野生生物保护法：实施细则、职责分工、调查档案

一、知识点精解

(一) 野生生物保护法概述

野生生物包括野生动物和野生植物两大类。野生生物的保护不仅是经济价值意义上的保护，更是物种保护和生物多样性保护的重要范畴。

野生动物是指在自然状态下生长且未被驯化的动物，包括各种哺乳动物、鸟类、爬行动物、两栖动物、鱼类、软体动物、昆虫动物及其他动物。我国《野生动物保护法》(2025年制定通过，2025年施行，2025年修改) 规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。该法规定，珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用渔业法的规定。《野生动物保护法》规定，野生动物资源属于国家所有。国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护，该法依保护程度，将其分为国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物。国家或地方重点保护野生动物是指列入国家或地方重点保护野生动物名录而被加以特殊保护的动物。国家重点保护野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。地方重点保护野生动物，是国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。

野生植物是指非人工培植、在自然状态下生存的各种植物，包括藻类、菌类、地衣、苔藓、蕨类和种子等植物。我国《野生植物保护条例》(2025年通过) 规定: 该条例所保护的野生植物，是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物; 药用野生植物和城市园林、自然保护区、风景名胜区内的野生植物的保护，同时适用有关法律、行政法规。依《野生植物保护条例》规定，受保护的野生植物分为国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物。国家重点保护野生植物分为一级保护野生植物和二级保护野生植物。地方重点保护野生植物，是指国家重点保护野生植物以外，由省、自治区、直辖市保护的野生植物。

我国目前关于野生动物保护的法律法规主要有《野生动物保护法》、《渔业法》、《进出境动植物检疫法》(2025年通过，2025年施行)、《陆生野生动物保护实施条例》(2025年颁布施行)、《水生野生动物保护实施条例》(2025年颁布施行) 等。我国关于野生植物保护的法律法规主要有《野生植物保护条例》、《植物检疫条例》(2025年颁布施行，2025年修改)、《野生药材资源保护管理条例》(2025年颁布施行) 等。其他相关法律有《森林法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《自然保护区条例》等。我国参加的相关国际公约主要有《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》等。

(二) 野生生物保护的监督管理体制

我国野生动物的保护实施分部门和分级监督管理的体制。国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。[1]省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门主管本行政区域内陆生野生动物管理工作。自治州、县和市政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省、自治区、直辖市政府确定。县级以上地方政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。工商行政管理部门对进入市场的野生动物或者其产品，应当进行监督管理。

野生植物的保护实施分部门管理的体制。国务院林业行政主管部门主管全国林区内野生植物和林区外珍贵野生树木的监督管理工作。国务院农业行政主管部门主管全国其他野生植物的监督管理工作。国务院建设行政部门负责城市园林、风景名胜区内野生植物的监督管理工作。国务院环境保护部门负责对全国野生植物环境保护工作的协调和监督。国务院其他有关部门依照职责分工负责有关的野生植物保护工作。县级以上地方人民政府负责野生植物管理工作的部门及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况规定。

(三) 野生生物保护法的主要制度

1. 名录制度

我国在野生动植物的保护中实行名录制度。我国先后于2025年、2025年制定发布了《国家重点保护野生动物名录》(2025年作出调整)、《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》。《野生动物保护法》第9条规定，国家重点保护的野生动物名录及其调整，由国务院野生动物行政主管部门制定，报国务院批准公布。国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录及其调整，由国务院野生动物行政主管部门制定并公布。《野生动物保护法》第15条规定，野生动物行政主管部门应当定期组织对野生动物资源的调查，建立野生动物资源档案。通过野生动物资源调查建立的资源档案是制定和调整国家和地方重点保护野生动物名录的依据。

在野生植物保护领域，我国先后于2025年、2025年制定发布了《中国珍稀濒危保护植物名录》、《国家重点保护野生植物名录 (第一批)》。根据《野生植物保护条例》第10条的规定，国家重点保护野生植物名录，由国务院林业行政主管部门、农业行政主管部门商国务院环境保护、建设等有关部门制定，报国务院批准公布。野生植物行政主管部门也应当定期组织国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物资源调查，建立资源档案。

地方重点保护野生动物名录或野生植物名录，由省、自治区、直辖市人民政府制定并公布，报国务院备案。

2. 出入境管理制度

野生动植物种的保护，比之迁地保护，就地保护仍是主要保护方式。野生动植物不仅仅承载经济价值，更对一定区域内的生物多样性状况有重要影响。对野生动物出入境管理可以规制违法的运输、携带，保护野生动植物物种，农、林、牧、渔业生产和人体健康。[2]我国对野生动植物的出入境实行严格管理。出入境管理制度是对野生动植物出入一国不同行政区域边界或国境的申请、批准、限制和程序等的法律规定的总称。

运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境的，必须经省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。出口国家重点保护野生动物或者其产品的，进出口中国参加的国际公约所限制进出口的野生动物或者其产品的，必须经国务院野生动物行政主管部门或者国务院批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书。海关凭允许进出口证明书查验放行。此外，涉及科学技术保密野生动物物种的出口，按照国务院有关规定办理。属于贸易性进出口活动的，必须由具有有关商品进出口权的单位承担。动物园因交换动物需要进出口野生动物的，在国务院野生动物行政主管部门批准前，应当经国务院建设行政主管部门审核同意。

对野生植物的出入境同样有严格的限制和管理规定。《野生植物保护条例》第20条规定，出口国家重点保护野生植物或者进出口中国参加的国际公约所限制进出口的野生植物的，必须经进出口者所在地的省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门审核，报国务院野生植物行政主管部门批准，并取得国家濒危物种进出口管理机构核发的允许进出口证明书或者标签。海关凭允许进出口证明书或者标签查验放行。国务院野生植物行政主管部门应当将有关野生植物进出口的资料抄送国务院环境保护部门。禁止出口未定名的或者新发现并有重要价值的野生植物。外国人不得在中国境内采集或者收购国家重点保护野生植物。

(四) 野生生物保护法的主要领域

1. 野生动物的保护

(1) 野生动物生存环境保护

国家保护野生动物及其生存环境，禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书; 环境保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。

(2) 野生动物猎捕管理

在我国，禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的，必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证; 猎捕国家二级保护野生动物的，必须向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请特许猎捕证。猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。猎捕者应当按照特许猎捕证、狩猎证规定的种类、数量、地点和期限进行猎捕。禁止使用军用武器、毒药、炸药进行猎捕。在自然保护区、禁猎区和禁猎期内，禁止猎捕和其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。因猎捕野生动物造成农作物或者其他损失的，由猎捕者负责赔偿。

(3) 野生动物驯养繁殖和经营利用管理

国家鼓励驯养繁殖野生动物。驯养繁殖国家重点保护野生动物的，应当持有许可证。驯养繁殖国家重点保护野生动物的单位和个人可以凭驯养繁殖许可证向政府指定的收购单位，按照规定出售国家重点保护野生动物或者其产品。

禁止出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品。因科学研究、驯养繁殖、展览等特殊情况，需要出售、收购、利用国家一级保护野生动物或者其产品的，必须经国务院野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准; 需要出售、收购、利用国家二级保护野生动物或者其产品的，必须经省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。经营利用野生动物或者其产品的，应当缴纳野生动物资源保护管理费。野生动物资源保护管理费是为解决野生动物保育的费用支出而向经营利用者征收的一定费用。

(4) 野生动物拯救和致人损害补偿(https://www.daowen.com)

各级野生动物行政主管部门应当监视、监测环境对野生动物的影响。由于环境影响对野生动物造成危害时，野生动物行政主管部门应当会同有关部门进行调查处理。国家和地方重点保护野生动物受到自然灾害威胁时，当地政府应当及时采取拯救措施。因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府予以补偿。

2. 野生植物的保护

(1) 野生植物生长环境保护

国家保护野生植物及其生长环境。禁止任何单位和个人非法采集野生植物或者破坏其生长环境。国家和地方重点保护野生植物物种的天然集中分布区域，依照有关法律、行政法规的规定，建立自然保护区; 在其他区域，县级以上地方人民政府野生植物行政主管部门和其他有关部门可以根据实际情况建立国家和地方重点保护野生植物的保护点或者设立保护标志。禁止破坏国家和地方重点保护野生植物的保护点的保护设施和保护标志。

野生植物行政主管部门及其他有关部门应当监视、监测环境对国家和地方重点保护野生植物生长的影响，并采取措施，维护和改善国家和地方重点保护野生植物的生长条件。由于环境影响对国家和地方重点保护野生植物的生长造成危害时，野生植物行政主管部门应当会同其他有关部门调查并依法处理。建设项目对国家和地方重点保护野生植物的生长环境产生不利影响的，建设单位提交的环境影响报告书中必须对此作出评价; 环境保护部门在审批环境影响报告书时，应当征求野生植物行政主管部门的意见。野生植物行政主管部门和有关单位对生长受到威胁的国家和地方重点保护野生植物应当采取拯救措施，保护或者恢复其生长环境，必要时应当建立繁育基地、种质资源库或者采取迁地保护措施。

(2) 野生植物采集、出售和收购管理

禁止采集国家一级保护野生植物，因科学研究、人工培育、文化交流等特殊需要，采集国家一级保护野生植物的，必须经采集地的省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门签署意见后，向国务院野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证。采集国家二级保护野生植物的，必须经采集地的县级人民政府野生植物行政主管部门签署意见后，向省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构申请采集证。采集城市园林或者风景名胜区内的国家一级或者二级保护野生植物的，须先征得城市园林或者风景名胜区管理机构同意。野生植物行政主管部门发放采集证后，应当抄送环境保护部门备案。采集国家重点保护野生植物的单位和个人，必须按照采集证规定的种类、数量、地点、期限和方法进行采集。县级人民政府野生植物行政主管部门对在本行政区域内采集国家重点保护野生植物的活动应当进行监督检查并及时报告批准采集的野生植物行政主管部门或者其授权的机构。

禁止出售、收购国家一级保护野生植物。出售、收购国家二级保护野生植物的，必须经省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构批准。野生植物行政主管部门应当对经营利用国家二级保护野生植物的活动进行监督检查。

二、案例分析

【案例】

滇池中的水葫芦[3]

水葫芦学名凤眼莲，多年生水草，原产于南美洲亚马逊河流域，2025年为了解决饲养生猪饲料不足被引入中国。水葫芦的繁殖速度极快，在中国南部水域广为生长，成了外来物种侵害的典型代表之一。水葫芦本身有很强的净化污水能力，但大量的水葫芦覆盖河面，容易造成水质恶化，影响水底生物的生长。水葫芦繁殖速度极快，生长时会消耗大量溶解氧，滇池、太湖、黄浦江及武汉东湖等水体，均出现过水葫芦泛滥成灾的情况。20世纪80年代末，水葫芦在滇池爆发令滇池的水恶臭扑鼻，在2025年昆明世博会前夕，泛滥滇池达12年之久的水葫芦才基本被打捞干净。

2025年5月，昆明市政府决定在滇池广种水葫芦以吸附水中的氮磷及蓝藻。目前已按计划在滇池草海、外海及入湖河口水域控制性圈养了22平方公里水葫芦，加上各县区在河道圈养的4平方公里，水葫芦圈养面积达26平方公里，约占滇池面积8%。消息一公布，质疑声一浪高过一浪。公众担心因采收不及时，水葫芦腐烂下沉，造成二次污染。据《南方周末》记者了解，本轮水葫芦圈养试验工程虽然得到省政府的批准，但声势浩大的种养开始时涉及水葫芦治理的《滇池流域水污染防治“十二五”规划》尚未得到国务院批准。

【问题聚焦】

1. 结合材料谈谈对外来物种入侵法律规制的认识。

2. 谈谈对昆明市政府种植水葫芦以治理滇池污染这一举措的看法。

【法律剖析】

(1) 根据世界自然保护联盟 (ⅠUCN) 定义，外来物种入侵又称生物入侵(BiologicalⅠnvasion)，是指在自然、半自然生态系统或生态环境中，外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程。[4]当外来物种被引入后因缺乏天敌或有较强的适应能力等原因可能会对一定区域生态系统的结构和功能产生不良影响，危及本地物种特别是珍稀物种的生存，造成生态系统功能的破坏，对人的身体健康造成影响。

对于物种的引进，我国实行比较严格的控制。专门立法主要有2025年林业局发布的《引进林木种子苗木及其他繁殖材料检疫审批和监管规定》、2025年林业局发布的《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》等。2025年《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》(环发〔2003〕6号) 中明确说明，要逐步建立起引进外来物种的环境影响评价制度; 从事外来物种引进和应用的单位和个人，要对引进外来物种采取隔离或缓冲区等相应的防范措施，并进行环境监测和建立监测档案; 严禁在自然保护区、风景名胜区和生态功能保护区以及生态环境特殊和脆弱的区域从事外来物种引进和应用。

动植物的检疫是防止外来物种入侵的重要手段，我国对于动植物的检疫也十分重视。2025年修改的《植物检疫条例》规定，凡局部地区发生的危险性大、能随植物及其产品传播的病、虫、杂草，应定为植物检疫对象。从国外引进种子、苗木，引进单位应当申请并办理检疫审批手续。从国外引进、可能潜伏有危险性病、虫的种子、苗木和其他繁殖材料，必须隔离试种，植物检疫机构应进行调查、观察和检疫，证明确实不带危险性病、虫的，方可分散种植。2025年我国制定的《进出境动植物检疫法》规定，对进出境的动植物、动植物产品和其他检疫物，装载动植物、动植物产品和其他检疫物的装载容器、包装物，以及来自动植物疫区的运输工具，实施检疫。2025年的《进出境动植物检疫法实施细则》规定，对输入的动植物、动植物产品和其他检疫物，按照国家标准、行业标准以及国家动植物检疫局的有关规定实施检疫。

(2) 滇池从20世纪80年代至20世纪末曾饱受水葫芦这一物种大面积繁殖，无法及时清理，严重影响生态环境之苦。从中可以看出，不恰当地引进外来物种会对一定区域的生态环境造成严重的破坏和影响。引进水葫芦能否起到缓解滇池水体营养富集，治理水体污染的作用需要进行严格的考察和评估。引进水葫芦前应对可能会对生物多样性和生态环境产生的影响进行评价，进行科学的风险评估，并进行必要的相关试验。在此过程中应当允许公众参与，听取公众的意见，并对为什么采纳或不采纳意见作出说明。外来物种的引进、应用需要通过环境影响评价。

三、深度拓展思考题

白鳍(暨) 豚是长江中唯有的两种鲸类淡水哺乳动物之一，在长江中生存了二千余万年，现在已经难觅踪影。自2025年3月，洞庭湖不断出现江豚非正常死亡事件。请结合以上事件谈谈现有野生动物法律保护制度存在的问题。

[1] 陆生野生动物主要指依靠陆地 (包括水面) 生存、繁衍的野生动物，包括各类兽类、鸟类、爬行类、大部分两栖类和部分无脊椎动物。水生野生动物主要指终生生活在水中的野生生物，包括鱼类、个别两栖类和部分无脊椎动物。此外，因相关的法律没有界定陆生、水生野生动物的概念，加之历史、习惯等方面的原因，也有不少陆生野生动物在《国家重点保护野生动物名录》中被划为水生野生动物，由渔业部门管理。参见张梓太主编: 《自然资源法学》，北京大学出版社2025年版，第154页。

[2] 所谓就地保护，是指以各种类型的自然保护区及风景名胜区等方式，对有价值的自然生态系统和野生生物及其栖息地予以保护，以保持生态系统内生物的繁衍与进化，维持系统内的物质能量流动与生态过程。迁地保护是指在自然生态系统已经受到破坏或可能受到严重破坏或威胁的地域，以人工方式对那些不迁移就会灭绝的野生生物物种，从该地域迁往另一地域予以保护的过程。参见中国生物多样性保护行动计划总报告编写组: 《中国生物多样性保护行动计划》，中国环境科学出版社2025年版，第16、21页。

[3] 参见苏岭、贺文婷: 《植物大战滇池》，载《南方周末》2025年8月11日，第11版; 吕宗恕，张馨苑: 《水葫芦搞滇，搞不掂?》，载《南方周末》2025年1月12日，第11版。

[4] 参见史学瀛: 《生物多样性法律问题研究》，人民出版社2025年版，第334页。