一、我国行政处罚制度概述

（一）行政处罚的概念

我国《行政处罚法》第3条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可见，行政处罚法并没有给行政处罚下一个明确的定义，但是，从行政处罚法来看，我们认为行政处罚即特定的行政机关或组织依法对违反行政法规范的行政相对人进行制裁的行政行为。

（二）行政处罚的种类

行政处罚在我国行政处罚法中有七种，但是实践中却存在大量的其他行政处罚行为的种类。行政处罚在行政执法过程中有不同的表现，但是综合来看，主要有对人身的处罚、对财产的处罚、对于名誉或荣誉、资格的处罚。总体看来，按照学者刘恒对处罚客体的分析来做分类，可以将我国的行政处罚主要划分为以下几种：

（1）人身罚：行政拘留、劳动教养、驱逐出境、禁止出入境、限制出境；

（2）资格罚：责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照，其他限制或取消违法者资格或者权利的情况；

（3）财产罚：罚款、没收；

（4）惩戒罚：警告、通报批评，取消荣誉称号。

（三）行政处罚的基本原则

行政处罚的基本原则贯穿于《行政处罚法》中，指导行政处罚的设定和实施，贯彻行政处罚基本精神。其基本原则主要遵循以下几项：

1.处罚法定原则

这是依法行政的原则在行政处罚过程中的具体体现和要求，要求行政处罚必须要依法执行。首先，要处罚设定权法定。即各种不同的行政处罚必须依照法定的程序制定和公布，国家机关不得越权设定。其次，处罚依据法定。行政机关实施行政处罚时必须有法定依据，无明文规定的不处罚。再次，实施处罚的主体法定。在《行政处罚法》中第15条规定，“行政处罚由有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。因此，不是所有的行政机关都具有行政处罚权，都能成为行政处罚的实施主体，只有那些依法享有行政处罚权的行政机关才能行使该职权。最后，处罚程序法定。行政处罚的主体实施行政处罚，必须严格依照法定程序进行。《行政处罚法》主要就是一部程序法，针对不同情况规定了处罚的简易程序、一般程序和对重大处罚适用的听证程序。

2.公开、公正原则

《行政处罚法》第4条第3款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布：未经公布的，不得作为行政处罚的“依据”。第34条规定，“执法人员当场作出处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人”。

从以上条款都可以看出在行政处罚过程中要求行政机关必须遵循公正、公开的原则，保证行政处罚的公平与合理。

3.一事不再罚原则

《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”因此，在行政处罚过程中，相对人的行为违反法律规定时，只能由一个行政机关作出一次处罚，该原则就是为了着重解决行政处罚实践中的重复处罚、多头处罚问题。

4.处罚与教育相结合原则

《行政处罚法》第5条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉受罚。”行政处罚不仅仅作为制裁行政违法的手段，更重要的是起到教育作用。对于已经发生的违法行为，不能以教育取代处罚，处罚和教育二者都不可偏废，才能达到预防和制止违法行为的目的。

5.保障当事人陈述权利原则。

行政处罚法第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳。

二、我国行政处罚制度的现状

（一）我国行政处罚制度实施的重要意义

1996年我国《行政处罚法》实施以来，对行政机关、公众观念的转变都起到了重要的作用。

（1）在执法依据方面，形成了全国统一的行政处罚制度。各部门将1978年以后的地方性法规、地方政府规章以及规范性文件有关行政处罚的内容进行了专项清理。并根据全国各地区的经济发展水平，制订了罚款的限额，保证了行政机关在行政处罚的实施上，合法性意识已明显提高，公务员依法行政观念在加强。只要与行政处罚法不符的，一律无效”。

（2）在队伍建设方面，全国各地对地区所属的各个部门的处罚主体资格进行了审查，对于不合格的主体一律取消资格。审查行动覆盖全国31个省、自治区、直辖市，25个部门，依法取消了不符合法定条件的行政执法主体、重新确认了行政执法主体资格，并按要求对行政执法人员进行了清理。

（3）在建章立制方面，为了更好地贯彻实施《行政处罚法》，各地相继制定了听证制度，形成了较为稳定的行政听证队伍。作为程序公正的一个重要进步，保证行政处罚得以有效实施。通过实施证件管理制度，加大培训全面提高执法队伍的素质。

（二）相对集中行政处罚权制度

为了应对我国行政执法体制中职能交叉、多头执法、执法扰民等现象，2002年后我国开始建设相对集中行政处罚制度，这种制度是我国行政处罚领域内出现的新现象。相对集中行政处罚是在城市管理领域将若干个行政主体的行政处罚权集中由一个行政主体行使，原有行政主体不得再行使已集中地行政处罚权制度，是我国行政机构改革过程中新的探索和尝试。

1.相对集中处罚制度的实施

自2002年8月，国务院出台了《国务院进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，决定正式授权省、自治区、直辖市政府可直接决定开展相对集中行政处罚工作。到2013年11月12日召开的党的十八届三中全会上又明确指出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”强调了在深化行政执法体制改革中，执法权相对集中的重要性和紧迫性，并为其核心内容行政处罚权的相对集中指明了新的方向。(www.daowen.com)

相对集中处罚制度在全国推广的十多年间，经过中央政府的法律认可，由地方政府积极推进，从点到面，有效地解决了城市管理过程中长期存在的职权交叉、重复处罚、执法扰民、效率低下等问题，在提高执法效率、加强制度建设、改善城市管理、促进了行政管理体制改革等方面，取得了显著的成绩。

（1）明确将相对集中行政处罚权转化为相对独立的行政职能。在相对集中行政处罚建立的过程中，协调一些部门放弃一些权力，将权利集中在一个新的行政机构中。如在城市管理领域，涉及城市规划管理、市容管理、道路交通管理、工商管理、环保等多个方面，每个方面都有其相应的法律法规，都有各自的执法队伍，通过法律的权威确定各个行政机构的职能，使相对集中处罚权名正言顺，使执法主体取得相对集中的行政处罚的法定职权，有利于相对集中处罚权的健康发展。

（2）确认了相对集中行政处罚机构的法律地位。从政府管理的内在因素分析，相对集中行政处罚是一个体制问题，及政府机构体系问题。先对集中行政处罚制度的建立必然和行政机构的调整联系在一起，在立法中明确相对集中行政处罚机关是本级政府行政机关，而不是政府部门的内设机构或临时机构，执法人员应是公务员编制。相对集中行政处罚权实行后，原先机构将不再保留，或者直接予以精简，或者归化到其他行政管理机构中去。

2.相对集中处罚制度存在的问题

（1）合法性问题。行政处罚权力的行使必须要有法律的授权，但是相对集中行政处罚权的实施由于没有相关法律的定位，导致集中行使行政处罚权的部门陷入了行政主体的合法性的尴尬。

（2）机构设置不统一。集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，但是由于国务院有关文件对集中行使处罚权的行政机关名称没有明确固定，目前没有统一名称，这都说明这一制度还不成熟。

（3）执法人员编制不同。各地行政执法人员的编制不同，有行政编制、有事业编制、有的不按编制而是给予公务员身份。

（4）监管机制不健全。仅仅依靠相对集中的行政执法部门自身监督其力度是有限的，很难有效的和外部监督约束机制比较。相对集中行政处罚权的执法部门一旦发生了侵害相对人合法权益的枪口，往往不知道应该向哪个机关提起行政复议，或由哪个主体作为行政诉讼的被告。

在相对行政处罚制度实施的十余年中，总体上取得了一定的成绩，但是还有诸多需要完善的方面，通过不断创新完善相对集中行政处罚制度，才能规范行政处罚权，完善行政管理体制。

（三）行政处罚听证制度

听证制度是现代行政程序中的核心问题，所谓听证是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。在行政处罚决定中，专门设有“听证程序”一节，这是我国民主法制史上里程碑意义的内容，是现代行政法理念的凸显。

相对于国外的行政处罚听证制度，我国的行政处罚在听证程序上具有一定的特点：

（1）阶段性，即听证只是行政处罚的一个阶段；

（2）局部性，并不是全部行政处罚案件都适用于行政处罚听证制度，只适用于行政处罚领域中责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款或没收三类特殊的对相对人利益影响较大的具体行政行为；

（3）选择性，并不是所有的行政处罚案件都必须经过听证程序，听证的主动权掌握在当事人手中，即使属于听证的适用范围，如果当事人不提出听证要求，听证程序也不能启动。

（4）事前听证，要在行政处罚决定作出前进行；

（5）正式听证，采取的是“听证会”形式的审判型听证；

（6）准司法性，从司法角度看，听证主持人的地位比较超脱，相当于第三方来听取行政争议的双方当事人的陈述和争辩，同时程序较为严格，如有回避制度、中止制度、终结制度、证据制度等类似于司法形式的制度存在。

通过行政处罚听证制度的实施，保证行政处罚决定的合法性和合理性，在处罚程序上可以充分听取当事人的陈述和申辩，有利于作出合理合法的行政处罚决定。尤其是对于重大的行政处罚决定，既减轻了行政复议机关和人民法院的压力，也改善了行政处罚机关的形象，更缓解了行政机关与当事人之间的关系。

三、行政处罚制度的基本特点

（一）统一、分层次地设定了行政处罚权

在《行政处罚法》第20条中规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规规定的除外。”这一规定明确地分层次、分地区设立了行政处罚权。

1.地域范围管辖。即违法发生在何处，当地有行政处罚权的行政机关就有管辖权，如果违法行为的发生地和结果地不在同一地区，或者违法行为发生地和行为人的住所地不在一地区，则由违法行为发生地的行政机关进行处罚。

2.级别关系管辖。由县级以上地方人民政府具有行政处罚权，而县以下行政机关无权实施行政处罚。

3.指定管辖。当有两个或两个以上行政机关对同一违法行为都享有行政处罚权时，由最先立案查处的行政机关管辖，当出现异议时，应当有管辖权的行政机关相互协商解决，当异议无法消除时，应报请他们的上级行政机关来指定管辖。

（二）规范了行政处罚的主体

《行政处罚法》第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。因此行政处罚的主体是依法享有行政处罚权的行政机关和法律、法规授权组织，具有某一特定组织是否具有处罚权和拥有多大范围的处罚权，是由法律、法规予以明确规定的。具体包括（1）特定的行政机关；（2）法律、法规授予行政处罚权的组织；（3）行政机关委托的组织。如综合执法机构，即行政机关委托的组织执行行政处罚，但是这种执法不如专门机关专业性强，出错的概率比专门机关高。

（三）行政处罚程序上注重处罚权力与救济权利的平衡

1.注重对处罚权力的制约

为了防治腐败现象出现，不断提高行政处罚的质量，行政处罚法对处罚权力进行了适当的制约，通过设立听证程序、实行行政处罚的承办人和决定人分离的原则、罚缴分离、有效监督等方式、方法，杜绝行政处罚过程中出现滥用职权的情况，增加了行政处罚制度执行的透明度。

2.重视对行政相对人救济权利的保护

在行政处罚法中，重视对于行政相对人的救济权利是我国行政处罚制度的一个重要特点，通过规定行政相对人的救济权利、在程序设计上，充分重视对行政处罚相对人权利的保护的方法，做到无救济无处罚。