、少府、大农岁课诸入，因牧之利，池之假及北边置任田官，以赡诸用。”以后，尤其是宣、元两帝朝，频频“假民公田”。如：

《汉书·宣帝纪》：地节元年，“假郡国贫民田”。地节三年春三月，诏曰：“鳏寡孤独高年贫困之民，朕所怜也。前下诏假公田，贷种、食，其加赐鳏寡孤独高年帛。”地节三年冬十月，“又诏：‘池未御幸者，假与平民，郡国宫馆，勿复修治。流民还归者，假公田，贷种、食，且勿算事’。”（师古注曰：“不出算赋及给徭役。”）

《汉书·元帝纪》：初元元年三月，“以三辅、太常、郡国公田及苑可省者，振业贫民，资不满千钱者，赋贷种食”。四月，“又曰：‘关东今年谷不登，民多困乏，其令郡国被灾害甚者，勿出租赋，江海陂湖园池属少府者，以假贫民，勿租赋’。”初元二年，“诏罢黄门乘舆狗马，水衡禁囿、宜春下苑、少府佽飞外池、严池田，假与贫民。”永光元年，“诏曰：‘其赦天下，令厉精自新，各务农亩，无田者皆假之，货种，食如贫民’。”

以上所云假与贫民者，既有属于大农所辖的“郡国公田”，也有属于少府、水衡所辖的“园池苑囿”，而据《汉书·昭帝纪》：“故稻田使者燕仓先发觉，以告大农敝。”如淳曰：“特为诸稻田置使者，假与民，收其税入也。”也就是说，政府设置了“稻田使者”这种专职官吏，来经营、专管“假田”。其经营方式，据《汉书·沟洫志》载武帝语云：“今内史稻田租挈重，不与郡同，其议减。”师古注曰：“租挈，收田租之约令也。郡，谓四方诸郡也。”证明了所谓“假民公田”，就是通过租契约令的形式，把国有或皇室所有的“公田”，租佃给失去土地的贫民耕种。佃耕“假田”的农民则要向政府或皇室交纳称为“假税”的地租。他们与交纳“三十税一”田租的编户齐民是有所不同的。

此外，西汉王朝还不时“赋民公田”和“赐民公田”。

“赋民公田”者如：

《汉书·昭帝纪》：元凤三年，“罢中牟苑，赋贫民”。

《汉书·霍光传》：“（霍）山曰：‘今丞相用事，县官信之，尽变易大将军法令，以公田赋与贫民’。”

《汉书·广陵王胥传》：宣帝时，“（广陵王）相胜之奏夺王射陂草田，以赋贫民”。

《汉书·哀帝纪》：建平元年春正月，“太皇太后，外家王氏，田非冢茔，皆以赋贫民”。

《汉书·平帝纪》：元始二年，“郡国大旱，蝗，青州尤甚，民流亡。安汉公、四辅、三公、卿大夫、吏民为百姓困乏，献其田宅者二百三十人，以口赋平民”。

“赐民公田”者如：

《汉书·贡禹传》：贡禹谏元帝曰：“独舍长安城南苑地以为田猎之囿，自城西南至山西至鄠皆复其田，以与贫民。”“故民弃本逐末，耕者不能半。贫民虽赐之田，犹贱卖以贾，穷则起为盗贼。”

《汉书·平帝纪》：元始二年夏，“郡国大旱，蝗，青州尤甚，民流亡。……罢安定呼池苑以为安民县，起官寺市里，募徙贫民，县次给食至徙所，赐田宅什器，假与犁、牛、种、食。”

据颜师古注：“赋，谓班与之也。”所谓“赋民公田”，就是按制度授给失去土地的编户农民以一定数量的田地。若不按制度而按人口的多少授予，如平帝元始二年“以口赋贫民”则为例外，故师古注曰：“计口而给其田宅也。”而“赐民公田”却带有很大的随意性，赐田的多寡亦无定制，但由国家授予公田来说，与“赋民公田”又是相同的。“假民公田”则与二者不同，颜师古在注宣帝地节元年“假郡国贫民田”时说，“假”是“权以给之，不常假”，“假田”的所有权在国家或皇室，是要收回的。再说，耕种“假田”要交纳“假税”；而“赋田”和“赐田”则无，但要承担编户农民所应交纳的租赋和被征发的徭役。

同时，汉武帝还任赵过为搜粟都尉，在国家直接经营的公田上推广名为“耦犁”和“代田法”的生产技术。《汉书·食货志上》：“过试以离宫卒田其宫堧地，课得谷皆多其旁田亩一斛以上。令命家田三辅公田，又教边郡及居延城。是后边城、河东、弘农、三辅太常民皆便代田，用力少而得谷多。至昭帝时，流民稍还，田野益辟，颇有畜积。”

由此看来，西汉王朝采取这些办法来经营公田确实取得了一些成功，使土地兼并得到一些缓解。但因这些办法都不过是些临时性的措施，没有解决主要问题，更大的兼并狂潮却在酝酿之中。(www.daowen.com)

三、西汉中后期兼并狂潮的涌起

西汉后期的社会主要问题，即众所周知的土地和流民问题；说得更概括一点，即剧烈的土地兼并问题。照理说，汉武帝掌握了那么多的公田，把它作为屯田、渠田、假田、赋田、赐田与失去土地的贫民结合起来，封建生产秩序总该得到稳定，土地兼并总该遏止住了。可是恰恰在此之后，一场规模空前、势不可挡的兼并恶浪却席卷而来。它把无数编户农民从耕种的土地上抛了出来，任其流离失所，或亡逃山林，辗转沟壑；或沦为奴婢，仰事于富人。它又把大量的田地冲击到贵族、官僚和豪强的门下，形成一座座庞大的庄园。最后，它动摇了西汉王朝赖以存在的基础。这一场凶猛的恶浪，是怎样掀起来的，要究其缘由，我们需从丧失土地的编户农民和兼并土地的贵族、官僚、豪强等两个方面来进行考察。

对于编户农民来说，“土地是我们的一切，是我们生存的首要条件；把土地当做买卖的对象就是走向自我买卖的最后一步；这无论过去或现在都是那样不道德，只有自我买卖的不道德才能超过它”^[128]。什么力量迫使编户农民出卖他赖以糊口的那一点点土地呢？

首先，是人口的增加。汉初的人口，如《史记·高祖功臣表·序》云：“天下初定，大城名都散亡，户口可得而数者十二三。”《汉书·高惠后孝文功臣表第四》亦云：“时大城名都，民人散亡，户口可得而数，裁什二三。”关于编户农民占有耕地的情况，《汉书·文帝纪》载文帝后元年三月诏说：“夫度田非益寡，而计民未加益。以口量地，其于古犹有余……”当在户均一百亩以上。故《汉书·食货志上》载师丹言称：“孝文皇帝承亡周乱秦兵革之后，天下空虚，故务劝农桑，帅以节俭，民始充实，未有兼并之害，故不为民（名）田及奴婢为限。”而随着社会经济的恢复和发展，时间推移，人口递增。据《汉书·地理志下》载，到西汉后期平帝时有“民户千二百二十三万三千六十二；口，五千九百五十九万四千九百七十八”。而当时的耕地有“定垦田八百二十七万五百三十六顷”。平均每户只有67.61亩，每口才13.88亩。在当时生产力较低的情况下，一户远不足百亩，欲赖以养家活口，自然是很困难的了。

第二，是沉重的徭役和兵役负担。西汉的徭役、兵役直接承袭秦代，本来就很重；武帝时，随着领土的扩大和频繁对四夷用兵，这方面的负担就更沉重了。正如《盐铁论·徭役篇》云：“今中国为一统，而方内不安，徭役远而外内烦也。古者，无过年之徭，无逾时之役。今近者数千里，远者为万里，历二期。长子不还，父母愁忧，妻子咏叹。愤懑之恨，发动于心；慕思之积，痛于骨髓。”武帝时“军阵数起”，兵役之多，不胜枚举。其对编户农民的困扰，由《汉书·贾捐之传》可见一斑：元帝时“丞相于定国以为，前日兴兵击之连年（指元帝初元三年的珠崖之役），护军都尉、校尉及丞凡十一人，还者二人，卒士及转输死者万人以上，费用三万万余，尚未尽降。今关东困乏，民难摇动……”大批青壮年劳动力战死沙场，无疑给编户农民的生产带来极大的不利影响。

西汉的另一项大规模的徭役是修筑陵墓。《晋书·索琳传》云：“汉天子即位一年而为陵，天下贡赋三分之，一供宗庙，一供宾客，一充山陵。汉武帝享年久长，比崩而茂陵不复容物，其树皆已可拱。赤眉取陵中物，不能减半。于今犹有朽帛委积，珠玉未尽。”这样豪华的陵墓是怎样修成的？据《汉书·谷永传》云：“今陛下（成帝）轻夺民财，不爱民力，听邪臣之计，去高敞初陵，捐十年功绪，改作昌陵，反天地之性，因下为高，积土为山，发徒起邑，并治宫馆，大兴徭役，重增赋敛，征发如雨，役百乾溪，费疑骊山，靡敝天下，五年不成而后反故。又广盱营表，发人冢墓，断截骸骨，暴扬尸柩。百姓财竭力尽，愁恨感天，灾异屡降，饥馑仍臻。流散冗食，馁死于道，以百万数。公家无一年之畜，百姓无旬日之储，上下俱匮，无以相救。”汉天子的起陵，确实给人民带来无穷无尽的灾难。

另外，盐铁国营以后，加重了编户农民的徭役负担。《盐铁论·复古篇》：“往者，豪强大家聚众或至千余人，大抵尽收放流人民也。”原来的私营盐铁商，多使用流民作为劳动力进行生产。而在实行盐铁国营以后，情况就大不同了。《盐铁论·禁耕篇》：“故盐、冶之处，大傲皆依山川，近铁炭，其势咸远，而作剧郡中卒践更者，多不勘责取庸代。县邑或以户口赋铁，而贱平其准，良家以道次发僦运盐铁烦费，邑或以户，百姓病苦之。”即以征发徭役来作为国营盐铁事业的劳动力。这更加重了编户农民的痛苦。

总之，武帝时期徭役的加重，如《盐铁论·未通》所云：“今五十已上至六十，与子孙服挽输，并给徭役，非养老之意也。”不仅征发青壮年，把五十岁到六十岁的人都征发在内，一般贫民，如何承受得了！

第三，是繁重的赋税。用王莽的话说：“汉氏减轻田租，三十而税一，常见更赋，罢癃咸出，而豪民侵陵，分田劫假。厥名三十税一，实什税五也。父子夫妇终年耕芸，所得不足以自存。”^[129]《盐铁论·未通》亦云：“田虽三十而顷亩出税，乐岁粒米粱粝而寡取之，凶年饥馑而必求足。加之以口赋更徭之役，率一人之作，中分其功。农夫悉其所得，或假贷而益之。是以百姓疾耕力作，而饥寒遂及己也。”据《居延汉简甲编》1982A号简文云，哀帝时，“作都亭部欲取□□案张等更赋皆给，当得取检谒，移居延，如律令，敢言之”。其611号简文亦云：“出赋钱二千七百，给令史三人十月积三月奉。”充分反映出，当时连亲身到边境服役的人也要向国家交纳更赋。这对于贫民来说，不啻于雪上加霜。

第四，是五铢钱的颁行。由于汉代的人头税（算赋、口赋）要以钱交纳，徭役也可以用钱代役（更赋），所以贷币对于编户农民来说，是十分重要也十分难得的。在武帝以前，准民盗铸，劣质货币充斥市场，币值低下，农民易于用自己生产的谷物换取足够赋额的货币来上缴，以保住自己作为国家编户的地位。而当五铢钱这种较为坚硬的货币颁行和种种打击商贾的措施采取之后，编户农民要凑足每年上交的赋额就十分困难了。这正如元帝时谏大夫贡禹针砭时弊所云：“自五铢钱起已来七十余年，民坐盗铸钱被刑者众，富人积钱满室，犹亡厌足。民心动摇，商贾求利，东西南北各用智巧，好衣美食，岁有十二之利，而不出租税。农夫父子暴露中野，不避寒暑，脁草杷土，手足胼胝，已奉谷租，又出藁税，乡部私求，不可胜供。故民弃本逐末，耕者不能半，贫民虽赐之田，犹贱卖以贾，穷则起为盗贼。何者？末利深而惑于钱也。是以奸邪不可禁，其原皆起于钱也。”

徭役、兵役的加重，正常的商品交易被暂时有利于国而长期为害于民的官商所垄断，五铢钱又难求，编户农民靠每年交纳数千钱维持地位变得越来越困难，最后只有破产流亡。这也正如“盐铁会议”上贤良、文学们所指出的：“往者军阵数起，用度不足，以资征赋，常取给见民，田家又被其劳，故不齐出于南亩也，大抵逋流皆在大家。吏正畏惮，不敢笃责，刻急细民；细民不堪，流亡远去；中家为之绝出。后亡者为先亡者服事；录民数创于恶吏，故相仿效，去尤甚而就少愈者多。”^[130]而中后期的西汉王朝，对于这种编户农民相继流亡所采取的对策，除因灾荒发生而略施减赋、免复、赐田之类应急的小恩小惠外，在徭役、赋税、盐铁、货币等重大方面，并未作任何政策性的改变。长此下去，广大编户农民的处境也就变得如《汉书·鲍宣传》所说：“凡民有七亡：阴阳不和，水旱为灾，一亡也；县官重责更赋租税，二亡也；贪吏并公受取不已，三亡也；豪强大家蚕食亡厌，四亡也；苛吏徭役，失农桑时，五亡也；部落鼓鸣，男女遮世，六亡也；盗贼劫略，取民财物，七亡也。七亡尚可，又有七死：酷吏殴杀，一死也；治狱深刻，二死也；冤陷亡辜，三死也；盗贼横发，四死也；怨仇相残，五死也；岁恶饥饿，六死也；时气疾疫，七死也。民有七亡而无一得，欲望国安，诚难；民有七死而无一生，欲望刑措，诚难。”处于这样悲惨境地的编户农民，诚如马克思所说：“超过一定的限度从农民那里夺取他们的农业劳动产品，那么，尽管你们用宪兵和军队也不能把他们束缚在他们的土地上。”^[131]于是在西汉中后期，大批大批的流民不断涌现。诸如：

《汉书·昭帝纪》：始元四年，“比岁不登，民匮于食，流庸未尽还”。

《汉书·宣帝纪》：地节三年，“胶东相成，劳来不怠，流民自占八万余口”。

《汉书·贾捐之传》：元帝初年，“天下独有关东，关东大者独有齐楚，民众久困，连年流离，离其城郭，相枕席于道路。人情莫亲父母，莫乐夫妇，至嫁妻卖子，法不能禁，义不能止，此社稷之忧也”。

《汉书·天文志》：“河平元年三月，旱，伤麦，民食榆皮……流民入函谷关。”

《汉书·成帝纪》：阳朔二年，“关东大水，流民欲入函谷、天井、壶口、五阮关者，勿苛留”。鸿嘉四年，“关东流冗者众，青、幽、冀部尤剧……流民欲入关，辄籍内”。

《汉书·谷永传》：永始二年，“百姓财竭力尽，愁恨感天，灾异屡降，饥馑仍臻。流散冗食，馁死于道，以百万数”。元延元年，“百姓失业流散，群辈守关”。

《汉书·孔光传》：哀帝建平二年，“岁比不登，天下空虚，百姓饥馑，父子分散，流离道路，以十万数”。

《汉书·平帝纪》：元始二年，“郡国大旱，蝗，青州尤甚，民流亡”。

大量流民的出现，使编户齐民制度遭到极大的破坏，建立在这项制度基础上的西汉王朝的气数也就将尽了。

西汉中后期大肆兼并土地的，主要是大土地占有者和大土地所有者。下面，我们对其兼并活动逐一进行分析。

如前所述，所谓大土地占有者，即贵族、封侯、官僚等封建特权享有者。他们趁着汉武帝的盐铁国营等一系列管榷政策和算缗、告缗等抄没政策的实施而带来封建特权高涨之机，利用自己的权势大肆兼并土地。正如《盐铁论·刺权篇》载：“文学曰：自利官（指均输、平准等与民争利之官）之设，三业（指盐铁、酒榷、均输）之起，贵人之家云行于途，毂击于道，攘公法，申私利，跨山泽，擅官市，非特田常之势、陪臣之权也；威重于六卿，富累于陶卫，舆服僭于王公，宫室溢于制度，并兼列宅，隔绝闾巷……是以耕者释耒而不勤，百姓冰释而懈怠。”他们拥有的大片土地，一部分掠夺自编户农民。如《史记·淮南衡山列传》载：武帝时，衡山王“又数侵夺人田，坏人冢以为田”。淮南王的“王后荼、太子迁及女陵得爱幸王，擅国权，侵夺民田，妄致系人”。《汉书·五行志》：昌邑王在被废立前，“曾田于民间，畜私奴车马于北宫”。他们不仅兼并编户农民长期占有和使用的授田，而且把政府租佃给失地贫民耕种的“假田”也一并占夺。如《汉书·孙宝传》云：成帝时，“帝舅红阳侯立使客因南郡太守李尚占垦草田数百顷，颇有民所假少府陂泽，略皆开发，上书愿以入县官。有诏郡平田予直，钱有贵一万万以上”^[132]。红阳侯王立竟然把属于少府经营的假田强占后献给国家，骗取高于市价的一万万钱。故《盐铁论·园池篇》云：“今县官之多张苑囿、公田、池泽，公家有鄣假之名，而利归权家。”同时，这些大土地占有者不仅大肆兼并土地，而且占夺国家编户农民为其耕种大片土地的劳动力。这正如《法言·先知篇》所云：汉成、哀时，“法无限，则庶人田侯田，处侯宅，食侯食，服侯服，人亦多不足矣”。就这样，大土地占有制随着土地兼并的加剧，迅速向大土地所有制转化。

而大土地占有者不仅兼并民田，同时还侵占公田。此类案件在西汉中后期不断发生。诸如：

《汉书·李广传》：“广死明年，李蔡以丞相坐诏赐冢地阳陵当得二十亩，蔡盗取三顷，颇卖得四十余万，又盗取神道外堧地一亩葬其中，当下狱，自杀。”

《汉书·百官公卿表下》：成帝建始二年，“右扶风温顺为少府，二年，坐买公田，与近臣下狱，论”。

最典型的乃是元帝时丞相乐安侯匡衡的“专地盗土”。《汉书·匡衡传》：“初，衡封僮之乐安乡，乡本田提封三千一百顷，南以闽佰为界。初元元年，郡图误以闽佰为平陵佰。积十余岁，衡封临淮郡，遂封真平陵佰以为界，多四百顷。至建始元年，郡乃定国界，上计簿，更定图，言丞相府。衡谓所亲吏赵殷曰：‘主簿陆赐故居奏曹，习事，晓知国界，署集曹缘。’明年治计时，衡问殷国界事：‘曹欲奈何？’殷曰：‘赐以为举计，令郡实之。恐郡不肯从实，可令家丞上书。’衡曰：‘雇当得不耳，何至上书？’亦不告曹使举也，听曹为之。后赐与属明举计曰：‘案故图，乐安乡南以平陵佰为界，不（足）故而以闽佰为界，解何？’郡即复以四百顷付乐安国。衡遣从史之僮，收取所还田租谷千余石入衡家。”匡衡趁地方官吏管理的混乱，不仅暗中扩大了自己的田界，而且还向政府“收取所还田租谷千余石”。其窃取公田的手法，不可谓不高明。

如果说上述这些染指公田的大土地占有者终因事发败露而受到惩罚的话，那么，兼并民田却安然无恙，甚至还得到种种优惠。如《汉书·张汤传》载：昭帝时，张汤子“安世尊为公侯，食邑万户，然身衣弋绨，夫人自纺绩，家童七百人，皆有手技作事，内治产业，累积纤微，是以能殖其货，富于大将军光”。而且昭帝特别“诏都内别臧张氏无名钱以百万数”，并免其这笔资产税。《汉书·张禹传》亦载：成帝时，“禹为人谨厚，内殖货财，家以田为业。及富贵，多买田至四百顷，皆泾、渭溉灌，极膏腴上贾。它财物称是”。二人皆拥有大量土地、奴婢，“内殖货财”，但因其土地主要掠自贫民并非染指公田，故皆享殊荣而得善终。

毫无疑问，这些大土地占有者随着土地私有制的发展，迅速向大土地所有者转化，加深了西汉后期的社会危机。

另外的一股兼并土地的巨大力量，则来自大土地所有者，即通常所说的豪强地主。如前所述，西汉时期的豪强地主多由地方上的豪族、商贾、游侠、失势的官吏等人组成。“汉承战国余烈，多豪猾之民，其并兼者则陵横邦邑，桀健者则雄张闾里。”^[133]豪强的兼并在汉初就出现了，但在新建立的王朝的种种抑制和打击之下，没有多大发展。在文帝采取宽松政策以后，他们很快地发展起来了，并形成若干“与千户侯等”的“素封”之家。他们大都拥有大量土地并从事商业牟利。汉武帝管榷政策的实施堵塞了他们的资金流向商业的渠道，也使大批“富商大贾无所牟大利，则反本”^[134]，加入了他们兼并土地的队伍。由于社会上的大量资金都流向土地兼并，而汉武帝以后又没有切实有力地抑制过兼并，所以西汉后期的土地兼并愈演愈烈了。

由于私有制的发展，“凡编户之民，富相什则卑下之，伯则畏惮之，千则役，万则仆，物之理也”^[135]。豪强的主要兼并活动即按此理，以经济的手段进行。同时他们也“因其富厚，交通王侯，力过吏势，以利相倾”^[136]，与大土地占有者相互勾结，掠夺土地。如《史记·酷吏列传》：酷吏宁成丢官回家后“称曰：‘仕不至二千石，贾不至千万，安可比人乎！’乃贳贷买陂田千余顷，假贫民，役使数千家。数年，会赦。致产数千金，为任使，持吏长短，出从数十骑。其使民威重于郡守。”

其他豪强地主的兼并如：

《汉书·陈汤传》：“关东富人益众，多规良田。”

《后汉书·阴识传》：宣帝时，“阴子方者……暴至巨富，田有七百余顷，舆马仆隶，比于邦君”。

《后汉书·樊宏传》：刘秀的外祖父樊重，“世善农稼，好货殖……其营理产业，物之所弃，课役童隶，各得其宜，故能上下戮力，财利岁倍。至乃开广田土三百余顷”。俨然形成一个地主庄园。

豪强地主盘剥农民的方式，即为《汉书·食货志》所说的“分田窃假”。师古注曰：“分田，谓贫者无田，而取富人田耕种，共分其所收也；假，亦谓贫人赁富人之田也；窃者，富人夺其税，侵欺之也。”即通过租佃的方式剥削佃农。其地租，据荀悦《前汉纪》卷八所云：“官收百一之税，而人输豪强太半之赋，官家之惠优于三代，豪强之暴酷于亡秦。”即征收实物地租，租额占土地收获谷物的三分之二，剥削是十分沉重的。

由于大土地占有制和大土地所有制的发展，庄园荫庇人口的增加，使封建国家财政和中央集权政治受到严重的影响。并且，由于大量流民的出现，社会秩序变得动荡不安。西汉政府为了安定社会、抑制兼并，曾惩处了一些占夺公田的封君、大吏，但这只是杯水车薪，无济于事。对于大量流民的涌现，国家也曾用“假民公田”、“赋民公田”和“赐民公田”的办法，欲使之安定下来，但由于兼并者的猖獗，连这些公田也被他们掠夺了。最后，只好如荀悦《申鉴·时势篇》所云：“诸侯不专封，富人名田逾限，富过公侯，是自封也；大夫不专地，人卖买由己，是专地也。或曰，复井田欤？曰否。专地，非古也；井田，非今也。然则，如之何？曰，耕而勿有，以俟制度可也。”寄希望于制度上的改变。于是，“限田之议”就在这种背景下提出来了。

《汉书·食货志上》：“哀帝即位，师丹辅政，建言：‘古之圣王莫不设井田，然后治乃可平。孝文皇帝承亡周乱秦兵革之后，天下空虚，故务劝农桑，帅以节俭，民始充实；未有并兼之害，故不为民田及奴婢为限。今累世承平，豪富吏民资数巨万，而贫弱逾困。盖君子为政，贵因循而重改作，然所以有改者，将以救急也。亦未可详，宜略为。’天子下其议。丞相孔光、大司空何武奏请后，哀帝下诏限田：‘诸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢、田宅亡限，与民争利，百姓失职，重困不足，其议限列。’有司条奏：‘诸王、列侯得名田国中，列侯在长安及公主名田县道，关内侯、吏民名田，皆无得过三十顷。诸侯王奴婢二百人。列侯、公主百人，关内侯、吏民三十人。年六十以上，十岁以下，不在数中。贾人皆不得名田、为吏，犯者以律论。诸名田畜奴婢过品，皆没入县官。”这个办法就是建立在广义的土地国有制基础上，以重申土地国有，政府有权重新调配的方式，按过去商鞅创立的“名田制”来限制大土地占有制和大土地所有制的发展。但在私有制发展已成气候的西汉末期，却难以行得通。据《汉书·食货志》云，该诏令颁布后，大土地兼并者十分恐慌，“时田宅奴婢贾为减贱”。但因“丁、傅用事，董贤隆贵”，该诏令未待贯彻实施，便因哀帝赏赐宠臣董贤二千余顷田地，带头违反诏令的规定而使之变成一纸空文。土地兼并则更加剧烈了。

四、王莽逆向改制的破产

事实证明，西汉中后期国家用直接经营公田、赐田、赐民爵、减免赋税等办法来解决业已严重的土地、奴婢问题，只不过是扬汤止沸，收效甚微。哀帝的限田之议又胎死腹中，西汉王朝即将陷入绝境。这对整个统治阶级来说，将是一场巨大的灾难。为了维护他们的既得利益，不得不作更大的改弦更张。于是，铁腕人物王莽就在地主阶级的一致呐喊助威声中粉墨登场篡位并进行“改制”了。

王莽改制的目的很清楚，即通过“王田、奴婢”政策来解决业已深重的社会问题，以“五均、六管”和改革币制来强化封建国有经济和稳定编户农民的地位。而其实施效果怎么样呢？

我们先来看“王田、奴婢”政策。

《汉书·王莽传中》载王莽曰：“予前在大麓，始令天下公田口井，时则有嘉禾之祥，遭反虏逆贼且止。今更名天下田曰‘王田’，奴婢曰‘私属’，皆不得卖买。其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。”《汉书·食货志》亦云，诏令颁布后，“犯令，法至死”。其推行的态度，真可谓雷厉风行，急急如令。但由于所谓“王田”政策，不过是王莽刻舟求剑地套用西周井田制的办法来解决当时的土地问题，根本不可能实施。因为：其一，西汉时期社会经济的发展，人口的增长，自然与西周大不相同，按每夫授田百亩，根本不可能。其二，“王田”诏令中无具体的分田办法，即便有，田从何来？其三，即使按该诏令把“男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党”，也只是解决了少部分人的问题。对于既非“九族”，又非“邻里乡党”的广大贫民或流民来说，是没有什么好处的。所以，这种“王田”政策除了引起大土地占有者和大土地所有者的强烈反对，激化统治阶级内部矛盾以外，对于主要社会问题的解决没有任何好处。而其“奴婢”政策更为无聊，除了更名为“私属”^[137]，不准买卖外，对现有的奴婢的地位，没有任何实质性的改善。这种开历史倒车的“王田、奴婢”政策，从一开始就注定了是短命的。“后三年，莽知民愁，下诏诸食王田及私属皆得卖买，勿拘以法。”^[138]自行宣告中止。

在实行“王田”制的同时，王莽还推行了“五均、六管”政策来抑制商贾，加强国家对经济的控制。该项政策内容包括：

“莽乃下诏曰：‘……今开赊贷，张五均，设诸斡者，所以齐众庶，抑并兼也。’遂于长安及五都立五均官……工商能采金银铜连锡登龟取贝者，皆自占司市钱府，顺时气而取之。”^[139]

“初设六管之令，命县官酤酒，卖盐铁器，铸钱，诸采取名山大泽众物者税之。又令市官收贱卖贵，赊贷予民，收息百月三。”^[140]

“工匠医巫卜祝及它方技商贩贾人坐肆列里区谒舍，皆各自占所为于其所在之县官，除其本，计其利，十分之一，而以其一为贡，敢不自占，自占不以实者，尽没入所采取。”^[141]

王莽的这项措施，其实只是盲目抄袭汉武帝的盐铁酒国营、均输平准、算缗告缗等管榷政策并集之大成。其实施结果，不仅打击了富商大贾，而且更沉重地打击了小商小贩和小手工业者。如前所述，商贾的受损，对于编户农民要用粮食换取货币来维持自己的编户地位是十分不利的。虽说“五均赊贷”对农民会有一定好处，但王莽又效学汉武帝任用盐铁商来国营盐铁的办法：“曦和置命士督五均六斡，郡有数人，皆用富贾。洛阳薛子仲、张长叔、临缁姓伟等，乘传求利，交错天下。因与郡县通奸，多张空簿，府臧不实，百姓俞病。”^[142]所以这也是一项短命的政策，不得不于地皇三年取消。

新莽改制历时最久、影响最大的是三次币制改革。自公元7年到公元14年，王莽对币制改了又废、废了又改地不断折腾。改出来的新币名目有“五物六名二十八品”^[143]之多，连早已抛进历史垃圾堆的龟甲、贝壳之类都拿来作货币使用，完全违反货币发展规律，使整个国家的经济陷入更大的混乱。

所以王莽改制的结果，不仅没有解决当时的社会问题，反而使之更为激化了。据《汉书·王莽传》载：

天凤四年，“复明六管之令。每一管下，为设科条防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸众。又一切调上公以下诸有奴婢者，率一口出钱三千六百，天下愈愁，盗贼起”。“莽遣使者即赦盗贼，还言：‘盗贼解，辄复合。问其故，皆曰愁法禁烦苛，不得举手。力作所得，不足以给贡税。闭门自守，又坐邻伍铸钱挟铜，奸吏因以愁民。民穷，悉起为盗贼’。”

始建国“五年正月朔，“以大司马司允费兴为荆州牧，见，问到部方略，兴对曰：荆、扬之民率依阻山泽，以渔采为业。间者，国张六管，税山泽，妨夺民之利，连年久旱，百姓饥穷，故为盗贼”。

“是时百姓便安汉五铢钱，以莽钱大小两行难知，又数变改不信，皆私以五铢钱市买。讹言大钱当罢，莫肯挟。莽患之，复下书：‘诸挟五铢钱，言大钱当罢者，比非井田制，投四裔。’于是农商失业，食货俱废，民人至涕泣于市道。及坐卖买田宅奴婢，铸钱，自诸侯卿大夫至于庶民，抵罪者不可胜数。”

王莽为了转移人民的视线，无端挑起和匈奴、高句丽、句町等少数民族的战争。沉重的军役、徭役又强加在人民头上，于是，酝酿已久的农民大起义，终于在绿林山中爆发了。