（一）“法律上利害关系”中的“法律”仅限于实体法

《环境影响评价法》是我国唯一使公众在行政机关作出重大开发决策前拥有程序参与并表达意见的法律。此取法自美国《国家环境政策法》的典型思维，使得公民在决策程序中的参与亦成为行政决策的正当性来源之一。

原告资格的界定除了抑制滥诉外，也与司法审查的目的相关。若认为司法审查的目的在于控制行政权，促使其依法行使，则理论上应允许任何人对于违法行政行为提起诉讼；若认为原告资格是为了赋予人民排除不法侵害的权利，以维护个人完整的实体权利，则司法审查的目的在于保护个人权利，仅当其权利受到侵害时，允许其拥有原告资格并据以提起诉讼。我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。并在其第12条具体列举了公民、法人或者其他组织对哪些行政行为不服或认为哪些行政行为侵犯其合法权益可向人民法院提起诉讼。我国于2015年废止的《行诉法解释》将原告解释为“与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”。而其中的“法律”究竟是指实体法还是既指实体法又包含程序法，即法律上的利益是否包含程序法上的利益？理论与实务中将原告资格限制在个人实体法律上权利或利益的保护，仅个别学者认为，《行诉法解释》对原告资格所作的规定表明“法律上的利害关系”是指实证法（包括实体法和程序法）所保护的权益或利益关系。^[46]如此“共识”固然有其理由，一方面基于诉讼资源有限的考虑而防止滥诉，另一方面亦与司法将自身目的设定在个人实体权益保护有关。“认为程序不能作为自治、独立的实体存在——即不足以从自身品质上找到其存在的合理性和正当性——而仅仅是被用来实现某种外在目的的手段和工具。”^[47]然而，在环境法领域发生的案件类型比较复杂，不同的法领域所涉及的事务性质或特性亦将不同。尤其是在环评中，强调通过程序规范的遵守来提升行政决策的正确性，如果仍然千篇一律地适用以实体权益的侵害作为原告资格界定标准是否合适则不无疑义。

（二）“法律上利害关系”应包含程序法上利害关系

不管理论上还是实务中，诉权仅仅与个人实体权利相连结，将原告资格限缩在法律所保护的实体权利和利益之上。这迫使一些长期关注环评并实际参与环评程序的环保组织，甚至是地缘关系较远的当地居民，虽具有事实上的利害关系却因欠缺原告资格而无法提起诉讼。

若认为原告资格仅是为了保护个人实体权利而存在，就等于认为只有建设项目对个人的生命、身体或财产权可能造成侵害时，才能允许其进入法院通过诉讼来反对项目开发，尽管环保组织对建设项目拥有事实上的利害关系，或是其所享受的环境品质、利益有遭受破坏的危险，仍无法通过起诉来表达诉求，尤其当环评遭受外在力量扭曲、干预呈现政治、经济理性独大的情形时，缺陷更明显。在此情形下，法院所能发挥的司法控制功能即遭受限制。尤其是当行政机关出现程序违法的情况时，拥有环评程序参与权的公众是否仍能诉请法院救济以“撤销”程序违法的环评审批决定即有疑问。若答案是否定的，那么即意味着公众无法通过司法控制的方式，来保障其行政程序之参与地位的完整。(www.daowen.com)

尤其在抽象的立法授权与行政权拥有专业资源的权力特性，已不足以充分赋予行政权正当性的情形下，再加上科学、专业与风险的界定本身其实是价值判断的问题，使得参与模式所追求的公民参与、风险沟通以及程序理性成为行政权获得正当性的必要途径，而这也是拥有公众参与制度的《环境影响评价法》重要的制度功能。从环境法的预防原则出发，国家固应积极防止环境生态被破坏或恶化，但依据我国《宪法》第26条规定来看，其精神并非赋予环境价值绝对优势而高于其他价值；而且环保问题常常涉及复杂利益冲突，再加上我国法律向来偏重实体。因此，尽管环境法律对静态的实体权利义务的归属规定得非常详细，即使有丰富完备的实体权依据，可能亦无法有效帮助环境行政机关，随着事情的发展，动态的采取相应的程序措施，以调和各种利益，整合各方观点而作出合理的决定；其次，对程序上当事人或利害关系人来说，即便重大环境决策确实关系其自身权益，但仅凭实体权的归属，往往也无法成为决策程序上的主体，由于不能尽早了解相关信息，适度参与决策流程，进而影响决策的作出，剩下事后静态的司法裁决只是亡羊补牢，实体权利的保障也很可能就此落空。因此，环境保护与经济发展的衡平机制，除了实体的请求权基础外，还需“兼筹并顾”功能导向的程序。

如果认为公民参与及程序理性是行政权正当性的必要来源，那么，法院如何界定原告资格便值得反思。在环评中，公众在程序中的参与及沟通，其意义不再仅是形式上的法定要求，而是整个环评审批决定是否拥有正当性的必要条件。因此在环评中，若将原告资格仍限制在法律所保护的实体权益上，将会产生如此矛盾，即在环评中拥有参与权的公众，当其进行决策参与并不服环评审批决定时，会因为建设项目环评审批并未侵害其实体法上的权益，而被拒绝进入法院大门，即使行政机关在环评审批过程中存在违法或仅为形式上的走过场时，享有参与权的公众仍无法通过司法寻求救济。^[48]因此，在环评审批正当性来源于公众参与理念下，为了避免环评法律赋予公众程序参与权成为“一纸空文”，应承认赋予公众参与独立程序权能的必要，即只要在环评中拥有参与权利的公民、法人或其他组织，当其程序权遭受来自行政机关的侵害时，即得单独据以提起诉讼以寻求救济，而不需证明因为程序权的侵害而导致实体权益的损害。正如美国奥康纳（O'Connor）大法官指出，若是违反程序义务，只要该义务本就是用来保护原告的具体利益，一旦该义务违反，应就足够赋予其当事人原告资格。^[49]

由此，法院也可以通过原告的启动，而获得监督行政权行使是否符合程序理性的机会。正如唐明良博士所言：“一方面，环评行政不同于传统行政，它奉‘预防原则’为圭臬，环评决策是一种预测决定，在环评审批决定作出当时一般并不发生具体的现实权益损害，如果一定以‘现实权利或利益’的损害为原告资格要件，则未免失之过严；另一方面，环评决策及建设项目是否对居民造成实质性侵害，是在实质性论辩中越辩越明的问题，而不适宜在原告资格这个环节上设置过高的门槛，否则将不利于发挥司法审查在监控环评机关程序履行、建构风险沟通场域方面的功能。”^[50]而要想使每个利害关系人的意见都能得到行政机关充分的考虑，仅有程序保障是远远不够的，还必须保证每个人均有诉诸司法救济的权利。^[51]

在我国，在环评领域扩展原告资格，未必要修改《环境影响评价法》后方可实践。这完全可以通过司法实践或进行法律适用解释予以应对。在环评领域，针对其主要是程序规范的特征，站在行政权行使正当性亦应来自公众参与的理念下，将“法律上利害关系”解释为不仅包含实体法上的利害关系，而且包含程序法上的利害关系。确认《环境影响评价法》所赋予的程序参与权本身即为一种独立权能，因而建设项目附近居民或环保组织如在环评过程中的参与权受到侵害，仍得据此拥有“利害关系人”的地位，而向法院提起诉讼来寻求救济，并期许法院发挥司法控制功能，而这亦与当代行政法以程序控权取代实体控权的发展主流相吻合。^[52]