第一节　朝着公共行政道德化的方向

一、行政道德化的可能性

20世纪后期以来的行政管理实践已经充分证明，官僚制无法适应行政发展的需要，官僚制的科学化、技术化追求已经把行政管理引入了困境，甚至使整个社会治理体系都呈现出无法满足社会发展需要的状况，并任由社会步入风险社会。在某种意义上，甚至可以断言，正是政府及其行政管理把人类社会引入到了风险社会的状态之中，而且是一个“全球风险社会”。

在20世纪后期反思和批评官僚制的一片呼声中，出现了许多新的理论。在行政改革的过程中，人们也不断地进行新的探索。但是，公共行政的存在和运行却没有达到令人满意的程度。一个令人惊奇的表现就是，公共行政以及公共政策都变得越来越短视，其随机性选择特征被突出了出来，几乎每个国家的政府都疲于解决不断涌现出来的临时性问题。尽管在复杂性和不确定性迅速增长的条件下行政管理需要拥有更多的灵活性，但是，对灵活性的追求绝不意味着政府行政管理以及社会治理进入无序的随机性选择状态。其实，从近些年来的情况看，政府在一切需要灵活性的地方，都显得呆板僵化，而在一切需要规矩的地方，都任由随机性行为泛滥。这是旧的行政模式面对新的问题和处在新的环境中必然会出现的一种行为特征。这也说明，公共行政的发展进入一个转型的过程，既存的无序必然要为一种新的有序所取代。如果说近代以来的行政发展是以科学化、技术化追求为特征的话，那么，行政模式的重构将会走向道德化的方向。

总结20世纪公共行政理论发展的历史，尽管思想观点芜杂，但是，根据我们上述的考察，大致可以将其归为三类思想倾向。发端于威尔逊、韦伯等人的主流行政学所走的是一条公共行政科学化、技术化的道路。这是一条使公共行政丧失价值方向和走向片面形式化的道路。与此同时，一种极力维护政府的政治合法性的声音也不绝于耳，在60年代之后，这种声音变得更为喧闹起来。行政理论发展中的这一条思路其实也包含在威尔逊、韦伯的思想之中，但从威尔逊、韦伯出发的主流行政学思路属于管理学的思路，而后一条思路则更多地拥有政治学取向。所以，在理论回顾中，可以把这第二条思路追溯到更早的时期，即开始于启蒙时期的政府政治建构过程。也就是说，政府在经历了近代社会的政治职能衰落和经济职能崛起的演进过程，再到谋求政治职能与经济职能平衡的过程，可以看作是在合法性旗帜下的那些学者所走过的思想历程。可是，正如我们在前面已经指出的那样，这两条思路引领政府走向了两个不同的方向：科学化、技术化的思路把政府及其公共行政引入到了形式化的歧路上；谋求政治合法性的思路则更多地把政府的公共政策以及行政行为引向权谋化的方向。随着公共选择学派的出现和“经济人”假设的提出，开始要求政府以及整个公共领域按照市场经济的模式来加以改造，即要求在公共行政的程序和行为方面引入“拟市场”的竞争机制。这就是关于行政发展和政府建构的第三条思路的出现。20世纪80年代以来发生于世界各国的行政改革运动，主要是按照第三条思路展开的。

由于西方国家20世纪的行政发展包含着这样三条基本思路，致使后发展国家在学习和借鉴西方国家的政府建构经验时出现了选择的困难。或者说，后发展国家在提出学习和借鉴西方发达国家行政发展经验的过程中并不知道存在着这三种不同的思路，而是一股脑儿地学习和借鉴，以至于建构出了“四不像”的政府。这说明，在公共行政原生形态的国家中，其行政发展的线条是清晰的，可以不断地在三条思路中去作出选择，并使每一个阶段呈现出不同的特征，使每一个阶段都有着明确的所要解决的主题。然而，在后发展国家的次生形态的公共行政发展中，由于不知道上述三种思路之间存在着差别，因而缺乏一种自觉选择的意识，陷入了行政发展主题不明的境地。所以，如果我们考察20世纪80年代以来后发展国家的行政改革的话，就会发现，所有从其实际出发解决现实问题的实践都取得了成功，而所有按照西方国家的理论和经验去开展行政改革的做法，都带来了消极影响。

即便后发展国家在理论上认识清楚了西方行政发展的三种路向，并自觉地在行政改革实践中加以逐项安排，也不一定会取得积极效果。这是因为，第一，后发展国家的政治—行政分化并没有按照西方国家的逻辑进行，如果按照第一条思路对政府进行形式化、科学化、技术化建构的话，不仅会导致行政上的官僚主义，而且会使整个政治体系都染上官僚主义的风气。第二，由于后发展国家在政府与社会的关系问题上依然在一定程度上保有统治的内容，人民主权原则并没有作为一种政治文化和行政文化确立起来，一旦按照谋求合法性的思路去加以经营的话，就会着意于政府形象建设，而不是采取切实谋求人民福祉的行动。第三，后发展国家的公共权力理念尚未成熟和普及，具有普遍性的公共利益也处在一种朦胧状态，如果按照第三条思路去建立“企业家政府”的话，就会为公共权力的私用提供更多的机会，就会导致腐败问题的严重恶化。所以，在西方国家发展起来的这三种政府建构的思路，都是不可以用于后发展国家的行政发展的。特别是20世纪后期以来，西方国家在尝试了这三种思路之后，行政管理依然处于困境之中，这决定了西方国家也需要探寻新的出路。在这种情况下，我们认为，后发展国家的行政改革不应囿于对西方国家的上述三种思路的学习和借鉴，而应开辟一条新的道路。其中，实现政府及其行政发展的道德化，就是一条需要确立起来的新思路。

我们认为，公共行政道德化是当代公共行政研究中的一个极其重要的问题，也是行政改革和构建新型公共行政模式的一个重要突破口。公共行政的道德化包括两个向度：其一，是公共行政的制度和体制的道德化，即在制度安排中确立起具有道德合理性的规范，包含着道德实现的保障机制，同时，已经确立的制度又是有利于道德因素的生成和成长的，能够对行政人员的道德修养的提高产生鼓励的作用；其二，是行政人员的道德化，要求行政人员以道德主体的面目出现，他的行政行为应当从道德的原则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的价值取向，公正地处理行政人员与政府的关系、与同事的关系和与公众之间的关系。没有制度的道德化，行政人员个体的道德是不稳定的。但是，如果没有行政人员的道德化，那么制度的道德化就会成为空想。

近些年来，在我国的公共行政研究中，行政道德的问题也已经成为引起人们普遍重视的问题，这是由于公共行政实践中的官僚主义和腐败问题把人们引向了公共行政道德化的思考。其实，自从西方国家出现了新公共行政运动以来，关于公共服务中的伦理问题就已经成为研究的热点。虽然新公共管理运动的市场化追求使新公共行政运动成了一场过气了的运动，但在公共行政的学术研究中，关于伦理道德的问题却是一个比较稳定的话题。随着新公共管理运动受到越来越多的质疑，新公共行政运动的代表人物们在重新登场时，报复性地重新提起伦理道德的话题。而且，以后现代公共行政理论形式出现的一些新的理论探讨，也更多地把伦理道德的话题作为核心论题提出。就行政学这门学科来看，如果说以往的公共行政研究过于重视科学的向度，把事实分析和技术性探讨作为解决问题的基本途径，那么，对公共行政中道德问题的探讨则开辟了一个新的视界，使人们在公共行政的科学研究中发现了价值王国。而且，关于公共行政的价值思考越是深入，就越暴露出以往关于公共行政的科学化设计的缺陷。

二、公共行政科学化再回顾

应当说，在整个近代社会，行政管理科学化都是人们不懈追求的境界，特别是当威尔逊倡导对行政管理进行科学研究和韦伯建构起了现代官僚制组织理论之后，公共行政进入了科学化的鼎盛时期。第二次世界大战以后，各国在重建政府的时候，几乎无一例外地直接或间接地把威尔逊和韦伯的理论作为航标，而且不断地激励知识界对威尔逊和韦伯的理论进行深入分析和大力拓展，并及时地应用到了公共行政的实践中去。经过大致30年的理论发展和实践求索，近代以来行政管理科学化的追求就被推向了顶点。然而，理论的深入探讨一步步地走向了对具体问题的微观分析，进而又开始了对个案研究的热衷，直至走上了蔑视理论和只顾实证、实用研究的盲区。结果，科学染上了这样一种风气，那就是原则不再重要，价值的思考被视为荒诞或学究气，从事公共行政研究的学者自认为是一帮技术精英，是行政管理的工程师，他们研究行政管理和公共政策被标榜为一种纯技术性的研究活动。技术性的体系具有客观性，是超越于人之上的，行政人员在这个技术体系中只不过是失去了灵魂的棋子，行政人员的价值观念、道德意志在行政活动中的作用被看作可以忽略不计的因素。公共行政的实践被这种理论的或学术的病态所感染，也极力追求制度的或体制的客观性，在组织结构、权力运行机制、管理方式方法、效能最大化等各个方面，都极力攀上科学化的轨道。

虽然在近现代社会建构的旗帜上写着科学、民主和法制的口号，但在实际上，特别是在公共行政的领域中，只有科学化才是实际的目标指向，科学在这里成了支配着公共行政的一整套工具理性的代名词。无论是公共行政的理论还是实践，都在用自己的行动表明，民主的追求让渡给了政治的领域，法制的要求被推给了社会，而给自己留下的，则主要是科学的行政管理。威尔逊和韦伯的理论只不过是近代行政发展走向科学的言说者，根据威尔逊和韦伯的要求：公共行政的超党派和价值中立定位，决定了它只承认技术的合理性，一旦行政管理感染上了价值倾向，就会陷入政治的误区。

威尔逊和韦伯所表达的这种看法包含着对公共行政公共性的误解，他们仅仅看到了公共行政在整个社会生活中的中心地位，社会是分为不同的阶层、阶级、党派和利益集团的，公共行政不应当作为社会的某一个部分的代表。这种愿望是好的，然而，却忽视了公共行政体系的有机性，忽视了公共行政构成要素的现实性，特别是忽视了行政人员作为人的现实性。所以，威尔逊、韦伯以及他们的追随者们都把价值中立这样一个抽象的原则作为公共行政科学化追求的起跑线了。也就是说，他们把一个被他们抽象掉了现实内容的、纯形式化的公共性作为他们关于公共行政的全部理论设计的前提了。这就难免把公共行政理论和实践的科学化追求导向了反科学的方向。

其实，与一切人文社会科学一样，公共行政的科学研究和理论探索也不能够放弃对价值问题的关注，失去了价值内涵的任何人文社会科学研究活动，都会把自己导向片面化、形式化的“科学”追求中去。实际上，这种对科学的追求恰恰是不科学的，是不可能实现真正的科学理论建构的，也不可能得出任何真正科学的结论，当它建立起一个貌似科学的理论体系并用以指导实践的时候，实际上是极不负责任地把实践导入了困境。真正科学的理论是很少关注其方法论的问题的，因为，科学的理论是把理论与方法融为一体的，科学的理论自身就包含着实现自己的全部基质。相反，越是虚假的“科学”理论就越是关注方法论的问题，它害怕自己如果没有一整套方法而被人一目了然地发现其虚假性。现代西方的许多人文社会科学都属于这类情况。从一些大学里开设专门的方法论课程来看，表明我们这个时代的社会科学已经在一定程度上进入了一个“伪科学”占主导地位的阶段，是由于整个社会科学都具有了虚假的学术理论面目而引起了教育家们和教授们的恐慌，以至于他们不得不借助于开设专门的方法论课程为自己寻找遮羞布。关于公共行政的研究更是把这一点诠释得无比充分。在公共行政的领域，近百年来，无论出现了多少自认为标新立异的理论，只要它没有走出威尔逊和韦伯的理论范式，就必然会构造出一个繁琐的方法论体系。其实，所有这类方法论体系，设计得越是精密，越是显得“科学”，就越是没有科学价值的，甚至是反科学的。因为，在这些理论指导下的公共行政实践的失败，充分地证明了这些自以为从事科学研究的学者或思想家们是多么不负责任。

我们在公共行政的实践中看到的是科学化追求的悖论。公共行政追求具有科学合理性的组织机构设置，但我们看到的却总是机构交叉重叠和层级不清；公共行政把效率视为生命，而我们看到的却是官僚主义盛行，行政管理的低效甚至无效；公共行政希望建立起有效的权力制约机制，我们却看到了腐败问题的愈演愈烈，以权谋私和滥用权力的问题长期无法遏制；公共行政希望为社会提供廉价的公共产品，我们看到的却是公共行政的成本与日俱增，造成财政负担日益加重的窘境；公共行政一直追求“小政府”的模式，我们看到的却是政府规模的不断膨胀……总之，公共行政陷入了困境，以至于世界各国都受到严重的社会公共需求的压力，不得不谋求行政改革来寻找一条可以走出科学化追求困境的出路。

全球范围内的行政改革肇始于20世纪80年代，在行政改革的过程中，理论探讨表现出了异彩纷呈的景象，实践求索也展现出改革模式的群芳吐艳。单就实践模式来说，可以举出英美模式、瑞典模式、新西兰模式等等。理论研究的情况更复杂一些，出现了各种各样的依据不同的经济学理论或政治学学说提出的理论设计，特别是新公共管理运动、后现代公共行政理论以及新公共服务理论，都表达了摒弃威尔逊、韦伯理论范式的努力。在“企业家政府”、政务公开化、“他在性”等追求中，都包含着走出公共行政科学化的尝试，特别是由于信息技术在公共行政中的引入，使多种行政改革方案的设计都得到了加以实施的条件。比如，在新公共行政那里，就产生了民主行政的追求。但是，在20世纪70年代，民主行政的主张没有得到积极响应，即使在此后的“黑堡学派”那里，也只是一种宣示性的呐喊。然而，网络的普及却使民主行政的追求转化为了实践上的积极进展。再如，网络的普及也使公共政策理论在公共政策的议题建构方面发现了更为方便的途径，事实上，已经造就出公共政策议题建构主体多元化的局面。可以说，20世纪后期以来，公共行政的研究进入一个百家争鸣的时代，新的理论层出不穷。但是，这些理论在否定和批判威尔逊、韦伯理论范式方面发挥了积极作用，而在新型公共行政模式建构方面，都还表现为一些零碎的意见，并没有呈现出建构新范式的迹象。

当然，就20世纪后期公共行政领域中的各种新的理论探索来看，在对公共行政的科学化、技术化和形式化的反思和批判中，是有着虽然朦胧却又坚定的走向道德化的追求的，除了新公共管理运动之外，基本上都走向了对价值因素的强调这样一个方向。我们发现，当新公共行政运动的代表人物重新开始发言的时候，表达了对行政人员道德价值的肯定，后现代主义公共行政理论也表达了对“道德的他者”的追寻。这说明，公共行政的发展必然会要求从形式和内容两个方面来重新审视科学化追求的问题，必然会要求用政府的价值定位和价值追求去弥补科学追求的片面性。也就是说，公共行政不仅应当是科学的，而且应当是道德的。进一步地说，在公共行政这里，道德是科学实现的前提。

三、“政府困境”与公共行政的出路

公共行政是近代社会的产物，在近代社会出现以前，存在着国家，因而也有行政的问题，但这种行政属于统治行政的类型。因为，其基本宗旨是服务于统治者的统治需要的，是由统治阶级的代表来实施的和直接施行统治的行政，所以说，统治行政就是统治的工具。近代社会的开始，也意味着一种完全不同于统治行政的管理行政模式的出现。虽然在一个很长的时期内，管理行政也是服务于大资产者的利益需要的，但它有着凌驾于整个社会之上和超越具体的利益集团的形式公共性追求。因而，可以把管理行政归入公共行政的范畴中去，或者说，管理行政的典型形态就是公共行政。当然，如果说管理行政是公共行政的话，那么，它也仅仅是公共行政的初级形态，随着管理行政的实践陷入困境，一种超越了管理行政的新行政模式必然会出现，它就是服务行政。服务行政将是公共行政的高级形态，将实现形式公共性与实质公共性的统一。

在20世纪，管理行政本身是一个矛盾体，虽然在它的运行中出于管理的目的而极力追求科学化，但它从来也没有摆脱作为政治工具的地位，相反，它一直是被作为政治学思考的一个分支系列来加以认识的，即使在威尔逊等人为行政学划定了专业范围之后，行政学作为一门独立的科学而存在还一直受到怀疑。正是由于这个原因，人们关于公共行政的研究有时不得不受到两个概念的困扰，一个是“政府”，另一个是“公共行政”。一般说来，人们往往从政治的角度来认识政府，对于公共行政，则更多地按照科学的或技术的原则来加以建构。但是，在研究政府时，谁也无法回避公共行政，而公共行政的研究也无法撇开政府。这是因为，政府是一个职能实体，其中，政治职能与经济职能是政府的基本职能，而政府的政治职能与经济职能的实现，都需要通过行政，行政是政府职能实现的基本途径。

但是，当我们考察行政的时候，就会发现，行政或者是统治的或者是管理的或者是服务的，不同性质的行政必然会在政府的政治职能和经济职能付诸实施的过程中对之加以改造和重塑，从而使政府显现出复杂的特征，以至于我们无法把某个特定历史阶段中的具体的政府确认为统治型的、管理型的或服务型的政府。但是，如果把视线拉长一些，就会看到，政府的类型特征变得清晰了起来。在这样一种宏观视野中，农业社会的行政属于统治行政，而近代以来的行政则是管理行政。在管理行政初萌之时，对行政的认识是从政治的视角出发的。然而，到了19世纪后期，特别是在20世纪，随着行政学作为一门科学被提出，关于行政的建构开始从属于科学的视角。当行政学家致力于行政的科学化建构时，表达了一种对政治视角加以否定的追求。然而，对行政的科学化和技术化建构却由于失去了政治的准则而在其实践形态中变得僵化，接下来的历史就是对政府经济职能要求不断增强的历史阶段。

这就是我们上述所说的，近代以来的政府及其公共行政的发展是沿着三条道路前进的，一条是科学发展的道路，另一条是政治发展的道路，第三条是经济关注的道路。其实，第三条道路在实质上是可以归结为第二条道路的，都是从属于政府合法性追求的。公共行政的科学化、技术化道路是一条关于公共行政体系结构及其运行机制建设的思路，这条道路由于回避了公共行政的价值考量而具有了工具化的特征，从属于工具理性。然而，这种工具化的行政发展却走向了末路，暴露出了无数的弊端。关于政府的政治合法性建设主要是围绕着政府职能展开的，所要解决的是政府如何通过其职能实现而获得合法性。在20世纪，由于政府的政治职能变得逐渐模糊了，也由于政府的政治建构已经基本完善，更是由于经济方面的问题时常威胁到社会的有序发展，因而，政府被迫更多地突出其经济职能，即通过经济职能实现方面的优异表现去谋求合法性。

历史地看，在政府合法性的追求中，首先是一条政治学的思路，后来又吸引了大批经济学家的介入。这就是20世纪政府及其公共行政发展的两条道路，即科学化的道路和合法性的道路。科学化的道路重视政府结构和运行机制上的合理性，而在合法性的追求中，则需要重视政府职能的表现。随着科学化的道路越走越窄，随着科学合理性追求的自反性结果层出不穷，必然会要求用道德合理性去取代科学合理性。同样，在合法性的追求中，无论是从政治学的角度出发还是从经济学的角度出发，都可能产生出各种各样的骗术，会走向为了合法性而不惜运用所谓“公共关系”的手段，会产生通过经营的方式去制造虚假的政府形象的动机。为了解决这一问题，也必然会提出道德合法性的要求，即在政府合法性的获得方面借助于道德的途径和体现出道德价值。

在近代早期，政府及其行政的发展主要存在于政治学家们的视界之中，研究政府的职能和政府运行中的各种问题，都基本上是政治学家们的专业范围。所以，政府及其公共行政具有浓厚的政治色彩，它在现实的运行中从属于政治的观念和服务于政治的目的，关于行政的研究基本上是把注意力集中在如何根据政治的原则来处理政府与社会、国家与公民的关系问题的，一切关于行政的制度设计也都是为了方便行政对国家与公民的政治关系的处理，保障政府的权威性和让行政在调节社会各种利益冲突的过程中发挥作用。

当然，政府及其行政人员在行使行政权力的过程中会产生一些消极的、负面的甚至是破坏性的效应，对此，也通过法律的、制度的设置加以防范、规制和补救。在法律及其制度设置中，对行政主体和作为人所可能具有的人性的所有弱点，都尽可能作出加以合理限制的规定。所有这一切，都是较为规范的政治学思路，即把一切与行政相关的因素都融入法律的文本，并缜密地计算国家权力的分配、公民权利的确立以及两者的运行和达成等环节可能遇到的种种问题。然而，在政府应当包括哪些或多少道德内容的问题上，却很少有人提及，对于不同民族、不同地域、不同文化传统条件下的行政人员以及他们的理想或信念，也很少关注，更不用说作为制度设计的内容而加以考虑了。正是由于这个原因，法默尔在《公共行政的语言》一书中把这种行政称作“方言”，也就是说，它只是行政发展中的一种特殊形式，不是具有“普通话”意义的普遍适应性的行政。(www.daowen.com)

果然，政府及其行政政治化的缺陷终于暴露了出来，在20世纪30年代，政府陷入了政治困境。这是由于周期性的经济危机愈演愈烈而使政府的政治职能的缺陷显现了出来，从而使政府甚至整个政治体系都陷入合法性危机之中。西方社会解决这场危机的办法是采用广泛的国家干预措施，用政府的经济职能来弥补政治职能的不足。所以，从30年代开始，政府对市场和经济生活开展了大规模的干预。进入70年代中期，政府规模的膨胀、财政支出的迅速增长等等，都表明政府开始陷入一场“经济危机”之中，如果说政府为了解决社会中的经济危机而采取了干预措施，那么，由于政府干预的强化而引发的负效应则把政府自身引入了“经济危机”之中。西方国家80年代开始的行政改革运动虽然被说成是为了解决“政府失灵”的问题，而在实际上，则是出于解决政府的“经济危机”（财政困境）问题的需要。

就西方国家的行政改革来看，主要是在政府的政治职能和经济职能之间作出选择，或者说，是一种寻找政治职能与经济职能相对平衡的做法。所以，才有了所谓私有化运动、减少政府干预、限制政府规模、削减政府财政开支、发展社会中介组织等，尽可能地把一部分政府职能转移给社会。从各国的做法来看，一个共同特点就是陷入了头痛医头、脚痛医脚的对策性、救急性的改革之中，而真正的战略性出路并没有找到。然而，这个出路恰恰是在政治和经济之外，是一条全新的道路，那就是政府及其公共行政的道德化。

政府已经经历过了政治危机和经济（财政）危机，如果再把改革的出路限定在政治或经济的框架中，或者在政治与经济职能之间寻求平衡，都是不可能的。只有在政府的政治职能和经济职能之外去寻找出路，才能在根本上解决问题。在70年代中期以来的这场危机的具体表现上，我们也可以看到政府道德化的必然。因为，这场危机虽然表现为经济危机，即由于政府规模过于庞大导致管理的失调、失控、官僚主义和效率低下，而在实际上，这场危机则是一场信任危机，最起码，它的结果是一场信任危机，是一场对政府能力和政府作用表示普遍怀疑的信任危机。其实，政府的政治危机（合法性危机）和经济危机（财政危机）都会以信任危机的形式出现，或者说，信任危机才是政府这两种形式危机的共同根源和相同表现，要使政府从任何一种危机中走出来，行政改革都必须直接地从信任危机的视角入手去寻找解决问题的方案。

近代以来的政治总是表现为阶级以及集团力量的较量过程。所谓政治领域，其实就是不同的阶级以及集团开展政治较量的场所，或者说，政治无非是阶级以及集团之间冲突与合作的领域。当然，政治在一定程度上也是一种平衡技巧最有用武之地的场所，政治时时都以平衡不同的阶级以及集团间的冲突和合作为开展行动目标的。但是，存在于政治领域的冲突与合作时常会步入一种失衡的状态，从而出现合法性危机。尽管政治主体一直都在努力扮演代表整个社会的普遍性利益的角色，而在实际上，政治绝不可能拥有充分的普遍性。在政治运行状况良好的条件下，政治以及政治活动还能够得到社会成员的普遍关注和支持，这似乎是有着普遍性的。但是，这种普遍性是不稳定的，是一种虚假的普遍性。

在整个近代社会，政治的动荡是时有所见的，人们在思考这些问题时，并没有走出社会秩序政治供给的思路。所以，一旦政治出现了合法性危机，人们不是把动荡看作由于政治性质的原因引发的，而是认为由于政治自身的不合理性所造成的，总是采取改善政治和进一步强化政治的方式来解决政治的合法性危机。在这种努力下，近代社会在政治运行方面的技术进步确实达到了一个很高的水平，但这并不意味着政治的运行从此之后就会在这种科学模式和民主精神下进入一劳永逸的良性状态。

其实，政治上的问题是由于政治的性质造成的，政治的非普遍性或普遍性不足决定了它永远都不可能真正代表整个社会的普遍利益，只有走出政治，超越政治，进入道德的境界，政治才不会陷入合法性危机的状态。因为，在这一点上，政治与道德的不同是如此之明显，政治所不具有的普遍性恰恰是道德所具有的，或者说，一切合乎道德的都是具有普遍性的。政治如此，行政亦如此。就政府一半属于政治一半属于行政而言，在政治的普遍性不能获得的情况下，用道德改造政治和替代政治，就可以让政府获得普遍性的属性。在此基础上，行政不再与政治为邻而是以道德为友，因而，行政就可以实现道德化。一旦行政实现了道德化，政府就能够成为属于全社会的和为了全社会的普遍利益服务的机构，行政就能够得到绝大多数社会成员的认同、赞赏和支持。

因此，对于政府的认识应当从根本上得到改变，人们不应当把政府的运行看作是政治过程，更不应当过分地重视政府的经济职能，而是应当把政府看作是政治、经济和道德三位一体的。它的政治职能是一种历史遗传的结果，它的经济职能是在20世纪成长起来的，道德职能的获得才是政府发展的方向。在当前的情况下，政府职能如果仅仅是政治的，它就不可能有真正的公共行政；政府职能如果是经济的，政府就会像当代西方所极力塑造的那样，是一个“企业家政府”，是一个膨胀起来的大企业。其实，所谓新公共管理运动，既不“新”也不“公共”，只有“管理”才是它的最根本的底蕴，其发展结果必然是窒息公共行政。与之不同，只有当政府是道德的，或者说，只有当政府能够用道德的力量去整合它的政治属性和经济属性，存在于政府之中的行政过程才能够成为“公共行政”，才是属于全社会的，才能真正代表公共利益和提供满足公众要求的公共产品。

也就是说，近代以来的政府在走过了几百年的历程之后，其政治职能和经济职能都得到了充分的发展。在这两大职能实现的过程中，政府也拥有了得以充分成长的政治属性和经济属性，政府的行政无非是这两种属性的形式化表现，是在与经济运行保持一定距离的情况下以政治中立的面目去实现政府的政治职能和经济职能的。然而，在经济职能的实现过程中破坏了政治上的公平、公正之要求；在政治职能的实现中则破坏了经济的自由和平等原则。归结起来，两种职能都置政府于不道德的境地。所以，在政府的发展中，需要引入道德的向量，在承担起政治职能与经济职能的同时，还要获得并实现道德职能。道德职能得以实现的前提，就是政府自身的率先道德化，即获得道德属性。这样一来，政府除了具有政治属性、经济属性，还具有了道德属性。拥有了这三种属性的政府，才能够被视作健全的政府。而且，恰恰是政府的道德属性，使政府的行政获得了公共性的保障，成为形式公共性与实质公共性相统一的公共行政。

四、公共行政的道德基础

在农业社会，一切对于共同体有益的事情都具有道德的特征，在某种意义上，共同体的共同性就是合道德性。近代以来，随着社会的分化，社会的共同性为公共性所取代，然而，一切具有公共性的事物也都应当具有合道德性的内涵。可以说，“公共的”就应当是“道德的”，如果在公共领域中回避了或忽视了道德审视，就无法把握公共领域的性质，就无法确立公共行政的正确方向。如果说农业社会的人们是由于血缘、地缘等因素而被联系在一起的话，那么，在工业化过程中生成的现代社会中，人的一切生活都表现出相互渗透的特征，人们是如此紧密地相互关联在一起，而政府的出现本身，就是为了寻求一条更为有效的让人们去过一种群体生活的方式。所以，政府一直处在人与人的关系的中心而发挥着调节人与人之间的社会关系的功能。就这一点而言，政府如何对待公共利益的问题，实质上也就是一个如何对待人的问题。

一旦认识到政府存在的意义无非是如何对待人的问题，我们也就离对政府提出道德要求不远了。如果我们悬置了哲学上还原论的终极追问的话，立即就会发现，人的关系就其最本质的意义而言是一种伦理关系。人之所以不同于动物，就在于人对物以及对同类的态度是包含着伦理以及道德的内涵的。至于政府对待人的合理方式，绝不应当是通过政治控制而把人固定在一定的社会位置上，也不应当是通过经济途径去刺激人的物欲要求，更不应当是通过人的物欲制导系统而把人导向某一方向上去。政府在调节人与人之间的社会关系时，应当考虑的是如何增进人与人的关系中的道德内涵，所应当追求的是让人作为道德存在物的价值能够处处得到张扬。政府要达到这个目标，就首先应当实现自身的道德化，在作用于社会和作用于人的时候，首先应当考虑如何以道德的方式去开展管理活动。

在现代语境下，说穿了，政府就是公共利益的代表，公共行政无非是维护公共利益和根据公共意志去开展行政管理以及社会管理活动的政府行为以及过程的总和。无论是作为公共行政依据的法律制度，还是作为行政行为主体的行政人员的行政行为，都应建立在公共意志的基础上。公共意志就是一个绝对命令。显然，公共意志并不等同于公众的意志，公众的意志是一种群集状态的意志汇总，公众意志中也包含着个别意志以及个别意志与公众意志间的矛盾冲突。公共意志却是对公众意志的抽象，是公众意志中的具有一般性和普遍性内涵的意志。政府及其行政人员如何理解和把握公共意志？对于这一问题，可以说，无论是从政治的角度，还是从经济的角度，都不可能实现对公共意志的正确理解和准确把握。唯有从道德的角度看，才能使公共意志的公共性显性化为一种可以理解和可以把握的意志，才能按照这种意志去开展行动。所以，公共意志本身就是具有道德合理性的精神存在。如果没有政府及其行政人员的道德知觉的话，一切外在性的法律规定，都无法对它作出正确的解读。

其实，把社会治理寄望于统治者甚至统治系统的道德理想是可以追溯到很早的历史时期的，中国古代早有“以德治国”之追求，并在其后的演化过程中生成了系统化的儒家思想体系。即使在古希腊，也存在着后人常常称道的由道德化的“哲学王”来治理社会的理想。亚里士多德甚至极力证明城邦共同体生活的伦理特征，并提出了一系列规范城邦共同生活的伦理原则。应当说，在中西方古代思想的宝库中，都不缺乏以道德作为社会治理基础的思想。近代以来的社会治理体系建构走上了法制化、科学化的道路，然而，在早期启蒙思想家们的理论建构中，道德理想也是一项重要内容。比如，卢梭关于“公意”的确立表面看来是对公共领域的政治规定，而在实际上，则有着对社会治理体系以及治理者如何执行公意的道德规定。卢梭甚至表达了这样一种理想，“应使一切个别意志与公共意志相协调，换句话说，是应确定美德的统治地位，因为美德只不过就是各个人的个别意志与公共意志的这种协调”^[1]。这无疑是对法的精神的拓展。

我们看到，近代社会公共领域与私人领域的分化为现代人提供了开展社会生活的基础性框架。在社会的意义看，公共领域与私人领域分化的结果是形成了这样一种治理倾向，那就是私人领域是法律制度与道德共同作用的领域，而公共领域则是法律制度与权力运行机制发挥作用的领域。其实，公共生活不可没有道德，在这个领域中，对道德的忽视和对法律制度的片面强调，势必会使法律制度的作用大打折扣。因为，仅有法律制度而没有道德的支持，法律制度就是僵化的规范体系，在灵活具体的公共生活和行政行为中，就无法使法的精神中所包含着的公平正义得到实现，甚至会制造出不公正，从而背离法的精神。特别是存在着这样一个显而易见的事实，作为规范的法律制度总是滞后于现实生活的，它所提供的仅仅是一个规范空间和制度框架，如果得不到道德的支持，它的具体规范作用是极其有限的。再者，就如社会生活的任何一个领域一样，对道德力量的忽视在事实上造成了对无德行为的倡导。也正是由于这个原因，我们认为，公共领域中的一切公共权力的滥用和腐败问题，都首先是由于道德缺失引发的。由于道德的缺失，无论建构起了多么严密的法律制度规范，也无法避免公共权力的滥用和腐败。

公共领域中的道德缺失也许与文化以及价值观念的多元化有关。因为，工业社会是一个开放的社会，在“脱域化”（吉登斯语）的意义上，每一个国家和民族都无法回避和拒绝对其他国家和民族的开放。由于这种开放，不同国家、不同民族的交往使每一个国家和民族都会遇到外来文化和价值观念，尽管每一个国家和民族都会努力在自己的民族文化的基础上对外来文化和价值观念加以吸收和改造，但是，开放性与流动性是密切联系在一起的，没有一个文化融合和价值观念改造的静态样本。所以，在开放的条件下，任何一个国家和民族的文化和价值观念都会呈现出多元化的状态。

在文化和价值观念多元化的条件下，人们可能会陷入一种迷惘的状态，以至于在选择行为标准方面变得极其近视，从而在生活和行动中显现出淡化理想、重视现实、一切从个人利益出发的状况，表现为社会生活中的普遍性道德缺失。这种情况也反映到了公共领域之中，使公共领域出现道德缺失并造成公共权力畸形化。近代社会之所以会形成法律制度建构的路径依赖，也许就是在这种道德缺失的情况下而作出的一种补救性选择。如果是这样的话，我们可以说，近代以来，在一切具体的和微观的领域都实现了理性化，而那些影响历史进程的行动往往是感性的，特别是诸如战争等行动，完全是一种得到了理性支持的感性行动。

法律是理性的，制定法律的过程也是理性的，但是，就法制是在道德缺失的情况下而作出的无奈选择而言，却是感性的。其实，近代以来，由文化与价值观念多元化所造成的道德缺失困境，恰恰需要通过道德重建来加以应对。然而，近代以来在道德重建方面所表现出来的一种无能为力甚至畏惧状态，恰恰证明了人类理性能力的不足。所以，在法制遇到了困难的时候，在公共生活出现了异化的情况下，在因治理失灵而出现了危机事件频发的条件下，总之，在超越工业社会的追求和努力之中，首先需要解决的是文化与价值观念多元化条件下的道德重建问题。

公共领域需要道德，而且，整个公共领域都需要建立在道德的基础上。我们认为，在应然的意义上，如果说私人领域是个体的领域，那么公共领域则是群体的领域；如果说私人领域是自由的领域，那么公共领域则是规范的领域；如果说私人领域是经济的领域，那么公共领域则是政治的和道德的领域，而且首先是道德的领域，是个体的普遍要求和共同愿望的保障和供给领域。在公共领域中，排他性的个体利益追求必然损害公共利益，必然会破坏我们赖以生存的政治经济环境，必然会打乱生活的秩序和腐蚀人们的心灵，所以，公共领域中的一切从业人员都必须根据公共领域存在的宗旨来确定他们的目标，并在对这个目标的追求中贡献其才智。

进一步地说，公共领域无非是相互矛盾和冲突着的私人领域中的普遍利益、普遍需要和共同愿望得以表达和得以实现的领域。公共领域虽然也通过其他的方式实现社会公共需求的供给，但是，最主要的供给主体还是政府，政府是通过公共行政而使私人领域中的各种各样的需求得以满足的。公共行政的状况决定了整个公共领域的状况。公共行政对私人领域中的公共需要的供给可以有两种方式：一种是制度化的供给；一种是行政人员的随机性供给。制度化供给与行政人员的随机性供给又是密切联系在一起的，是一个互动的过程。这里所讲的所谓制度化供给，其实是抽象的，而随机性供给却是具体的。抽象的制度化供给仅仅意味着对公平、正义和物质形态的公共利益作出原则性的规定，是最为基本的和作为平均线而存在的，而行政人员的随机性供给则是具体的、灵活的。制度性供给在很大程度上也需要通过行政人员的随机性供给来加以体现。在某种意义上，制度性供给对于整个公共行政的供给体系来说，是一个框架，而随机性供给则是它的具体内容。这样一来，我们就可以看到行政人员的道德化对于整个公共行政道德化的意义了。

政府是公共行政的主体，但是，政府是由行政人员构成的，行政人员才是真正行动着的公共行政主体，是公共利益、公共秩序的维护者。也就是说，行政人员担负着运用其手中所执掌的公共权力去执行调节社会关系的职责，他在要求人们处理人我关系、群己关系时，以他人利益、公共利益为重。同时，行政人员首先需要自己拥有一种为公共利益作出自我牺牲的精神，需要在具体的行政行为中贯彻克己利人的原则。从人类的发展史来看，这一点不仅是中国传统文化中的说教，而且也是西方所长期倡导的“黄金定律”，即具有最高价值的定律，被看作是一切道德、宗教和社会规则的精髓。既然东西方都把这一点奉为一种至上性的原则，那么，它的合理性也就应当得到重视。关键的问题是，要想把这种价值观念贯彻到公共行政的日常实践中如何可能？答案就是：行政人员的价值是由公共行政的性质所决定的，行政人员只有充分理解了公共行政的性质后，才能发现自己作为行政人员存在的价值，才能正确地确定自己的目标，才能科学地设计自己的人生，才能在开展行政活动时作出正确的行为选择。

总体上看，近代以来政治叙述的中心思想是在国家与社会分离的视野中展开的。显然，在国家与社会分离的条件下为政府定位，在某些方面是有优势的，那就是确立起了对行政权力的制约机制，能够在一定程度上防范行政权力的滥用、谋取私利和受到特定利益集团的操纵。但是，在国家与社会分离的语境中谈论政府及其公共行政的公共性时，能够确认的就仅仅是形式上的公共性，是一种依靠主观规定和人为设置而获得的公共性，其客观基础没有被作为公共领域以及公共行政建构的前提来加以考虑。因而，在规范公共权力时，虽然由于突出地强调了外在性的规范而显得具有客观性，但在实际上，这些外在性规范也是人为设置的，是由人制定的。所以，公共行政在形式上可以致力于科学化、技术化追求，可以以客观性的面目出现，而在实质上，则从属于被黑格尔表述为客观精神的主观意志。

基于这种认识，我们认为，就中国政府的建构而言，应当反对理论叙述和思想取向从国家与社会分离的视角出发。因而，我们把任何对形式公共性的追求都看作是没有意义的事情，相反，我们所要寻找和发现的是公共行政不移不易的客观基础。结果，我们就获得了这样一个结论性的意见：对于中国政府而言，永远值得警醒的是不能脱离人民群众，永远不能忘记的是应当为人民群众服务。在这里，基于国家与社会分离的视角而确立的规范，所发挥的至多是辅助的功能；基于政府与人民群众密切联系在一起的视角去建构的规范，将发挥主导性的功能。

在提出政府与人民群众密切联系在一起这样一个命题时，无疑包含了对政府及其公共行政客观基础的发现，有了这个客观基础，公共行政的形式公共性追求也就得以超越。因而，政府是在服务特征的获得中拥有了实质公共性。实质公共性是在人民群众的根本利益中找到了生成的基础，同时，实质公共性又是行政主体赋予公共行政的。所以，政府及其行政人员的道德化，也就是不言而喻的事了。