七、结论与问题：改革的重新定位

上述的描述和分析至少向我们证实了一些基本的假设和判断：农村税赋关系及其利益分配是乡村社会权力关系和权力结构的基础，乡村税赋关系的变迁也将导致乡村治理体系的变化。农村税费改革在对农民负担水平及乡村的税费关系进行调整的同时，也对国家、农民和集体关系产生深刻的影响，并引发了乡村政府和组织之间权力与利益的重新分配，进而促成了乡村社会的治理体系及治理方式的变革。这最为突出地表现在税费改革促进了乡村治理体系的财政基础的转变；在规范农民的税费关系的同时也规范了乡村政府自身的组织、权力和行为；减轻农民负担也有助于获得农民的认同和支持及重建基层政权和组织的合法性基础。从而使乡村基层政权和组织的财政基础、组织机构、行为方式发生多方面的变化，并增强了乡村政权组织的合法性。不仅如此，税费改革导致原有的国家、集体与农民的“三元关系”朝国家与农民的“二元关系”转变，从而使整个乡村治理发生结构性变化。农村税费改革的原因是多方面的，但从根本上说，税费改革的实行是源于原有的税费制度内在的矛盾及运行成本和费用过于高昂，已经开始危及乡村社会的有序治理及农村社会的发展和稳定，必须寻求制度的替代和创新。然而，税费改革对税费的规范从根本上说是对政府权力和行为的规范。成功的制度在于制度本身的公正性和合理性，尤其是能否对政府权力、利益和行为进行有效地规范和约束。但是，我们看到，税费改革在相当程度上是政府推行和主导的，农民参与很少，由此而引出的问题是，一旦农民不能有效地参与改革的进程，又如何能保证税费改革后新的制度安排的公正性，尤其是如何能有效地反映农民的要求、保护农民的利益并有效地约束政府的行为呢？任何改革都是需要付出成本，制度变革和创新本身也需要支付成本，那么，改革的成本应该由谁来承担呢？如果自上而下的改革没有自下而上的配合，如何能够避免上级政府和组织不会依据自身的权力和地位向下级转嫁负担呢？税费改革在对国家、集体和农民关系规范和调整之时，大大加强了国家和政府对乡村社会的直接干预能力，加强了与农民的直接联系，削弱了村集体组织的权力和地位及其与村民的联系，那么，这是否又是对农村现有的产权结构的破坏？是否意味着国家直接给农民定税的同时正悄悄地拿走本应属于村民集体的权益呢？是否是与当前增强乡村社会的自主能力及扩大基层民主的努力背道而驰呢？更重要的是，国家试图摆脱村级组织而直接面对农民之时，如何能保证国家权力的有效实施？或者说，在目前的情况下，不依托乡村组织的配合，国家如何得以实现对乡村社会的有效治理呢？显然，上述问题并不仅仅涉及税费改革本身的政策完善和操作性，更重要的是事关税费改革本身的力量基础及其价值取向，关系着国家、集体与农民关系的发展方向。如何处理上述问题，不仅将影响当前税费改革的发展方向，也将最终决定乡村新的税赋制度及由此而建立起来的乡村治理体系的制度安排和发展方向。

【注释】

(1)本文作者：项继权。本文的资料主要是源于2001年度和2002年3月对湖北省京山县进行的两次大规模调查。2001年度的调查为期3个多月，成员有贺雪峰、王习明、陈涛、汪冰等；2002年的调查为期两周，调查人员有项继权、贺雪峰、袁方成和陈涛等。在此特别感谢京山县委曹立明书记及县委政研室、财政局、曹武镇、钱场镇、宋河镇、三阳镇等有关部门和镇村的领导及荆门市委政研室和组织部的邓宏永、刘福生、赖建权、孙明等同志对我们研究工作的信任、支持和大力协助！

(2)詹姆斯·C·斯科特著，程立显、刘建等译：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，译林出版社2001年7月版。

(3)转引自Jean C.Oi：State and Peasant in Contemporary China：the Political Economy of Village Government，Berkeley and Los Angeles，Cali－fornia，University of California Press 1989，p.13。

(4)杜赞奇：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1995年3月版，第3、238～243页。

(5)［美］黄宗智：《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局2000年6月版，第284、300页。

(6)其著作的标题就是“当代中国的国家与农民：村政府的政治经济”（Jean C.Oi：State and Peasant in Contemporary China：The Political Econo－my of Village Government，Berkeley and Los Angeles，California，University of California Press 1989.）

(7)［美］道格拉斯·C·诺思著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1999年12月版。观点综述参见陈郁的“译者的话”，同上书，第7页。

(8)参见喻昌才著：《农村税费改革探析》（内部资料），2001年，第99页。(www.daowen.com)

(9)参见喻昌才著：《农村税费改革探析》（内部资料），2001年，第111页。

(10)京山县农村税费改革领导小组：《京山县农村税费改革工作总结》，2002年2月6日，打印件。

(11)因抛荒面积具有变动性，不同时期的统计不同。全县的两组数据分别见：喻昌才著：《农村税费改革探析》（内部资料），2001年，第162页。下文曹武镇2000年和2001年的耕地抛荒面积分别见：2001年3月30日和2001年11月10日的《曹武镇农村税费改革情况汇报》（打印件）。

(12)由于2001年京山县遭遇特大自然灾害，农业减产，农民减收，被列为全省11个重灾县，全县灾歉减免农业税及附加3447万元，农民实际负担只有2788.61万元，人平48.73元，亩平25.08元，与1999年相比，负担总额、人平负担、亩平负担均下降69.32%。

(13)县农村税费改革领导小组办公室：《全县农村税费改革任务基数、基础数据审核情况汇报》（2001年9月25日），载京山县农村税费改革领导小组办公室编：《京山县农村税费改革纪实之二》，2002年1月28日，第63～64页。

(14)数据参见县农村税费改革领导小组办公室：《全县农村税费改革任务基数、基础数据审核情况汇报》（2001年9月25日），载京山县农村税费改革领导小组办公室编：《京山县农村税费改革纪实之二》，2002年1月28日，第65页，有关比例也据此测算。

(15)参见喻昌才：《农村税费改革探析》（内部资料），2001年，第221页。

(16)参见喻昌才：《农村税费改革探析》（内部资料），2001年，第166页。

(17)马骏等曾提出了“收费国家”和“债务国家”等概念，在此也借用他们的分析。参见Jun Ma ＆Yilin Hou，From an Owner State to a Tax State：A Challenge for China，Paper Presented to 2001Section of Public Fi－nance and Budgeting，Association of Western Social Science（Reno，NV，A－pril 19，2001）