二、深层原因

以上讲了当前J市村级债务的构成及其形成过程，说明了村级债务的形成与调整产业结构、达标升级和高息借贷上缴的关系。以下从村、乡镇与村民三个方面分析村级债务形成的深层原因。

（一）村干部

当前农村通行的由乡镇决定村干部乃至组干部报酬数量和结构，并将村干部报酬的大部分与乡镇规定的各项行政任务尤其是税费提留任务完成情况挂钩的做法，严重影响和决定着村干部的行为方式。乡镇这种决定村组干部报酬数量及结构的做法与人民公社体制遗留下来的乡村上下级观念与行政命令作风结合起来，使得村干部几乎没有自由选择的余地，村民自治名存实亡。

90年代中期以前，乡村企业发展较好，一些有固定收入来源的村集体，如有村办企业的村，村班子工作积极性高，向农民提取也少，上级因此误以为构成村级治理最大障碍的是村集体没有诸如村办企业等固定收入来源，于是提倡消灭“空壳村”。消灭“空壳村”的办法是创办企业，也包括挖精养鱼池，建林果基地等。所有这些都需要资金，因此向外借贷。刚开始搞这些以消灭“空壳村”为号召的所谓“第二次创业”时，村干部比乡镇更清楚将来失败的命运，一些“保守”的村支书抵制这种“创业”。但既然上级已经发出了号召，各种任务已经下达并与年终报酬挂起钩来，多数村干部不得不向银行或农户借贷以“创业”，那时在农村调查，村干部感到最困难的事情是创业“一无资金，二无技术，三无市场”，痛苦得很。上级要办企业，那就办。借来的钱办企业，盲目上马的多，以至于后来J市几乎所有村办企业全部破产，大量借贷资金无法偿还。举例来说，D镇的高阳村，1995年还只有6万元债务，1996年即达40万元，1997年达110万元，1998年超过150万元，到2000年底已近300万元，即为举办村办企业失败所欠债务。这种情况十分普遍。

无法偿还资金，对于负责任的村干部来讲，真是心头解不开的疼。但这个疼的过程不长，便麻木起来。其原因大致有二：第一，在借钱创业的过程中，虽然几乎无一例外所有企业都破产了，但创业者中的不少人有了很大一笔不明收入。我们访谈过一位推土机师傅，他在90年代中期以来为数十个村集体挖鱼池或建林果基地，因此与村干部有经济上的频繁接触。他说，我推了这么多年的土，几乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年轻的村干部，敢于以市场经济中磨炼出来的胆量收受回扣，有些村甚至出现了村干部仅仅为了拿回扣而积极举债“创业”的情况。第二，这时候出现的村级债务是普遍的，村与村比，谁也不比谁更多，法不责众，每个村都负了债，上面总会想办法的。

有了第一笔村级债务，就不怕有第二笔村级债务。在90年代中期正是粮食价格最高的时候，农民比较有钱，负担重的呼声也较前一段时间有所减弱。在1992～1997年，J市投资9.3亿元搞农村“普九”达标，仅S县的投入即超过4亿元。那时全市几乎村村办有小学，村办小学和乡镇办的中学、中心小学都要求“五配套、七配套”，我们在一个村办小学调查时，因为上级“普九”达标要求校校建有图书室，图书资料必须达到多少册，村小在村里已投资改建校舍，修了围墙，且再也不愿拿钱出来购买图书时，不得不分配每个学生找多少书来“充实”村小图书室的书柜。据测算，仅仅“普九”达标，S县村均增加20万元支出，其中大约一半向农户集资，而仅仅在“普九”达标验收合格一年后，全市村办小学合并，超过半数刚达标合格的村办小学被闲置不用，现在要么再成危房，要么已被拆除干净。S县2001年小学数量由1997年的205所减少为86所，其中村级办的小学被撤并的更多。以D镇官桥管理区的6个村为例，1997年村级尚有5所小学，全部通过“普九”达标验收，到2001年，这5所小学均因为生源不足而撤销，师生并入由原管理区中学改建的中心小学。达标验收合格的校舍已被废弃。

直至1997年底，J市的村级负债仍然保持在一个可接受的范围内，农民拖欠税费的情况也不多。但这时候粮价已降下去了，1998年的稻谷市场价甚至一度只有一市斤0.30元多一点。农民对税费负担变得难以忍受，村组干部的工作也比以前困难得多，且村组干部试图通过“创业”、“达标”来得到回扣的机会越来越少，便有大批村干部辞去职务。也就在90年代后半期，村组干部完成了第一波频繁变动，1996年和1999年两届村委会选举进一步加速了村干部的更替。新上来的村干部面对已有相当规模的村级债务和越来越难完成的收税费任务，变得得过且过起来。缺乏长远打算的村组干部们与其说关心村集体的发展，不如说关心他们在任上可以得到多少好处。他们希望自己起码可以得到上级确定的年报酬。要得到这些年报酬，村干部就要完成乡镇布置下来的任务尤其是收取提留税费的任务。乡镇安排下来的税费任务是太难完成了，特别是将全年税费收取任务划分为夏秋两季，夏收约占整个税费的一半，而J市农民主要种植水稻，水稻还要等到9月才会成熟。找农户收不上来，就得借贷上缴，等9月找农户收上来再还贷。如前已述，因为银行乃至合作基金会都不愿借钱给村里，村干部只好以高息向民间借贷。这个民间借贷的利息很高，早在1998年，有些村即达月息3分，即1万元借款，一年可以收回3600元利息，这个利息够一个村干部一年的报酬。村干部特别是那些缺乏为村集体作长远打算的主职村干部们，便将自己若干年的积蓄借给村集体，且若干年不领报酬，存在村里取高息。这些主职村干部因为掌握村集体的经济大权，他们倒不担心因为村级债务太多而无法取出自己借给自己的钱，当他在感到风险太大时，将向农户收上来的税费优先还自己的借款，不就可以既得高息又不承担风险了吗？的确，J市农村相当一部分村干部成功获得了高息且在村级债务完全恶化前成功地将全部借款提了出来。但有些村干部失算了。有的村干部想不到自己会在选举中突然落选，或被上级免了职。不当村干部之后，想再从负债累累的村集体中取走借给村里的那些钱，谈何容易！我们在农村调查，经常碰到这样的情形：乡镇要免一个村干部的职，村干部没有意见，惟一要求是乡镇要将他借给村里的钱还给他。

（二）乡镇干部

乡镇当然知道村一级的事情。乡镇不仅知道村组干部将自己的钱高息借给村集体以作税费上缴，而且知道村组干部收受回扣，知道村组干部大吃大喝。乡镇对村干部的不良行为及村级债务不闻不问，名曰“保护干部的积极性”。乡镇若查处村干部太多，谁还为乡镇收粮派款呢？“水至清则无鱼”，要让村干部得些好处的。

乡镇最关心的是将钱收上来。向农民收钱，离开了村干部，就没有什么人或机构有办法。而只要这些钱被乡镇收了上来，乡镇的日子就会过得像样。这些年，J市乡是越来越少，而镇越来越多了。经过2001年的乡镇合并，S县便彻底消灭了乡。镇与乡的最大区别是镇有城镇规划与建设任务。“比学赶帮”，帮起来有些困难，J市镇一级的建设却有与发达地区镇的建设相比相学相赶的热情。

镇的建设，看得见，摸得着，是扎扎实实的政绩，有了政绩容易提升。J市乡镇一级主要负责人的调动也实在太快，很多镇委书记或镇长未能任满3年任期。调动太快，就更顾不上村级债务这等慢事，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。村一级只要不在我这一任上出问题就行了，任期一满，赶紧调走，谁来谁倒霉。在D镇调查，镇干部编顺口溜说前任的前任（1993～1996年）吃干饭，前任（1996～1999年）喝稀饭，现任（1999～）喝西北风，现任就倒了霉。现在喝西北风的镇领导多得是，大家相互一比，也就谈不上倒霉了。事实也是如此，仍以人们都以为要喝西北风的D镇镇委书记为例，就在我们最近调查时，他已用刚从农民手中收上来的钱买了一辆豪华型桑塔纳专车。从全镇来讲，经济是困难些，而既然不是一个镇困难，县里也就没有理由认为仅仅是某一个镇的领导没有能力。

总而言之，乡镇是越来越关心村里能否将税费提留缴上来，而不大关心村级债务和村干部的品性了。G县一个镇委书记在镇村组三级干部会议上说，衡量一个干部好不好的惟一标准是他能否完成镇里安排的税费任务，连税费任务都完不成，还谈其他？在乡镇如此态度和压力下，村干部顾不得什么长远打算，在可以想得出的办法和可能讲得出的代价的范围内，到处借贷。借贷越多，农民也就越是不愿上缴提留税费，村级债务便在1999年前后恶性膨胀起来。村级债务终于形成了当前乡村治理最大的定时炸弹。还是在1999年的农村调查中，就听镇里的干部讲，某村某组的一个晚上，有8户农民乘夜请来卡车，将全部家当搬走，留下几栋破房子，永久地离开了家乡。他们被过百万元的村级债务吓住了。另一个镇的一个村，近年来已有1/3的农户从村中搬走，因为村级负债已超过300万元，人均达数千元之多。

县里在2000年行动起来。从《S县人民政府关于清理整顿村级和学校债务的意见》和《S县清理整顿村级和学校债务实施方案》文件的措辞来看，县委县政府的领导是认识到了村级债务严重的危险性。但据我们2001年的调查，这些文件执行的效果很差，原因不是措辞不硬，而是积重难返。县一级解决村一级债务的时机恐怕已经过去了。(www.daowen.com)

从S县在2000年3月下发的以上两个文件的提头即可以看出措辞之强硬。第一个文件共分16条，摘要如下：

一、全面清理债权债务，坚决遏制增债势头。……以2000年4月1日为时限，斩断所有债权债务，各学校和村不得以任何理由新增债务；二、除防汛抗旱、抢险救灾等特殊情况外，严禁任何集体和个人向村集体和学校提供借贷。强行发生借贷关系的，1万元以下的借贷款项5年内不得纳入偿还计划；1万以上的，除限期由借贷单位负责人私人偿还，撤销该单位负责人职务外，并相应追究所在乡镇经管站、教育组及乡镇政府、审计部门的责任；三、严格控制基建规模；四、杜绝高息借贷，降低原借款利息。所有借（贷）款由乡镇、村组、学校与债权人协商，从初借（贷）之日起，按国家规定的银行贷款同期利率标准计付利息，不得计付高息，已经计付的，要予以纠正。2000年4月1日之后的利息，采取协商的办法，由债权人主动放弃利息，重新签约，按计划清偿。不重新签约的，将暂缓纳入清偿计划。债权人不要求支付利息的，优先受偿；五、杜绝包干垫付，严禁“寅吃卯粮”……十五，全县减债目标是：村级债务100万元以下的村分3年偿还；100万元以上的村分5年偿还。

事实上，以上强硬措施在2000年未能落实，不仅村级债务继续上涨，而且借债行为普遍发生。只是因为村级债务风险太大，村级借债的难度太大，而不得不以更高的利息或更优厚的许诺来借贷以完成上级的税费提留任务。

在如何偿还村级债务的办法上，实在乏善可除。据我们调查，S县村一级普遍不分情况停止了所有借款的利息，将钱借给村集体的农户不仅得不到高息，连银行同期贷款利率也得不到，且无法从村里取出钱来。这也是S县抑制村级债务恶性膨胀惟一起作用的办法。据十里镇1999年的调查，全镇1998年各村的利息支出占村集体收入的61%，其中一个村的利息支出竟是当年村集体收入的1.7倍。

J市以及S县还在如何清偿村级债务中一再强调加大“四荒”拍卖力度。我们手中恰好有C镇人民政府1998年9月参加县农村经营管理工作会议的典型材料，题目为《提高认识，强化措施——扎扎实实做好村级降债工作》，材料上说，“今年以来，我们根据本镇村级债务过大的实际状况，把降低农村村级债务工作摆在重要位置，加强领导，强化措施，真抓实干，有效控制了村级债务膨胀，到目前为止，全镇村级降债157万元。”材料说他们的主要措施有六：“一是以发展生产还债；二是以‘四荒’拍卖还债；三是以回收历年欠款还债；四是以控制盲目投资还债；五是以狠刹公款吃喝、公费租车、奢侈浪费等歪风还债；六是以节省开支还债。”可是到1998年底统计，村级债务由1997年的1201万元增至1701.6万元，村平债务由46.2万元增至65.5万元，村平增债近20万元。镇人民政府当年“四荒”拍卖得到270万元现金还债。但村级债务没有还掉，仅有的一点“四荒”也卖光了之后，谁能知道农民该怎么办？有一个镇委书记对我们评论说，目前土地不值钱，“四荒”更是拍卖不出价钱，大片“四荒”只能卖很少的钱，这点钱不及村级债务的九牛一毛，其后果是两头落空：“四荒”没有了，村级债务也偿还不了。此话极切。S县2001年加大力度拍卖“四荒”10794亩，仅得到148万元拍卖款，占全部村级债务的3.9%，每亩“四荒”仅得拍卖款137元。以50年使用权计算，每年2.7元。实在搞笑！

（三）村民

构成当前J市农村严重村级债务的另一个深层原因是农民的宗族化。1999年我们曾在江西宗族农村调查2个月，发现江西农村农民负担和村级债务都较轻，在一个村调查，村支书整天唠叨说，你看我们村这2万多元债务怎么办？如何还得清？这个村支书的担忧实在没有道理。一个村才2万多元债务，算得了什么？相对于S县村均过百万元的债务，这不是杞人忧天么！不过，我们调查发现不是一个村支书，而是几乎所有村里有数万元负债的村支书都表达出这种担忧的时候，我们知道，他们这种担忧是有道理的。

这种担忧的道理在于他们所面对的村民。江西也许是当前中部地区宗族保存得最为完整的地区了。我们调查的泰和、崇仁两县，改革开放以来，几乎所有姓氏和村庄都修了族谱，建了宗祠，实现了所谓“宗族重建”。宗族重建的不是物质性的族谱和宗祠，而是宗族文化，是对生于斯长于斯的村庄的价值联结，是一种“根”意识的强化。简单地说，实现了“宗族重建”的村民将自己生命的希望寄托在村庄可持续的发展之中。他们不准备也不允许村庄破产，然后主动或被迫永远离开生于斯长于斯的土地。既然要村庄可持续发展，诸如J市农村那种不顾村庄未来的破坏性借贷都会受到谴责，可能恶性发展的债务，便会成为村支书不得不一再面对村民质问的事由。希望村庄可持续发展，并将生命意义寄托于村庄未来发展上，就不仅构成了村民文化上的价值，而且构成村干部文化上的价值。村干部不仅看重可以得到的物质报酬，而且看重能否得到村民好评一类的文化报偿。一个关心离任后村民如何评价他们治村状况，急切地期待得到村民好评的村干部，当然不愿意让村民说就是在自己的任上留下了村级债务这种不光彩的“政绩”。

与宗族重建起来的还有农民的一致行动能力。也许我们可以在报刊上看到更多江西农民表达自己沉重负担的声音，更多江西农民因为负担而群体上访甚至闹事的消息，却不清楚江西与湖北同等收入的农村，江西农民负担不及J市农民的一半。J市农村，我们称之为“缺乏分层与缺乏记忆”的农村，农民的组织能力几近于无，一致行动能力几近于无。所有农民都感受到了不能忍受的负担，但没有谁愿意为减轻自己的负担而去上访告状，他们也知道这样做不会有结果，因为别的农民对他的上访告状无动于衷。“又不是你一个人的事情，你操么子心！”是J市农民的口头禅。

农民一闹，违反中央政策的负担就不敢加码，就会取消，农民负担就轻。农民上访闹事靠的是他们组织起来一致行动的能力。宗族不仅可以组织农民到县里省里上访，还可以对行为不良的村干部构成有力牵制，所谓“赢利型经纪”，在宗族氛围浓重的背景下，不仅缺乏文化基础，也缺乏组织基础。农民的组织能力还会对那些欠村集体款项的农民构成强大压力，“唾沫星子淹死人”，一个欠村集体债的农民就是欠了全体村民的债。一个拒绝参与村庄公益活动的村民就是自绝于与全体村民共享村庄价值，就会被村民排挤出村庄正常生活，这是所有注重村庄生活价值的人都无法忍受的代价。而再看J市农村，谁管他人欠集体的债呀，又不是欠自己的债。

构成农民组织能力或一致行动能力的东西，我们称之为“乡村社会性质”，乡村社会性质研究可以让我们看到构成农民负担和村级债务的一些深层原因。要理解村级债务，就不能仅仅从政策上考虑，也不能局限在某一地区的农村调查，而应有更为全面深入地研究。

J市的村级债务是十分严重的，从我们掌握的资料看，湖北省的村级债务都很严重。全国的情况也许比湖北情况要好。安徽调查说，全省有3万多个行政村，目前负债总额64亿元，村均负债16.9万元，最多一个村负债超百万元⁽³⁾。这点村级债务，顶多相当于J市90年代中期的水平，当然是低得不得了。我们到吉林永吉县调查，永吉农村的农民负担和村级负债也比J市农村低得多了。在永吉县金家乡调查，乡干部说，听说邻县有村级债务过百万元的村，可见永吉县村级债务不严重。不过，永吉农村也如J市农村一样，乡村干部最头疼的是收取税费，农民有越来越多人不愿上缴税费，村干部只好高息借贷上缴。这样发展下去，相信永吉县农村现在还不多的村级债务在越过某个临界点后，会恶性膨胀起来。未雨绸缪，现在正是想办法的时候啊！